發(fā)行市政債前提是理順央地財(cái)政關(guān)系

央行副行長(zhǎng)潘功勝近日在一次學(xué)術(shù)研討會(huì)上表示，應(yīng)該考慮由中國(guó)市級(jí)政府發(fā)行市政債，讓真正使用資金的城市自主發(fā)債，因?yàn)閺膰?guó)際經(jīng)驗(yàn)看，大多數(shù)地方政府的市政債由市政當(dāng)局的市、縣、郡政府發(fā)行。

點(diǎn)評(píng)：讓地方政府自主發(fā)債一直是不少學(xué)者建議的解決途徑。央行人士也多次強(qiáng)調(diào)市政債能有效地為城鎮(zhèn)化融資，緩解地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。2011年上海、浙江、廣東和深圳就開展了地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。但是，這些自行發(fā)債的規(guī)模必須在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，由財(cái)政部代辦還本付息，并不完全是地方政府自負(fù)責(zé)任的自主發(fā)債。雖然很多媒體當(dāng)時(shí)認(rèn)為這啟動(dòng)了市政債的發(fā)行，但這其實(shí)距離真正意義上的市政債還很遙遠(yuǎn)。

未來，勢(shì)必要考慮將發(fā)債權(quán)從中央向地方下放，但是具體下放到哪一級(jí)政府仍然存在懸而未決的問題。單從資金使用效率角度考慮，肯定是最了解自身資金需求和償還能力的市級(jí)政府來發(fā)行地方債最好。但是，因?yàn)橹醒肱c地方之間的財(cái)政關(guān)系尚待理順，所以直接由市級(jí)政府直接發(fā)債還未得到認(rèn)可。但發(fā)行與借債主體不一致的安排，易導(dǎo)致地方政府不顧自身實(shí)力爭(zhēng)相尋求發(fā)債指標(biāo)，并在一些地方增大腐敗和尋租機(jī)會(huì)。

國(guó)際上市政債也是地方政府重要的直接融資方式，以政府信用為擔(dān)保，主要用于市政及基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)。國(guó)外的市政債制度以美國(guó)和日本最為發(fā)達(dá)和完善，其歷史背景是中央和地方有長(zhǎng)期的博弈歷史，就美國(guó)而言則在于層層相對(duì)獨(dú)立的政府體系，各州及市政府享有相當(dāng)高的自治權(quán)。這些都和中國(guó)國(guó)情存在巨大差別，因?yàn)橹袊?guó)不是聯(lián)邦制國(guó)家，而且央地關(guān)系尚待理順，需要走出“放亂收死”的循環(huán)。所以，在建立市政債制度之前必須先以法治化的方式將中央與地方的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分固定下來，明確各級(jí)政府的具體責(zé)任。未來發(fā)債權(quán)逐步下移是趨勢(shì)，可考慮將發(fā)行主體限制為省級(jí)和市級(jí)政府，先不授予縣級(jí)政府獨(dú)立的發(fā)債能力。

在解決了發(fā)行主體問題后，市政債必須以市場(chǎng)化的方式運(yùn)行，發(fā)行市政債的地方政府既要受到硬預(yù)算約束，又要受到市場(chǎng)監(jiān)督的軟預(yù)算約束。這樣才能打破因?yàn)榇嬖谥醒腚[性擔(dān)保而地方債務(wù)盲目擴(kuò)張的現(xiàn)狀，解決道德風(fēng)險(xiǎn)問題，明確各級(jí)政府具體的債務(wù)償還責(zé)任。