淺析我國養老金制度的改革

王 明

（河南大學經濟學院，河南 開封 475004）

作為世界上人口最多的國家，我國正面臨著人口老齡化的嚴峻考驗。根據聯合國的統計標準，當一個國家60歲以上人口達到總人口數的10%或者65歲以上老年人口占總人口的7%以上，該國就屬于人口老齡化國家。國家統計局公布的第六次人口普查數據顯示，我國的總人口是13.39億人，65歲及以上人口占總人口的8.87%，比第五次人口普查上升了1.91個百分點，因此我國已經步入老齡化社會。由于人均國民總值比較低，我國呈現出“未富先老”的現象。因此如何解決好養老問題，對于我國經濟高速、有效的發展具有重要意義。

一、我國養老金制度的發展歷程

我國的養老保險是以1951年2月政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》為起點，其發展可以概括為四個階段：1.創建階段（1951～1965）：該階段主要工作是著手建立全國統一的養老保險制度，并逐步趨向正規化和制度化；2.破壞階段（1966～1976）：該階段中國社會保險事業與全國經濟文化一樣遭受到嚴重破壞，社會保險基金統籌調劑制度停止，相關負擔全部由各企業自理，社會保險成了企業保險，正常的退休制度中斷；3.恢復和調整階段（1977～1992）：中國采取漸進的方式對養老保險進行調整，恢復了正常的退休制度，調整了養老待遇計算方法，部分地區實行了退休費統籌制度；4.創新改革階段（1993～至今）：該階段主要是創建了適應中國國情、具有中國特色的社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險模式，改變了計算養老金的辦法，建立了基本養老金增長機制和實施了基本養老金社會化發放，基本建成多層次養老保險體系。

二、我國的養老金制度的改革現狀

目前，我國新的養老保險制度以“廣覆蓋、保基本”為方針，形成了包括基本養老保險、企業年金和個人儲蓄性養老保險為主的新型養老保險體系。

基本養老保險采取“統賬結合”的管理模式，要求參保單位和個人分別繳納工資總額的20%和8%的比例，繳費滿15年并達到退休年齡可以領取養老金，計發辦法采取“新人新制度、老人老辦法、中人逐步過渡”的方式。根據國家統計局公布的《中國統計年鑒2013》數據顯示（見圖1）：從2001年到2012年，我國的城鎮職工基本養老保險基金收入和基金支出不斷增加，分別從2001年的2489.0億元、2321.3億元增加到2012年的20001.0億元、15561.8億元，增加了803.58%和670.39%；累計結余也在不斷增加，從2001年的1051.4億元增加到2012年的23941.3億元。

企業年金，通常作為養老保險體系的“第二支柱”，是企業自主為員工簡歷的補充養老保險計劃。我國現在實行的是繳費確定型企業年金（DC計劃），通過建立個人賬戶的方式，由企業和職工定期按一定比例繳納保險費（其中職工個人少繳或不繳費），職工退休時的企業年金水平取決于資金積累規模及其投資收益。據中華人民共和國人力資源和社會保障部公布的最新數據顯示，截止到2013年第三季度末，全國共61582家建立了企業年金，僅覆蓋2000萬員工，年金總規模大約是5794億元。為了鼓勵企業建立企業年金，2013年12月，財政部、人力資源和社會保障部以及國家稅務總局聯合下發《關于企業年金職業年金個人所得稅有關問題的通知》，規定自2014年起實施企業年金、職業年金個人所得稅遞延繳納的稅優政策。

三、我國養老金制度的改革方向

我國是一個人口眾多的發展中國家，由于人均預期壽命的延長和計劃生育政策的實施，我國已進入老齡化的加速階段。雖然新的養老保險制度已經過十幾年的改革和建設，取得一定成就，但面臨日益加劇的老齡化、轉軌制度遺留的歷史欠賬以及中國經濟社會經濟發展中的諸多問題，新型的養老保險仍有許多重大的、急需解決的問題，因此中國的養老金制度仍需改革。

（一）建立統一的基本養老保險制度

我國目前社會養老保險體制按照人口類型可分為城鎮企業職工養老保險、機關事業單位養老保險和農村養老保險三大部分。一個國家實行3種不同的養老金制度，既有失公平，也是低效率的一種體現。

以城鎮企業職工養老保險和機關事業養老保險為例，不同主要體現在3個方面：一是統籌的方法不同，即企業人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關事業單位則有國家財政統一籌資；二是支付的渠道不同，即企業人員由自籌賬戶上支付，而機關事業單位則由國家財政統一支付；三是享受的標準不同，即機關事業單位的養老金標準遠遠高于企業退休人員。以養老金替代率為例，根據《中國人力資源和社會保障年鑒（2011）》顯示，2010年，企業單位、機關單位和事業單位的統籌人員養老金替代率分別是45.7%、60.9%和60.3%，機關單位和事業單位的養老金替代率比企業單位分別高15.2個百分點和14.6個百分點。

2014年2月，國務院印發的《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》指出，在“十二五”末，在全國基本實現新農保和城居保制度合并實施，并與職工基本養老保險制度相銜接；建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，是實現黨的十八大“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”目標的重要舉措，是落實黨的十八屆三中全會關于社會保障領域重點改革任務重大部署的實際行動，也是我國經濟社會發展的必然要求和推進“新四化”建設的需要。取消養老金“多軌制”，建立統一的基本養老保險，不僅有助于我國在老齡化社會中解決人員流動的問題，而且體現社會的公平。

（二）由“三支柱”向“多支柱”轉變

國家統計局公布的最新數據顯示，我國2012年年末總人口是13.54億人，65歲及以上人口是12714萬人，占總人口的9.38%，比第六次人口普查上升了0.51個百分點，這意味著我國的養老金負擔日益加重，而養老金的隱形債務問題得不到很好的解決，我國的養老金缺口會逐漸擴大。

我國目前采取的是由基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險構成的“三支柱”養老保險制度。這種制度在取得一定成效的同時，也給我國的養老金制度帶來了一些挑戰：

1.我國基本養老保險繳費率過高。國際上一般認為，企業的養老保險繳費率以10%為警戒線，達到20%將難以為繼。我國企業和個人負擔的基本養老保險率一般為28%，社會統籌養老金收不抵支。在經濟轉型和人口加速老齡化的雙重壓力下，為了解決養老金隱形債務問題，我國實行社會統籌賬戶和個人賬戶混合管理模式。結果是，企業和在職職工同時承擔著已退休職工養老金的支付和在職職工自己未來養老金個人賬戶資金積累的雙重任務，也使在職職工的個人賬戶因用于當前支付而成了空賬。

2.企業年金發展不足。由于基本養老金中企業繳費負擔已經很重，再加上國家對企業年金沒有強制要求，只有相對較少的企業為職工購買了企業年金。根據中華人民共和國人力資源和社會保障部公布的《2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2012年城鎮基本養老保險基金總收入20001億元，而年末企業年金規模是4821億元，僅為基本養老保險基金總收入的24.1%；2012年底，我國參加企業年金繳費的職工人數為1847萬人，僅為全國參加城鎮基本養老保險人數的6.1%，由此可見，我國的企業年金發展不足。

3.個人儲蓄養老保險處于起步階段，目前對我國的養老保險事業不大。養老金體制的兩個重要目標——減少貧困，消除退休后生活標準迅速下降的危險和保護脆弱的老年人免受經濟和社會影響。多重支柱的設計方案具有靈活性，能更好的解決養老金體制面對的不同風險。世界銀行給出了“五支柱”的組合：1.無職工繳費的養老金計劃（即“零支柱”），提供最低限度的保障；2.“第一支柱”繳費制度，與不同的收入水平掛鉤，可替代部分收入；3.強制性“第二支柱”，基本上是個人儲蓄賬戶，但能通過不同方式構建；4.自愿性的“第三支柱”安排，可以采取多種形式；5.非正式的家庭之間或隔代之間對老年人的經濟或非經濟援助。

四、結語

目前，我國正在進行養老金制度的改革，改革應主要放在基本養老保險上。建立統一的社會養老保險制度對促進人口縱向流動，增強社會安全感，穩定人民群眾對改善民生的預期，拉動消費，鼓勵創新創業，具有重要意義。養老金由“三支柱”向“多支柱”轉變，不僅有助于充分利用我國的養老保障資源，而且有助于提高我國養老金的充足性、可負擔性、可持續性和穩健性。

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