有關縣鄉財政困難問題的思考

單子薇

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

一、引言

近年來，我國財政收入增長迅速，2006至2011年間，財政收入平均年增長率約為20%，但是在財政收入總量大幅度增長的同時，縣鄉財政卻陷入困境并成為整個財政體制的突出問題。縣鄉財政困難不僅會嚴重影響到基層經濟的發展和公共產品與服務的供給，也制約了我國社會整體發展水平的提高，因此，通過改革基層財政體制，緩解縣鄉財政困難，進而從根本上增強基層政府的公共服務能力，對于我國公共財政理論發展和基層財政體制改革具有重大意義。本文基于這一目的，分析了縣鄉財政困難的具體表現和導致縣鄉財政困難的各方面原因，并給出了縣鄉財政困難問題的解決思路和建議。

本文的組織結構如下：第一部分為引言，指出了本文研究的目的和意義；第二部分分析了縣鄉財政困難的表現形式；第三部分指出了導致縣鄉財政困難的原因；第四部分給出了這一問題的解決思路和建議。

二、縣鄉財政困難的現象

我國縣鄉財政困難主要體現在以下幾個方面：

一是財政支農方面，縣鄉政府的財政支農能力極其虛弱。財政支農的支出方面覆蓋面比較窄，缺乏有針對性的公共服務，對農民的收入水平反應不敏感（姜長云，2004）。二是縣鄉間財政收入能力不均衡，城鄉差距不斷加大。東部地區財政收入的增長速度明顯高于中西部地區，此外，城鄉之間的財政收入差距也不容小覷。三是縣鄉可支配財力有限，財政自給水平低下，欠發工資現象嚴重，地方公共產品和服務供給不足，這是縣鄉財政困難的一個非常直觀而有代表性的表現（賈康，2007）。四是地方政府普遍存在財政赤字，負債種類繁多，債務負擔沉重，財政風險日漸膨脹；此外，地方政府存在稅源流失現象嚴重問題。

三、縣鄉財政困難的成因

造成縣鄉財政困難的原因復雜多變，概括起來大概可以分為以下幾個方面：

（一）體制和制度性因素

一是基層政府的財權與事權不對稱；二是中央與地方間稅種分配不合理；三是財政支出不規范；四是我國政府層級過多,大大降低了分稅制收入劃分的可行性；五是財政管理方面的原因。

（二）財政供養人口過多，縣鄉財政資金使用效率低下

我國以財政供養人口為標準衡量的政府規模很大，而且財政供養人口的膨脹速度也很快(World Bank，2002)。數量龐大且不斷增加的財政供養人口給很多地區帶來了很大壓力，引發了當地的財政困難。

（三）轉移支付制度的不完善和不健全

轉移支付制度采用的是以財政供養人口為主的資金分配方式，財政資金一般會向財力較強的省份傾斜。此外，體現為條件轉移支付的稅收返還過多地考慮了歷史遺留問題（喬寶云、范劍勇、彭驥鳴，2006），并不能有效促進地方政府的財政努力程度（Stine，1994)。而地方政府對中央撥款帶來的預算支出存在浪費及使用效率低下等問題（Inman，1988）。

四、縣鄉財政困難的解決思路

省以下財政體制改革的具體措施包括如下幾個方面：

（一）減少政府級次，推行扁平化管理方式

要根據各個地方的具體實際情況，采取適合的公共產品和服務供給模式，避免自上而下的“一刀切”式的改革（張斌、楊之剛，2006）。

（二）改革和完善財政轉移支付制度，注重實現縱向平衡和均等化

財政轉移支付方式一般分為條件轉移支付和非條件轉移支付(Sato，2000；Boadway、Keen，1996；Dahlby,1996)。未來要建立以一般性轉移支付為重點、以條件轉移支付相配合、以特殊轉移支付為補充的轉移支付模式。

（三）合理劃分地方政府財權與事權，完善地方稅體系，賦予地方適當的稅收立法權

明確界定縣鄉級政府的事權范圍，在此基礎上合理劃分縣鄉政府的財權，使其財權和事權相匹配，才能充分調動基層政府的積極性。

（四）推進地方預算管理改革，完善預算管理體制

具體來說，可以從以下幾方面著手：一是實行部門預算；二是要不斷完善政府采購制度；三是建立規范的國庫集中收付制度（“中國基層政府財政改革”課題組，2006）；四是加強財政監督，提高縣鄉財政支出效率。

（五）轉變地方政府職能，積極推進基層政府改革

要改變以GDP為指標的官員晉升機制（周業安、章泉，2008），建立以減低成本、提高效率、與社會需要相適應的新型績效考核機制。

（六）化解基層政府債務，建立規范的政府融資制度

化解基層財政債務，需要從存量債務和增量債務兩個方面著手解決。

[1]賈康.財政的扁平化改革和政府間事權劃分，中共中央黨校學報，2007年第6期，第42-48頁.

[2]喬寶云、范劍勇、彭驥鳴.政府間轉移支付與地方財政努力，管理世界，2006年第3期，第50-56頁.

[3]楊之剛、張斌.中國基層財政體制改革中的政府級次問題，財貿經濟，2006年第3期，第10-16頁.

[4]Sato，Motohiro，“Fiscal Externalities and Efficient Transfers in a Federation”，International Tax and Public Finance，2000，7，pp.119-139.