改革現(xiàn)行果茶園征用補償制度的調(diào)研與建議

文/王林軍 于樹增 鄭夕同 孔慶敏 曹洪建

改革現(xiàn)行果茶園征用補償制度的調(diào)研與建議

文/王林軍1于樹增2鄭夕同3孔慶敏4曹洪建5

【導(dǎo)讀】 隨著城市化的快速發(fā)展，山東省威海市大量果（茶）園被征用。對失去果（茶）園的栽培者給予合理的補償，有助于促進構(gòu)建和諧社會。但目前按果（茶）樹株數(shù)計算補償金額的方法存在許多弊端，而按單位種植面積計算補償金額更為公平、合理。

水果和茶葉是山東省威海市重要的經(jīng)濟作物，是當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民收入的主要來源。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)(園區(qū))及城鄉(xiāng)道路建設(shè)等征占大量果茶園，如何對地上附著物——果樹和茶樹進行合理補償，盡可能地減少糾紛，成為亟須探討的現(xiàn)實課題。

根據(jù) 《中華人民共和國土地管理法》第47條“被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”的規(guī)定，經(jīng)山東省國土、物價部門批復(fù)，全省地級市政府的國土和物價部門均制訂了果樹、茶樹補償標準和方法，有效保護了農(nóng)民利益，規(guī)范了果茶園征用秩序。但是，從已經(jīng)批復(fù)的、各地出臺的補償意見來看，各地補償標準不一，且過于細碎繁雜，可操作性差，在實際操作運用中往往消耗大量的人力和物力，并有可能引發(fā)糾紛，甚至激化社會矛盾。

為維護土地征用者與果茶栽植者雙方利益，在征求部分果（茶）農(nóng)、村（社區(qū)）和土地需求方意見的基礎(chǔ)上，威海市各級果樹技術(shù)與物價等部門圍繞果樹、茶樹補償問題進行了全面的

探討，提出了補償制度的改革意見。其核心內(nèi)容是，將補償單位由株改為單位面積，使補償制度在實際工作中更具操作性，同時最大限度地消除其中的不公平、不科學(xué)現(xiàn)象。

一、現(xiàn)行果樹補償標準的弊端

一是造成社會資源的極大浪費。以單株為單位計算補償總額是現(xiàn)行果（茶）園補償制度的核心內(nèi)容，這意味著在同一生長發(fā)育期內(nèi)單位面積內(nèi)栽種的株數(shù)越多，獲得的補償金額就越大。這種制度刺激了部分果、茶經(jīng)營者，為了獲得較高補償金而違背果樹、茶樹生長規(guī)律，不斷加大果樹、茶樹栽植密度。如正常生產(chǎn)園每667 m2栽植密度一般僅30～150株，而部分園片會栽種到1 000株以上。在這種制度刺激下，還衍生出專門為獲得補償?shù)牧眍悺坝鐟簟保麄兎庇缒緹o需考慮苗木的品種、純度和適應(yīng)性等因素，只要是果樹、茶樹或其砧木就行，其目的僅僅是向為獲得征地補償者提供低價果樹苗，比如實生桃苗。這類苗木在生產(chǎn)上基本沒有價值，但也產(chǎn)銷兩旺，交易紅火。從育苗者到栽種者，都耗費了大量的土地、資金等社會資源，結(jié)果除極少數(shù)人投機取巧而暴富外，這些消耗對物質(zhì)生產(chǎn)和社會進步毫無意義，是一種真正的社會資源浪費。

二是顯失公平，激化矛盾。目前的征地補償制度存在的弊端加劇了果樹栽培密度擴大的趨勢。一方面，正常的生產(chǎn)栽培者與“惡意”栽植者之間的補償資金不合理。以蘋果為例，目前處在盛果期的正常生產(chǎn)園，多采用喬化或有計劃矮化密植方式栽種，即每667 m2栽植33～110株，以每株最高補償530元計算，每667 m2補償金額為17 490～58 300元。而為獲得補償?shù)摹皭阂狻痹灾舱撸?67 m2栽植植株會達到300株以上，假如處在初果期，按補償最低標準每株190元計算，每667 m2將獲得57 000元以上的補償；如果按初果期的最高補償標準每株340元計算，則將獲得102 000元以上的補償；假如按盛果期最高補償標準每株530元計算，則每667 m2補償金額將高達159 000元以上。由此可見，相同單位面積的補償金額，盛果期的少于初果期，正常栽培的少于“惡意”栽植的。此外，正常栽培者多選用良種壯苗、規(guī)范栽植、精細管理，苗木價格和栽植管理成本均較高；而“惡意”栽植者則選劣質(zhì)雜苗，粗放栽植、放棄管理，只要樹苗不死就可，苗木價格和管理成本較低，兩者補償金額的懸殊差距很易引發(fā)正常經(jīng)營者產(chǎn)生心理落差。因此，這種不公平和不公正的補償制度會加劇投機等行為，并可能敗壞社會風氣。另一方面，正常栽培者之間的補償資金不合理。仍以蘋果為例，其栽培模式主要有3種，即平均每667 m2栽植33～60株的喬化稀植，60～160株的矮化中間砧和短枝型栽植，以及110～222株的矮化自根砧栽植等，均為常見的正常密度。對矮化自根砧高密度栽植果園來說，株行距0.8 m ×2.8 m也合理，平均每667 m2栽植蘋果樹可達到300株。目前我國正在大力推廣現(xiàn)代蘋果栽培模式，株行距大多1.2 m×3.6 m或1 m× 4 m，平均每667 m2栽植160株左右，此模式具有單株較小、每株結(jié)果量少和進入盛果期時間較短等特點，以每株最高補償530元來計算，平均每667 m2補償總額為84 800元；而喬化稀植園，株行距5 m×6 m或4 m×5 m，平均每667 m2栽植22株或33株，該模式具有單株較大、每株結(jié)果量多和進入盛果期時間較晚等特點，以每株最高補償530元來計算，平均每667 m2補償總額為11 660元或17 490元。因此，無論是采用稀植栽培模式還是采用密植栽培模式，單位面積的蘋果產(chǎn)量基本一致，盛果期每667 m2產(chǎn)量多在3 000～4 000 kg，并且都有單位面積產(chǎn)量超過萬斤以上的潛力；兩種模式所產(chǎn)蘋果價格基本一致，兩者單位面積產(chǎn)值也基本一致，僅僅因為采取栽培模式、單位面積栽植果樹株數(shù)不同，由于按株補償，每667 m2補償金額相差6.73萬～7.32萬元，這顯然有失公平、合理。

三是待征“果園”隨城市、開發(fā)區(qū)和公路建設(shè)惡性膨脹。果樹是高效經(jīng)濟作物，征用補償標準金額高且可鉆漏洞較多，“刺激”了一些人為

獲得補償而大量栽樹。在城市周邊、公路兩旁及規(guī)劃區(qū)周邊，經(jīng)常可以看到大量只見樹不見果的“果園”。這些果園大多管理粗放，甚至只栽不管，目的就是為了獲得高額的經(jīng)濟補償。一旦某地傳來開發(fā)建設(shè)或者修建公路等需要征用土地的消息，可能被征用的土地往往一夜之間就栽滿了果樹。只要有征地的城區(qū)、公路及規(guī)劃區(qū)，這種“果園”就會如影隨行，呈現(xiàn)“征地—種樹”的惡性循環(huán)。此外，為獲取高額補償，還存在著一種“套利”的做法，即將原已補償?shù)臉浠蛲獬鲑徺I大齡樹移栽到待征土地上，而一旦獲得補償后立即又移栽到新的待征土地上，等待享受下一次補償收益，如此循環(huán)不已。這種狀況在經(jīng)濟林和生態(tài)林上都有發(fā)生。

四是補償標準過于細碎繁雜，難以操作。現(xiàn)行補償標準在實際執(zhí)行過程中，需要逐株清點果（茶）樹數(shù)量及其規(guī)格，不但麻煩，而且每個人掌握的標準也不統(tǒng)一。盡管投入了巨大的人力和物力，但糾紛不斷，引發(fā)了大量的不應(yīng)有的矛盾。

五是多種果樹混栽，增加了補償標準執(zhí)行難度。現(xiàn)有的管理體制是水果歸農(nóng)業(yè)部門管，而干果歸林業(yè)部門管。在征地評估時，一般農(nóng)業(yè)部門負責評估水果類，林業(yè)部門負責評估干果類。部分栽植農(nóng)戶為獲取最大補償，常常把多種水果和干果進行混栽。農(nóng)業(yè)部門評估時看水果株行距合理，而干果部門評估時看干果株行距也合理，但整體上看則是每行中間多栽了一行樹，單位面積的土地上實際栽種了兩倍數(shù)量的果樹，由此果樹擁有者可以得到翻番的補償。由于種植密度過大，清點時間漫長，清點數(shù)字也極易混淆，工作量巨大。

二、補償政策完善建議

一是將補償單位由株數(shù)改為面積。隨著科學(xué)技術(shù)的進步，測量條件的改善，按面積補償極具可操作性。如應(yīng)用全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）等進行實地測量，既簡便易行，準確性極高，又大幅度提高工作效率，并最大限度地減少糾紛。以面積為單位進行統(tǒng)計，無需考慮栽植密度、栽培方式，只要枝葉覆蓋率達到70%～75%，就可以認為是完整的盛果期果園。對零星栽植的果樹，則可根據(jù)冠幅覆蓋投影率折算面積。評估者只需確定該園地果樹樹種及所處的生長發(fā)育期，即苗圃地、初果期、盛果期還是衰老期，然后采用北斗衛(wèi)星、GPS等系統(tǒng)測出面積，同時參考承包合同中的面積，或?qū)嵉乜辈旌笤谑覂?nèi)地圖上計算面積，然后根據(jù)相應(yīng)的補償標準即可得出補償總額，公開透明。因此，按面積進行評估、補償，簡便易行、可操作性強。

二是將補償標準分成不同等級。根據(jù)果樹科學(xué)合理的栽植密度、樹體生長發(fā)育狀況和管理水平，公平、合理地確定每667 m2果樹的補償金額。原則上以該園地正常的產(chǎn)量和產(chǎn)值為主要參考及衡量標準，分為普通或最低檔、中位檔和最高檔補償限額等3個等級 （見表1、表2）。由于征地時果樹上果實可能已經(jīng)采收，果樹結(jié)果期的劃分需要綜合考慮樹齡（年）、胸徑或周長（cm）、冠幅、樹勢和每667 m2產(chǎn)量（kg）等指標，并以該產(chǎn)量為主，其數(shù)據(jù)必須是真實可靠的。以蘋果為例，蘋果樹從栽植后到每667 m2產(chǎn)量達500 kg以前為幼齡樹；每667 m2產(chǎn)量達到500 kg可視為進入初果期；達到2 000 kg可視為進入盛果期；產(chǎn)量開始下滑至2 000 kg以下視為進入衰老期。各地政府或主管部門可根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展狀況綜合確定補償?shù)燃墸粋€行政區(qū)劃內(nèi)執(zhí)行的標準要統(tǒng)一。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，補償標準的等級可統(tǒng)一上調(diào)，上調(diào)后一般不應(yīng)再下調(diào)。

三是以產(chǎn)量水平作為劃分生長期的主要指標。對幼齡果樹而言，由于管理水平、栽植目的的差異，進入初果期的時間可能差異很大，如管理較差的蘋果園7～8年都可能沒有進入結(jié)果期。因此，簡單地以栽植年齡來劃分果樹生長階段明顯不合理。建議應(yīng)以果樹的產(chǎn)量水平為主要指標來劃分生長時期，適當與樹齡結(jié)合。這樣既公平合理，也容易得到果農(nóng)的理解與支持。對于果園內(nèi)移栽的大樹，更不能以干周和樹齡來確定生長發(fā)育時期，應(yīng)以實際產(chǎn)量

恢復(fù)的情況來確定。一般情況下，大樹移栽后的2年內(nèi)視為幼齡期，3～5年視為初果期，5～6年以后視為進入盛果期。

表1 蘋果園征用補償標準

說明：

1.以蘋果為例，每667 m2補償金額分普通檔、中位檔和高位檔3個檔位，初期當?shù)貞?yīng)統(tǒng)一執(zhí)行中位檔標準。

2.只區(qū)分樹種，不區(qū)分樹種內(nèi)品種。

3.面積指栽種有果樹的土地面積，不含地堰、水面（邊）、房屋（前后）、溝渠和承包園地內(nèi)其他非植果樹區(qū)的山嵐等；對少數(shù)零星栽植的果樹，可以區(qū)分樹種、樹齡、冠幅、樹勢和產(chǎn)量等因素，在各自生育期內(nèi)按單株計算補償金額。

4.非正常管理或撂荒果園，補償金額為正常管理園補助金額的20%～30%。

5.盛果期果園樹冠覆蓋率應(yīng)達到70%～75%以上，不足者補償額按比例扣減，或者按株補償，選擇有代表性植株的生長情況進行折算。折算公式為：補償金額=單株冠幅占地面積×每667 m2株數(shù)×每667 m2補償金額。

6.幼齡期果樹生長迅速，植株年際間差異較大，也可根據(jù)實際情況再細分為3個等級，蘋果樹干周長7～8 cm以下的按60%計，8～15 cm的按90%計，大于15 cm的按120%計。

7.果樹包括水果和干果，主要有蘋果、梨、桃、葡萄、杏、核桃、櫻桃、無花果、獼猴桃、藍莓、柿、棗、板栗、李、果桑等樹種。其中，板栗、核桃、巴旦杏、文冠果、棗、草莓、樹莓（黑莓）、果桑和枸桔等每667 m2補償金額按蘋果園的60%計算；柿、山楂和小櫻桃等補償金額按蘋果的75%計算；杏、李、梨、桃、葡萄和無花果等補償金額按蘋果的90%計算；藍莓補償金額按蘋果的150%計算（也可根據(jù)征用時藍莓價格收購情況，按蘋果的120%～300%來補助）；大櫻桃等其他樹種參照蘋果標準。

8.土地征用后，所有果樹植株均物歸原主，由種植者自行處理。

表2 茶園征用補償標準

說明：

1.不區(qū)分茶樹的品種；

2.面積指栽種茶樹的土地面積，不含地堰、水面、房屋、溝渠和承包園地內(nèi)其他非植茶區(qū)的山嵐等；

3.茶樹盛采期樹冠覆蓋率應(yīng)達到60%～70%或以上。

四是規(guī)范評估秩序，由具備資質(zhì)的機構(gòu)來進行評估工作。果（茶）園征地補償，牽扯到多方利益。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，需由具有資質(zhì)的機構(gòu)來進行相關(guān)評估。該評估機構(gòu)可以聘請具有果樹技術(shù)職稱的專業(yè)人員先進行實地測算、評估，再由該機構(gòu)出具評估結(jié)果。

五是一些特例的處理。對于某一片水果、干果混栽或者各種果樹混栽的，按主栽樹種確定；也可根據(jù)實際情況區(qū)分樹種，按幾種主要樹種平均值來確定。按目前標準，為獲得較多補償，一般在單位面積上會栽植大量果樹；而改為按面積補償，則可能會出現(xiàn)零星栽植果樹的現(xiàn)象。為此，應(yīng)設(shè)立單位面積最低栽植數(shù)量，而且隨著栽培制度的改革，應(yīng)適時提高該最低值。以株行距4 m× 5 m為例，每667 m2應(yīng)不少于33株，不足者按比例扣減補償額。對于大棚栽培、科研開發(fā)新品種、特殊樹種、園林及少數(shù)零星栽植果樹等情況，可以參照大田果樹補償?shù)乃悸纷鳛閭€案而議定。

作者單位：1.山東省威海市果茶站（264200）；2.山東省威海市文登區(qū)果業(yè)站；3.山東省榮成市果茶站；4.山東省威海市環(huán)翠區(qū)蠶果站；5.山東省乳山市果茶蠶站

特約編輯：艾 華

王林軍(1966-)，男，高級農(nóng)藝師，主要從事果樹茶葉技術(shù)研究與推廣工作。

2014-04-03