四川藏區農牧區未成年人發展權之實證分析

摘 要：隨著四川藏區社會、經濟和文化的發展，農牧區未成年人的發展權益保護有了很大的進步，但仍然面臨著信息獲取權益、休息娛樂權益、享受和睦家庭及父母教育指導權益等保障不足的問題。為了更好地保護農牧區未成年人的發展權益，應完善我國關于未成年人特別是民族地區未成年人發展權的法律制度，提高農牧區教師、家長及未成年人自己對未成年人發展權保護的意識，加強農牧區文化設施建設，整合“本土化”教材、教輔、圖書及信息資源，對四川藏區的廣播電視進行合理布局，發展藏漢雙語的大眾傳媒。

關 鍵 詞：四川藏區；農牧區；未成年人；信息權；娛樂休息權；發展權

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）01-0062-06

收稿日期：2013-10-28

作者簡介：葉曉彬（1970—）女，四川成都人，四川民族學院教授，研究方向為民商法、民族法。

基金項目：本文系四川省教育廳人文社科2010年社科重點項目“甘孜州農牧區未成年人權益保護實證研究”的階段性成果，項目編號：09sa028。

一、發展權與未成年人發展權

發展權是人類借以實現自身價值的重要手段，而真正實現發展權又是社會進步與歷史發展的歸宿。1972年，塞內加爾最高法院院長凱巴·姆貝耶在斯特拉斯堡國際人權協會發表《作為一項人權的發展權》的講演中提出，發展權是一項人權，因為人類如果沒有發展就不可能生存下去。1977年11月聯合國通過《關于發展權的決議》，該《決議》明確指出：“發展權利是一項人權，平等的發展機會既是各個國家的特權，也是各國國內個人的特權”。1986年12月聯合國通過《發展權利宣言》，明確規定：“發展權利是一項不可剝奪的人權”。“由于這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能得到充分實現”。[1]（p276）可見，人的發展權已經得到國際社會的認可和重視。未成年人①占世界人口的三分之一，是人類的未來和希望，未成年人的發展權作為人類個體發展權的重要組成部分早已被國際社會所關注并載入1989年聯合國的《兒童權利公約》。我國《未成年人保護法》第3條也明確規定，未成年人享有發展權。

對未成年人發展權的內涵，《兒童權利公約》是指信息權、受教育權、娛樂權、文化與社會生活的參與權、思想和宗教自由、個性發展權等。[2]《發展權利宣言》中還包括對所有兒童的機會平等和分配正義。我國學術界也有多種觀點，不過目前法學界和教育界比較認同的觀點認為，兒童的發展權是指 “兒童擁有充分發展其全部體能和智能，保障其健康成長的各種權利。”[3]（p276）根據以上觀點，筆者認為，未成年人的發展權主要指平等接受教育的權利、娛樂和休息的權利、參與文化和社會活動的權利、發表意見的權利、享受咨詢和信息的權利、宗教信仰的權利、個性發展的權利以及享受和睦家庭的權利等。

針對未成年人的發展權，雖然黨和國家制定了各種法律、法規及政策予以保障，但由于經濟發展不平衡及各地社會、文化、宗教的影響，不同地域甚至同一地域的城鄉之間未成年人的發展權益也表現出各自的特點。四川省發改委主任唐利民表示，少數民族地區是四川建成全面小康社會的短板之一，四川藏區更是發展中的短板。[4]為了進一步分析研究四川藏區未成年人發展權的現狀及其特點，筆者對甘孜藏族自治州未成年人的發展權益現狀進行了考察。

二、調研樣本的基本情況

四川藏區地處費孝通先生所言的“藏彝走廊”的腹心地帶，是我國第二大藏區，國土面積23.6萬平方公里，約占四川省面積的48.7%，主要包括甘孜藏族自治州和阿壩藏族羌族自治州。其中甘孜藏族自治州（簡稱甘孜藏區或甘孜州）又是四川藏區的重要核心組成部分，位于四川省西部，青藏高原東南緣。總面積15.3萬平方公里，轄18個縣，325個鄉（鎮），2458個行政村。截止2010年，總人口109.18萬，其中農業人口89.83萬，占總人口的82.27%；藏族85.49萬，占總人口的78.30%；未成年人30.7萬。境內山峰高聳，河谷幽深，地面平均海拔3500米，縣域平均距離150公里以上，是一個典型的少數民族農牧區。

甘孜州自成立以來，各級黨委、政府都非常重視對未成年人發展權益的保護，先后制定了《甘孜藏族自治州自治條例》、《甘孜州兒童發展綱要（2001-2010年）》、《甘孜州兒童發展綱要（2011-2020年）》等地方性自治法規和政策，并成立專門未成年人保護機構——婦兒工委辦，使未成年人的發展環境得到了進一步改善。但由于受自然地理環境、歷史風俗習慣及滯后的經濟因素等影響，仍然面臨不少問題。

三、農牧區未成年人發展權現狀

（一）獲取信息權

《兒童權利公約》第17條規定：“締約國確認大眾傳播媒介的重要作用，并因確保兒童能夠從多種國家和國際來源獲得信息和資料，尤其是旨在促進其社會、精神和道德福祉和身心健康的信息和資料。為此目的，締約國應：⑴鼓勵大眾傳播媒介本著第29條的精神散播在社會和文化方面有益于兒童的信息和資料；⑵鼓勵在編制、交流和散播來自不同文化、國家和國際來源的這類信息和資料方面進行國際合作；⑶鼓勵兒童讀物的著作和普及；⑷鼓勵大眾傳播媒介特別注意屬于少數群體或土著居民的兒童在語言方面的需要；⑸鼓勵根據第13條和第18條的規定制定適當的準則，保護兒童不受可能損害其福祉的信息和資料之害”。可見，國家、家庭和學校都有責任和義務確保未成年人從多種渠道獲得健康有益的信息和資料，也有責任和義務保護未成年人免受有害信息的侵害，如色情、暴力等信息。

多年來甘孜藏區各級政府非常重視未成年人的文化工程建設并采取了以下幾項措施：一是積極扶持農村未成年人文化設施建設，深入開展“送書下鄉”、“蒲公英計劃”、農村電影“2131”工程等活動，興辦農村文化設施，努力滿足農村未成年人的精神文化需求。二是積極建設未成年人活動場所，積極推進學校、企事業單位、社會團體的科技文化體育設施向未成年人開放，博物館、紀念館、圖書館、自然風景區等場所免費或優惠向未成年人開放。三是積極建設文化信息資源共享服務站，為未成年人汲取文化知識提供健康的網絡學習環境。但由于經濟滯后和地廣人稀的客觀現實，使得甘孜藏區未成年人特別是農牧區未成年人的信息權維護面臨著較大的挑戰。

⒈未成年人藏漢雙語教材、教輔資料及圖書資料不能滿足現實需要。四川藏區中小學選用的藏漢雙語教材目前主要是由五省區協編、青海民族出版社出版的藏文各科教材和人民教育出版社少數民族漢語教材研究中心編著的《九年義務教育教科書（藏族地區使用）》漢語教材。雙語教材編寫起步較晚，許多概念和詞語由漢語翻譯而來，因編譯者對概念、術語的理解差異，常常出現錯譯、誤譯、不確切和不符合藏語習慣等問題。加之“五協”由青海省教育廳管理，教材側重點和適應性更傾向青海省的民族教育。而四川藏區大部分屬于康巴藏語區，該教材反映康巴藏區民族特色的內容較少，忽視了學生民族文化心理、民族傳統歷史文化及語言背景，特別是生活在信息較閉塞并且純民族語言環境中的學生，接受起來比較困難。

藏語學科教輔資料缺乏，小學和初中除重點學科有同步練習外，大部分學科沒有同步練習和假期作業；高中完全沒有藏語教輔和教參，教師對學科教學的重點、難點等無法把握，只能由教師自己搜集、翻譯、改編漢語教輔材料。雙語類中小學至今尚未編制、配發藏文各科教學軟件，未建成雙語教育信息資源庫。由于雙語教學資源單一，在一定程度上影響了未成年人接受信息的渠道。

甘孜藏區18個縣雖然有圖書館、新華書店，但除康定、瀘定、丹巴、九龍四縣外，其余各縣的少兒讀物的種類和數量屈指可數，藏漢雙語的少兒讀物則更是鳳毛麟角。農牧區絕大多數鄉村學校至今沒有像樣的圖書室。課外圖書資料的不足在一定程度上影響了未成年人視野的拓展和智力的發展。

⒉語言障礙導致接受信息的渠道受限。在各級政府的努力下，甘孜電視臺成為四川省第一家轉播少兒頻道的電視機構，并且甘孜廣播電視總臺于2006年元月還開辦了甘孜州首個電視少兒欄目《格桑花》，但由于語言障礙，農牧區未成年人因“聽不懂”而無法融入其中，盡享快樂。2010年，雖然開通了繼西藏、青海藏語衛視后全國第三個藏語衛視——《康巴衛視》，但其內容主要是《康巴衛視新聞》、《快樂漢藏語》、《啟米時間》、《向巴聊天》、《法制明鏡》、《康巴歡樂匯》、《康巴劇場》、《天氣預報》等各類新聞、專題文藝和影視劇欄目，涉及未成年人的內容非常有限。

⒊貧困導致少兒文化設施建設和文化讀物購買不足。甘孜藏區青少年活動中心少，目前全州只有六個，不能滿足30余萬未成年人在校外開展教育、文化、體育、娛樂活動的需要；因為經費困難，鄉村小學和部分農牧民家庭連書籍、報刊和雜志都無力為未成年孩子購買，更不必說像城鎮孩子獲取信息，如電腦、復讀機等現代化工具了。

⒋現代教學儀器和設備緊缺，導致教學信息化程度較低。據筆者調查，四川少數民族農牧區學校普遍缺少必備的教學儀器尤其是現代教學儀器和設備。如甘孜州農牧區學校均無電子閱覽室，大部分農牧區中小學和寄宿制學校無計算機教室，無法正常開設信息技術教育課程。遠程教育和信息技術教育起步晚、發展慢、普及程度低，仍停留在重設備充實，輕設備使用，教學信息化程度低的層面。

（二）娛樂休息權益

《兒童權利公約》第31條規定：“締約國認識到兒童有權享有休息和閑暇，從事與兒童年齡相宜的游戲和娛樂活動，以及自由參加文化生活和藝術活動。締約國應尊重并促進兒童充分參加文化和藝術生活的權利，并應鼓勵提供從事文化、藝術、娛樂和休閑活動的適當和均等的機會。”國際勞工組織在1946年通過的《未成年人夜間工作公約（非工業勞動）》和1948年通過的《兒童夜間工作公約（工業勞動）（修訂）》要求保護兒童不在夜間工作；要求保證不滿14歲的兒童或全日制的學生應當有連續14個小時的體息時間，包括晚上8點到早上8點之間的時間；不滿16歲的兒童應當有12個小時的休息時間；16歲以上、18歲以下的兒童則應當至少有7個小時的休息時間。玩兒是未成年人的天性，通過游戲和娛樂活動，未成年人可以獲得其后天發展所需的能力，休息是未成年人最為基本的需要，因此，未成年人的娛樂休息權是未成年人權利的重要方面。

2006年，我國新修訂的《未成年人保護法》第一次從立法層面上規定了未成年人的娛樂休息權；同時原國家教委于1994年公開發表的《關于全面貫徹教育方針減輕中小學生過重課業負擔的意見》就中小學生的家庭作業份量及休息時間都作了非常詳細的規定；《四川省未成年人保護條例》、《四川省義務教育階段學校實施素質教育八條規定》、《四川兒童發展綱要（2001-2010年）》等都為未成年人的娛樂休息權提供了法律保障。四川少數民族地區如甘孜、阿壩、涼山等州也制定了相應的兒童發展綱要保護未成年人的娛樂休息權。但由于現行教育體制等因素，農牧區未成年人的娛樂休息權還需進一步關注。

⒈農牧區未成年人的娛樂休息權不容樂觀。2010年，筆者分別對甘孜農牧區小學、初中層次的各50名學生就娛樂休息的狀況進行了抽樣問卷調查，情況如下：⑴95%的小學一年級都有書面家庭作業，二、三年級每日課外作業量至少50分鐘，四年級至少60分鐘，五、六年級超過1小時，初中各年級大部分都超過1.5小時。已大大超過了國家規定的標準。⑵有50%的四年級及其以上的小學生和70%的初中生沒有達到國家規定的睡眠標準（9小時）。⑶60%的小學四年級及以上學生、70%的初中生中午都有課外作業，特別是某些重點班的學生（盡管國家規定初中不準分重點和非重點班，但分班則是全國的一個普遍現象）白天除了午餐和晚餐的時間外，其余時間基本都在學習。⑷在課后和節假日，各層次學生85%以上的時間主要用于完成家庭作業和從事有利于提高學習能力的活動。

⒉農牧區供未成年人娛樂活動的場所和設施非常有限，未成年人的娛樂休息方式單一。四川少數民族農牧區客觀的自然環境和滯后的經濟，致使未成年人娛樂休息的活動設施非常有限，特別是純牧區，幾乎沒有適合未成年人天性的娛樂場所，更別說有城市里的文化宮、少年宮、青少年活動中心等。如甘孜州目前沒有一個綜合性、多功能的未成年人活動場所，除了康定、瀘定其他16個縣的圖書館面積都較小，且供未成年人閱讀的課外書籍不僅種類少且數量極其有限；阿壩藏區由于經濟發展相對落后，對文化事業的投入不足，文化基礎設施十分薄弱，在阿壩藏區許多縣沒有圖書館、文化館、文化站和博物館，人們的文化生活顯得比較單調，群眾最基本的文化權利和文化需求都難以實現。[5]甚至還有一些農牧區無電、無通信設施，使得農牧區未成年人的娛樂休息方式非常單調。

（三）享受和睦家庭及父母教育指導的權利

《兒童權利公約》在序言中提到：“為了充分和諧地發展兒童的個性，應該讓兒童在家庭環境里，在幸福、關愛和諒解的氣氛中成長。”第18條規定：“父母或視具體情況而定的法定監護人對兒童的養育和發展負有首要責任。”瑞典教育家愛倫·凱指出：“環境對一個人的成長起著非常重要的作用，良好的環境是孩子形成正確思想和優秀人格的基礎。”在未成年人的成長環境中，家庭又是未成年人生存和發展的基本場所，是未成年人價值觀念和道德素養養成的主要場所，和諧的家庭氛圍可以幫助孩子們養成開朗、正直、熱情、進取的優良品質。為此，父母是營造和諧家庭環境和教育指導孩子的首要責任人。

四川藏區農牧區家長普遍受教育程度低（如甘孜藏區平均受教育年限是6年），面對孩子能力培養、功課輔導、親子交流、人格培養、青春期教育等等問題往往更顯得力不從心；同時因為農牧區條件艱苦，家長們常常猶豫的是要不要送孩子去上學，相當一部分家長認為讀書沒用，他們更愿意讓孩子上山放牛、挖蟲草；加之農牧生活的特殊性，家長也沒有時間督促、關心孩子的學習及其成長；再者，寄宿制教育雖然是解決藏區義務教育最好的教育形式，但未成年人很小就不得不離開家庭，導致家長教育及家庭溫暖的缺失。

四、對策與建議

（一）完善我國關于未成年人特別是民族地區未成年人發展權的法律制度

盡管我國已經形成了由憲法、法律、行政法規等構成的兒童發展權保障的法律法規體系，但“由于法律數量少，條款規定原則，而且不同層次、不同類型的有關兒童權利保護的法律相互之間缺乏協調，這就大大降低了對兒童權利進行保護的效果”。[6]為此，首先需要進一步完善關于未成年人發展權的相關立法，如將《兒童權利公約》和《未成年人保護法》所確立的保護兒童權利的宗旨、原則等向其它法律、法規和條例中滲透，使所有法律、法規等都貫穿著保護兒童權利的思想。其次，《未成年人保護法》等專門性法律應在考慮兒童權利保護的實際情況特別是新出現的情況后，盡可能地吸收行政法規和地方性法規中的好的做法，并在對它們進行整合后規定于法律里，這既有利于增強這些法律的可操作性，又可消除低層次規范相互之間的矛盾。[7]再次，進一步完善兒童司法制度，增強其權威性和協調性，就具體內容來說，就是要使辦案隊伍專業化，使辦案程序合理化、人性化，擴大司法機關受理兒童案件的范圍，從而為兒童健康發展提供強有力的法律保障。[8]最后，加強民族地區未成年人發展權保護的變通立法。根據民族地區未成年人與非民族地區未成年人因地理、歷史及經濟原因而存在的差距，建議民族地區立法機關積極變通立法，制定變通條例，對民族地區特別是農牧區未成年人的發展權實行重點保護。

（二）加強宣傳，提高農牧區教師、家長及未成年人自己對未成年人發展權的認識

聯合國《兒童權利公約》和我國《未成年人保護法》都表明，全社會都有義務尊重和保護未成年人。未成年人的權利保護問題在很多時候受到意識觀念的制約。在農牧區，受信息閉塞和傳統及家長文化教育程度低的影響，某些教師、家長甚至未成年人都沒把未成年人當作權利的主體。因此，轉變觀念，提高未成年人發展權保障意識十分重要。當下，可借助甘孜藏區正在積極推進群眾工作全覆蓋之機，開展“送法律到農牧區”活動，政府法制部門可聯合婦兒工委、精神文明辦公室等部門著手制定未成年人權益保護法律法規的宣傳教育計劃及圖文并茂的宣傳冊，讓干部們進村入戶時向農牧民家長宣傳，引導他們營造民主的家庭氛圍，逐漸形成“兒童權利主體”意識，為促進未成年人健康發展營造良好的家庭環境。同時，還應普及法律知識，在學校和教師中樹立起尊重學生休息娛樂權利的觀念，努力避免侵權行為的發生，努力克服習慣思維的影響，可從尊重學生課間休息權開始，不克扣學生的休息時間，盡量將問題在課堂內解決，適當減少家庭作業。通過對未成年人的法治教育，使他們知道休息和娛樂是未成年人的一項重要權利，應當受到尊重和保護，培養一種自保意識。

（三）重點加強農牧區文化設施建設和“本土化”教材、教輔、圖書及信息化資源整合

基于四川藏區農牧區文化設施嚴重不足及農牧區人口少的現狀，首先，建議在牧民定居點修建供未成年人享用的文化設施，如小型電子閱覽室、小型圖書館、小型科普館、小型體育健身館等，讓未成年人課外有地方看書、有設施鍛煉和有地方娛樂。同時加大縣級圖書館、少年宮、體育館等硬件、軟件建設，讓農牧區的未成年人在周末或寒暑假有地方看書、有地方鍛煉、有地方交流。讓現代文明通過多種方式滲透給農牧區孩子，開拓他們的視野，增強他們對現代文明的向往。其次，應加快推進康巴文化的挖掘、收集、整理工作，開發具有康巴民族文化特色的“本土化”雙語教材、教輔及圖書資料，減少因語言障礙帶來的學習難度。由于現有雙語教材和教輔資料建設跟不上需要，如高中階段的雙語教材、教輔資料的嚴重滯后，建議加強五省區雙語師資力量建設，做好原有教材和新教材、教輔資料的譯制、編制工作，為藏區未成年人的智力發展提供充足的精神食糧。最后，國家應加大對農牧區的基礎設施建設和遠程教育、信息技術教育建設力度。四川藏區基礎設施近年來盡管有了很大的進步，但至今仍有不通公路、不通電、沒有通訊的地區，如甘孜藏區還有786個村不通公路、有766個村不通電、有1066個村沒有通電話、1218個行政村不通自來水。生活在如此環境下的未成年人，在德、智、體、美全面發展方面肯定會受到制約。為此，建議以國家為主導，加強這些地方的基礎設施建設。同時，鑒于農牧區師資隊伍量少質弱，建議加快遠程教育和信息技術教育建設，使農牧區未成年人不因地理劣勢而享受到快捷的信息和優質的教育資源。

（四）合理布局四川藏區的廣播電視，發展藏漢雙語的大眾傳媒

西部大開發以來，國家進一步加大了對四川藏區廣播電視事業的政策扶持和財政支持力度，給四川藏區廣播電視的發展帶來了千載難逢的歷史機遇。為此，有關部門應針對四川藏區特殊的地理情況和農牧民的生產、生活習慣，因地制宜，有針對性地構建城鎮、農牧區、遠牧點三個層次的廣播電視覆蓋體系。如針對城鎮，發展有線電視及網絡傳媒；針對農區及牧民定居點，普及衛星電視；針對遠牧點，發展便攜式廣播電視終端。以此達到廣播電視全覆蓋，從而解決四川藏區人民群眾包括未成年人收聽收看廣播電視的難題。在廣播電視節目上，針對四川藏區屬于康巴語系的特點，應堅持“以康巴藏語為主，藏漢雙語并舉”的原則設置民族節目特別是民族少兒節目。只有優先發展康巴藏語大眾傳媒，增加康巴藏語節目譯制播出量，才能保證包括未成年人在內的藏族民眾聽得懂、看得懂廣播電視節目，增加農牧區未成年人的娛樂方式，拓寬他們接受信息的渠道，真正促進未成年人的身心健康成長。

【參考文獻】

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[2]卜衛.兒童的權力一我們應該知道和遵守兒童權利公約[J].少年兒童研究，1998，（04）.

[4]中國新聞網[EB/OL].http：//www.chinanews.com/scroll-news/gn/2013/0305/news.shtml），2013-03-05.

[5]陳顏.藏區文化建設與社會穩定和諧———以阿壩藏族羌族自治州藏區為例[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2011，（10）.

[6]楊國平.論兒童發展權及其法律保護[D].貴州大學碩士論文.中國知網.

[7][8]包運成.我國兒童發展權的保障———以《兒童權利公約》在中國的實施為視角[J].遼東學院學報（社會科學版），第13卷（04）.

（責任編輯：徐 虹）