新型城鎮化“新”在何處

■ 陳炳才

新型城鎮化“新”在何處

■ 陳炳才

新型城鎮化“要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。”

2013年的中央城鎮化工作會議賦予城鎮化新的內涵。會議提出，城鎮化“要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。”由此可見，城鎮化不是土地、住房的城鎮化，也不是大拆大建的造城運動，而應是布局合理、優雅、讓人有記憶、有鄉戀的城鎮化，城鎮化的人文和歷史、自然特色更明顯。

要懂得新型城鎮化的科學內涵

城鎮的建設和發展，是美麗中國建設的一個重要部分。美麗中國不僅要讓鄉村山清水秀，空氣清新，也要讓城鎮更秀美，更具有歷史和文化的傳承。會議要求，城鎮化過程中，要“保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件”。因此，不能只是發展高樓大廈連群成片、道路便利的城鎮，忽略城鎮化的本質。沒有歷史和文化傳承的城鎮化，城鎮就失去了特色、文化和靈魂，因此，一定要“發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮”。

城鎮化不是土地、住房的城鎮化，也不是大拆大建的造城運動，而應是布局合理、優雅、讓人有記憶、有鄉戀的城鎮化，城鎮化的人文和歷史、自然特色更明顯。

當前，我國城鎮化建設，很大程度上是開發商的城鎮化，高樓密布，容積率太高，人和車位擁擠，生活小區和城市千遍一律，缺乏美感和協調感，到各地城市出差，看不出是什么地方，每個城市的面目都一樣，缺乏特色。而到歐洲、俄羅斯等發達國家，每個城市都很有特色。目前一些地方的城鎮化依然我行我素，沒有把握中央城鎮化工作會議的精神，思想依然停留在會議之前的認識，亟待糾正。

城鎮化要與環境治理結合起來，必須讓人們生活在良好的生態環境之中。2014年以來霧霾蔓延到全國二十多個省市，絕對不是偶然現象。如此下去，按照年均經濟速度7.2%發展，產值翻倍，霧霾天數可能翻倍，10年后是何等結果！因此，在城鎮化建設過程中，要加大對環境、生態的設計，尤其是對污染的治理。要像抓執行八項規定一樣來抓環境污染、空氣污染治理，尤其是要促進地方政府職能轉變和行為規范。要提出空氣、土壤、水（地表和地下）的質量標準，加強檢測和監督。同時，對排放要設立標準，要求企業自身對污染物的排放必須達到標準，否則，不能排放，或者停止生產。

地方政府在環境治理上應主持公平和正義。在環境和生態問題上，既要保護生產者利益，也要保護消費者和民眾利益。不能為追求GDP和稅收，只保護企業利益，不保護民眾利益，甚至欺瞞檢查。監管和監督要有實效，呈常態化，要加重處罰、分次處罰，防止處罰太輕、監督無效。

建立對環境破壞和危害的舉報、監督、檢查、處罰制度，并建立民眾健康受害的賠償司法制度，加強單位、個人的責任追究乃至終身責任追究，發揮廣大民眾和媒體的監督作用，僅僅靠監管部門的檢查、監督不會有效，只有發揮民眾

的監督，才能真正有效。建立對民眾舉報、監督的獎勵和懲罰制度。同時，給予民眾舉報和賠償的法律保障。

新型城鎮化必須做好城鎮規劃和立法

新加坡前總理李光耀很早就意識到要建設花園城市，1967年他倡議把新加坡建設成為東南亞的綠洲，強調綠化收益高于任何其他收益，強調這是新加坡的特色。新加坡城市建設的成功，首先在于規劃和立法管理。新加坡的城市規劃分戰略性的概念總藍圖和實施性的總體規劃圖。前者制定40～50年的愿景目標和原則，體現在形態結構、空間布局和基礎設施體系，每10年檢討一次。總體規劃圖進行10～15年用土區劃，并作為開發控制的法定依據，每5年檢討一次。

1967年，新加坡從聯合國請了三個專家進行為期四年的城市規劃，把新加坡的國土進行了區域功能規劃，1971年確定規劃概念總藍圖，并以國會法令通過，這是新加坡城市規劃的第一個概念總藍圖。規劃把新加坡分為幾個區：核心區——水源的生態保護區，禁止任何開發活動；城市中心區，是經濟、金融、商業和旅游中心；沿快速交通走廊兼顧居住和輕型工業的新鎮，市中心的人口和產業疏散到這些新鎮；裕廊工業區，在西部，一般工業集中在這里；國際機場區。長期以來，新加坡沒有改變這些區域規劃的主要功能。

20世紀80年代以后，新加坡更注重遠景設計和實施性規劃的具體化，使組屋建設逐步完善。如1993-1998年的規劃：明確土地的用途、建筑的密度以及高度限制；2001年規劃：在熟悉的地方建設新居，高樓城市生活，更多注意休閑選擇，商業用地更靈活，區域商業中心要四通八達；2008年總體規劃：優質的居住環境，蓬勃的工商樞紐，精彩活力之都，溫馨懷舊家園。

注重保護土地資源。在開發的同時，新加坡始終注意保護資源。到2011年為止，新加坡有60%的土地依然是禁止開發，40%的開發地帶依然有很多尚未開發。發展的重點是向空中發展，一些新建設的高樓組屋區，樓頂之間全部連接起來，成為人們活動、休閑、娛樂的場地，大大拓展了生活的空間，也避免了土地價格上漲。

我國的城鎮化，必須對城市規劃和建設城鎮的土地開發等立法。必須設置開發區，禁止開發區，城鎮的建設應有立法、規劃，按照規劃布局和建設，城市群、主城與衛星城相互協調布局，不能是開發商設計的城鎮化，不能是為了土地財政的城鎮化。城鎮規劃確定的功能區50至100年不改變。

城鎮建設規劃的立法，可以改變地方領導干部利用權力隨便修改規劃，改變城市內部各功能區的功能，這樣，可以確保城市具有歷史和文化傳承。

充分體現以人為本的建設本質

中央城鎮化工作會議指出：“要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”，這為城鎮化發展指明了方向。

城鎮化要讓市民公平享受公共服務。幾千年來，城鎮之所以被人們向往的一個樸素認識就是城市比農村好。城市比農村好在哪里？現代社會，城市的高樓大廈、繁華、良好的基礎設施和交通便利拉開了巨大的城鄉差距，高福利、良好的教育體系和制度令農村人向往，城市的組織性、開放性和相對農村的公平性吸引著人們走進城市。正因為城市與農村的差距，大城市與小城市的差異，吸引著人們從鄉村走進城市，從小城鎮走進大城市。從歷史看，城鎮是非農業人口的集中居住地，是非農經濟活動的聚集地，也是一定地域范圍內的政治、經濟、文化中心，是人類文明及其發展的集中表現形式之一。城鎮享有比鄉村更高的生活、福利水平和更高的文明程度。城鎮也是一種組織，具有秩序性和制度性等約束要求，它消除了農村的自由散漫。

因此，城鎮必須讓常住人口市民化，不能讓新進城的居民低人一等，受到政策和制度的歧視。那樣，就超越了城鎮化的條件。因此，城鎮化既要積極，又要穩妥，更要扎實，不要超越自身能力和條件盲目搞只見樓群不見人的城鎮化，更不能搞身份待遇歧視的城鎮化。

城鎮化以人為本，做好內里的設計。不僅要讓入城農民、常住人口享受市民待遇和福利，更重要的是從拆遷、建設布局、小區建設設計，包括車位、老年人、孩子活動場所、公園配置上，須有人性化的安排，這些安排都應該在城市管理立法中明確要求。這方面，新加坡做得很好。新加坡城市規劃本著節省人力、資源、土地的原則進行，要求做到讓人們在生活的地方工作，在工作的地方生活。組屋到地鐵、公交車站距離很近，不超過300米，一般建設有走廊到車站，出門可以不帶雨傘。新加坡不見流動商販，原因在于他們都被集中到鄰里中心，每個攤位都在鄰里中心政府提供的場地經營服務，每個鄰里中心的人口達到5000人，服務半徑為350至500米，生活非常便利。組屋的建設過去是從市中心把居民發配到四面，遠離中心。30年后，則在熟悉的組屋地建設新的組屋替代舊的組屋。新建設的組屋一般與原來的組屋隔離一條馬路，而且是先建設安置，后來拆遷，以滿足人老懷舊的心態。故很少有新建、拆建而產生矛盾的，避免了很多問題。所有居民小區的規劃都留有余地，給予再開發的置換之地。到新加坡，很少有車道擁擠和擁堵現象，就是其功能區的設計比較好。新加坡組屋的建設有密度和高度要求，所有組屋的高度不能超過300米，目前，新加坡最高的組屋是280米，超過300米的組屋其維護費用遠遠超過成本。

城鎮化過程，要建立尊重民意、保障民權的社會環境。城鎮化建設過程中，要充分尊重民意，維護民眾利益和權力，防止和糾正利用權力強拆強遷、暴力拆遷、不尊重民意的各種侵犯私人權益的現象，把各種社會矛盾化解在制度的完善上，化解在政策運用上。對侵犯民眾利益和權力的不良行為，不僅要按照黨紀和政紀處分，同時制定有關法律，按照司法程序進行處理。制定信息公開的詳細法律和法規，讓民眾、司法參與決策，做到信息公開、尊重民意、保障民權、依法辦事，確保城鎮化建設中的社會安定、和諧。應該尊重老百姓的意愿，不要強制農民上樓。應穩步推進農村的城鎮化，不要急于求成。

德國的太陽城——費萊堡也曾經有過舊城改造和拆遷的經歷，其中有一所1937年日本人建的占有一定面積的平房需要拆遷，但平房的主人不贊成拆遷，理由是費萊堡城有很多大學生，需要租賃這些廉價房屋，而新建的小區住房租金很高，學生付不起費用，而且這所房子有了一定年限，有點歷史價值。法院判決房屋的主人勝訴，就沒有拆遷，今天去德國費萊堡依然可以看到。同樣，德國圖賓根市政府擬對圖賓根市的老火車站進行改造，該項目經過了各方專家論證和環境評估、規劃許可，市政府也專門開會聽取和征求非政府組織機構代表的意見，大家一致同意將舊車站拆除，建設一個新的火車站。根據德國法律，項目在行政手續通過以后，必須進行公示。公示期間，火車站

附近的居民一致反對對此火車站進行改造，理由是其客流量沒有那么大，這個火車站很好，居民生活不受影響（德國火車的噪音非常低，不注意甚至聽不到噪音），而新火車站可能會帶來很多其他問題。居民上訴到法院后，法院經過調查和評估，同意了居民的訴訟。由此可見，居民的合法權益通過法律得到了解決，權益得到了法律的保障，也避免了政府強拆可能導致的矛盾。如果這樣的事情發生在我國的地方城市，政府的意志，普通百姓的合理訴求很難得到司法保障。

城市領導推進新型城鎮化不要搞“一人一規劃”

一個城鎮和城市的發展，不是一任領導和一代人就能完成的，而要經過無數代人的努力，不應有“畢其功于一役”的不切實際的妄想。要一張藍圖干到底，每任領導和居民，都是在為城鎮化建設和發展添磚加瓦，而不是推倒重來，各搞一套。

習近平總書記指出：功成不必在我，要甘于做鋪墊性的工作，敢于抓未成之事。不是自己開頭的不為，一定要刻上自己的政績印記才干，這不是共產黨領導干部的風格。紅旗渠、三北防護林等大工程，都是幾代人一以貫之建成的。又說，領導干部要善于“瞻前”，既不搞“一個師公一道法”，也不刻意搞“新官上任三把火”，要遵循客觀規律，尊重群眾意愿，多多添柴而不胡亂起灶，不求個人風光而求一以貫之地干下去。

反觀我國的城鎮化，不少官員急于求成、層層加碼，試圖把后來幾代人完成的事現在就做完，這種大拆大建、帶著血淚的拆遷隨時耳聞，應該反省和檢討。可喜的是城鎮化工作會議提出“不要急于求成、拔苗助長”，糾正了以往的片面政績觀和城鎮化思路。

當前，特別要注意不少地方把城鎮化作為經濟增長的動力，進行造城運動，利用政府融資平臺大量借債，乃至超過政府的財政能力，給后任帶來很多壓力，也給當地百姓帶來負擔。2013年中央有關部門對12個省區的摸底調查顯示，12個省級城市都要建新城，共規劃了55個新城；144個地級市中有133個要建新城，共規劃了200個；161個縣級市中有67個也要建新城。從公布規劃的96個新城面積來看，占地超過6000平方公里，相當于所在城市建成區一半以上。按照55個新城30萬人口，1650萬人，133個20萬，2660萬，67個縣新城10萬，670萬，合計新城4980萬人，這是12個省的，如果全部計算起來，估計可以解決1億人口的新城。如此快速的造城，不僅破壞了城市的自然景觀和布局，也帶來了很多社會問題，乃至出現鬼城、空城。

目前，我國的城鎮化，存在換一任書記、市長就換一個思路，改一次規劃的情況，有些地方甚至后任不管前任的事情，前任拆遷的項目放在那里不聞不問。這說明，目前的城鎮化，沒有章法，缺乏嚴肅性，隨意性太大，土地財政和項目利益驅動太過明顯，不是從一個地方的長遠出發來考慮問題，也不是從一個地方的長遠規劃來考慮問題。這需要在干部任用和管理、考核體制上進行改革。

新加坡城市建設經驗告訴我們：人老懷舊，因此，其高樓大廈邊留有足夠的空間建造新的樓房，一旦舊房需要改造，在空地上建新房后，先搬住后拆遷，避免了拆遷矛盾。在這方面，我國的城鎮化建設，有很多需要改進。

（作者為國家行政學院決策咨詢部副主任、研究員）