國內建設項目環境監理的發展態勢、存在問題與對策—對西藏自治區開展環境監理的認識與思考

傅 浩 趙 慈 傅 堯

(1.中國市政工程東北設計研究總院,吉林 130021；2.中國環境科學研究院，北京 100012)

國內建設項目環境監理的發展態勢、存在問題與對策—對西藏自治區開展環境監理的認識與思考

傅 浩1趙 慈2傅 堯2

(1.中國市政工程東北設計研究總院,吉林 130021；2.中國環境科學研究院，北京 100012)

當前，我國的建設項目環境監理仍處于起步階段，環境監理管理體系尚不完備。對西藏自治區而言，建設項目環境監理工作在許多行業領域尚屬空白，法律法規仍不健全。本文通過介紹國內環境監理的發展態勢及各省建設項目環境監理試點工作的經驗，結合西藏自治區生態環境特征，借鑒青藏鐵路環境監理試點工程取得的寶貴經驗，對西藏自治區環境監理工作的開展進行探討，以期為相關部門制定決策提供參照，盡快摸索出一條適合西藏自治區的環境監理模式，逐步使建設項目環境監理制度化，并在西藏自治區范圍內成功實施。

建設項目；環境監理；西藏自治區

我國建設項目環境管理主要按照工業污染類建設項目和生態影響類建設項目進行分類管理。長期以來，只注重建設項目環評審批和竣工驗收“一頭一尾”兩個階段，對項目建設的過程管理（設計階段和施工階段）相對薄弱（圖1）。經長期實踐證明，這種管理模式對工業污染類建設項目可行，但對生態影響類建設項目則不太適用[1,2]。生態影響類建設項目主要以資源開發、基礎設施建設為主，施工現場范圍大、工期長，在其施工階段往往造成了嚴重的植被破壞、水土流失和環境污染。特別是國家實施西部大開發戰略之后，我國在對資源開發和基礎設施建設類項目投資力度加大的同時，要更加重視對西部地區造成的環境污染和生態破壞。尤其要重視對西藏自治區生態環境帶來的影響，因其獨特的生態環境，匯集諸多自然保護區、生態功能保護區、濕地、凍土、珍稀動植物及其棲息地等為一體，一旦遭到破壞很難恢復。為了有效地控制建設項目施工階段的環境污染和生態影響，實現全過程環境管理。在此背景下，我國逐步引入了建設項目環境監理制度[3]。

圖1 國內環境管理普遍模式

1．國內建設項目環境監理發展態勢

1995年我國首先在由世行貸款的大型項目——黃河小浪底工程中引進了建設項目環境監理管理模式。2002年國家環境保護總局、鐵道部、交通部、水利部、國家電力公司、中國石油天然氣集團公司以環發〔2002〕141號文聯合發出《關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知》，要求對青藏鐵路、西氣東輸管道工程等13個國家重點工程進行環境保護監理試點。為在全國范圍內各行業推進環境監理工作，國家各部委相繼出臺有關環境監理政策文件，詳見表1。

表1 國家出臺環境監理相關政策情況

目前國家出臺的相關法律、法規中對建設項目環境監理的開展工作缺少硬性規定，將建設項目環境監理定性為建設單位自律行為，所以各省執行力度不同，造成國內環境監理發展不均衡。2012年《關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知》中，環境監理試點省份中涉及11個試點省份，但未提及西藏自治區。由于西藏自治區環境監理工作開展相對較

晚，為了盡快建立環境監理管理機制和環境監理技術隊伍，西藏自治區應根據當地環境特點、建設項目特征和環境管理實際需要，進行全方位探索。

1.1 西藏自治區建設項目環境監理發展現狀

1.1.1 獨特生態環境特征

西藏自治區的生態環境具有鮮明、突出的地方特色，其原始性、多樣性、特殊性、地域差異性、自然與人文的融合性在我國乃至世界都具有獨特的優勢。作為典型的重要和敏感生態區域，其生態保護和建設對區域和全球產生著巨大而直接的影響。1985年至今，西藏自治區先后建立了50處自然保護區，形成了具有分布相對均勻、生態系統種類多、保護區面積大、級別高、包含綜合生態系統和特定瀕危物種棲息地等特點的保護區群落[4]。其中珠穆朗瑪峰國家級自然保護區是世界上海拔最高的自然保護區，不僅保護著世界上獨一無二的極高山生態系統，而且還是亞洲大陸高山鳥類的發源地。珠峰保護區幾乎具有全國除海洋以外的其他生態類型，物種豐富、特有種多、多樣性指數高，這是國內其他任何保護區無法比擬的[5]。西藏自治區地處高寒高海拔區，生態環境脆弱，生態系統的抗干擾能力弱，植被一經破壞，往往是不可逆轉的，自然恢復極其困難[6]。高原獨特的自然環境和特殊的氣候條件，發育了世界上獨一無二的大面積的高寒湖泊、高山濕地、高寒干旱草原、高寒干旱荒漠以及地處北半球緯度最高的熱帶雨林、季雨林等獨特的生態系統。西藏高原眾多冰川、凍土、湖泊、濕地和大面積的林草生態系統孕育了亞洲眾多重要江河，是世界上河流發育最多的區域。不言而喻，高原生態環境的變化不僅危害到西藏自治區自身生態安全，而且將直接影響到我國乃至亞洲的生態安全[7]。

1.1.2 環境監理工作開展概況

鑒于西藏自治區生態環境的多樣性、獨特性、脆弱性和極端重要性，為了保護其生態環境，全區各級、各部門高度重視環境保護工作，出臺了相關環境保護規定，如《西藏自治區地質環境管理條例》、《西藏自治區環境保護條例》、《西藏自治區生態環境保護監督管理辦法》等。近年來，自治區政府在確保建設項目前期能夠有效落實環評制度方面取得一定的成效。但由于建設單位、施工單位重視程度不夠、環保監管力量不足等原因，使得建設項目施工階段環境保護工作依然存在一些問題，項目建設過程中環保措施和設施“三同時”制度落實不到位、建設內容擅自發生重大變動等違法違規現象仍比較突出，生態破壞和環境污染時有發生。自治區各級環境保護行政主管部門現有監管力量不足，難以對所有建設項目進行“三同時”監督檢查，使得項目建設過程中產生的環境問題在項目竣工后集中體現，給環保驗收管理帶來很大壓力。此形勢下，在項目建設過程中引入環境監理制度尤為重要。

西藏自治區環保廳已經認識到問題所在，結合青藏鐵路格爾木至拉薩段環境建立試點，在自治區開展了省道306線米林至朗縣公路整治改建工程、甲瑪銅礦一期工程尾礦庫等重點項目在建設過程中開展環境監理試點工作。試點工作證明，實施環境監理制度能有效緩解和控制項目建設過程中的生態破壞和環境污染，環境監理是一種先進的環境管理模式。但同國內環境監理試點省份相比，西藏自治區建設項目環境監理工作相對薄弱，開展相對落后，環境監理制度法律、法規尚不健全。仍需借鑒各省建設項目環境監理試點工作的經驗，結合當地獨特的生態環境，摸索出一條適合西藏自治區的環境監理模式，逐步使建設項目環境監理制度化。

1.2 試點省份建設項目環境監理發展特色

隨著建設項目環境監理工作的開展和推廣，2012年國家環保部發布《關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知》（環辦〔2012〕5號），進一步明確在遼寧、江蘇兩省建設項目環境監理試點工作的基礎上，根據各地建設項目環境監理開展情況，以及部分省、自治區、直轄市環境保護廳（局）所報試點工作方案，同意將河北省、山西省、內蒙古自治區、浙江省、安徽省、河南省、湖南省、陜西省、青海省、四川省、重慶市列為第二批建設項目環境監理試點省，詳見表2。

遼寧省作為第一批建設項目環境監理試點省，對環境監理工作從2004年進行不斷探索，2010年被環保部確定為環境監理試點省，共經歷過4個階段的探索，見表3。

實踐證明，表3中的4種模式均存在弊端。2012年5月，遼寧省環保廳開始了環境監理工作第5階段的探索。在以環評單位市場化的公開招標形式的基礎上，監理機構依托環評資質，增加環境監理一項，頒發新的資質。自此，遼寧確立了“項目單位出資、監理機構具體負責、環保部門監督管理”的環境監理工作模式。目前，環境監理工作已經被各方接受，環境監理的執行率逐年穩步上升。

表2 各省、自治區、直轄市環境監理發展概況

省份時間環境監理標志新成果內容湖南2011年《湖南省環境保護廳建設項目“三同時”監督管理試行辦法》實施建設項目工程環境監理2013年《關于公布湖南省建設項目環境監理單位的通知》規定了湖南省開展建設項目環境監理工作試點的監理單位陜西2004年《關于在建設項目中加強工程環境監理的通知》要求在施工過程中開展工程監理的同時開展環境監理2008年《關于進一步加強建設項目中環境監理工作的通知》《關于加強建設項目環境監理工作的通知》對環境監理工作及管理程序作了具體要求青海2008年《青海省建設項目環境監理管理辦法(試行)》要求加強建設項目施工階段的環境管理工作，開展環境監理2011年修訂《青海省建設項目環境監理管理辦法(試行)》對開展環境監理的建設項目類型、環境監理單位資質管理及人員培訓等內容作了詳細規定四川2012年《關于加強環保重點工作及貫徹國家環境保護“十二五”規劃的實施意見》要求“開展環境監理試點”重慶2011年《重慶市環境保護局關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知》規定了試點項目范圍、試點工作要求《關于印發重慶市建設項目環境監理技術規范（試行）的通知》對建設項目環境監理方案及環境監理實施細則、建設環境監理的機構等作了詳細規定《重慶市建設項目環境監理技術規范(試行)》

表3 遼寧省環境監理探索階段工作情況

遼寧省非常注重開展省際間環境監理的合作交流，先后與福建、江蘇、河北、廣東、上海、天津、山西、山東等20余個省、市環境監理調研團交流。2010年1月，遼寧省環保廳組織編寫出版了系列《遼寧省建設項目環境監理培訓教材》，被浙江工商大學選定為環境科學專業大學四年級的專業課程教科書，填補了全國環境監理指導教材的空白。2010年7月，遼寧省環保廳負責編制了環境保護部科研課題《建設項目施工期環境監理技術導則》。截至2012年遼寧省境內的45家環評單位現已有30余家取得了環境監理資格，開展了環境監理業務，300多個建設項目進行了建設項目環境監理，取得了顯著成效[8]。2007年遼寧省已經完成《遼寧省建設項目環境監理管理暫行辦法》的制定工作，2011年完成《遼寧省建設項目環境監理管理辦法》，確立了環境監理的法律地位，以環評文件的法律效力來推動環境監理。2011年1月，遼寧省人大出臺了《遼寧省遼河流域水污染防治條例》，通過遼寧省環保廳的積極推動，在條例中寫入了環境監理

要求，規定“對涉及飲用水水源、自然保護區、風景名勝區以及施工期環境污染和生態破壞嚴重等重要的排污建設項目，逐步建立環境監督制度，實施環境監理”。至此，遼寧省環境監理工作在立法上有了保障。

1.3 試點工程環境監理發展特色

青藏鐵路格爾木至拉薩段是首次實施工程環境監理試點的13個國家重點工程之一，為保護好青藏鐵路沿線獨特的生態環境，青藏鐵路建設開拓性地引入了環境監理機制，首次形成了建設項目前期環境影響評價、施工期環境監理和后期竣工環保驗收的全過程環境控制。2007年6月青藏鐵路工程通過國家環境保護竣工驗收，民意調查顯示，鐵路沿線藏族居民對青藏鐵路環境保護的滿意度高達96.9%。青藏鐵路沿線植被、濕地、凍土、自然景觀等都得到了有效保護，水土流失得到有效防護，江河湖泊未被污染，藏羚羊等野生動物遷徙未受影響，施工期環境保護效果顯著[9]。青藏鐵路環境監理工作成功之處在于以下幾個方面。

第一，創新環保制度，建立了環保監理制度對青藏鐵路環境保護進行全過程監控，“四位一體”環境管理模式[10,11]，形成了一個縱向統一領導、分級管理，橫向分工合作、協調一致、職責分明的環保管理機構體系。第二，重視環保教育，培訓工作到位。環境監理站編制了青藏鐵路環境監理指南、環境監理細則、工程施工期環保培訓教材等，直接培訓各類參建人員近1100余人次，發放環保培訓宣傳資料2300余份[12,13]。第三，環保責任主體明確。中鐵三局在工作施工場地等的移交過程中均簽訂了環保恢復協議，明確規定了恢復的責任、期限、標準及逾期未按要求恢復應承擔的責任等具體事宜，有效避免了日后責任不清、相互推誘等弊端，加快了移交后的恢復進度[14]。第四，具備健全的環境監理工作制度。青藏鐵路建設中，在鐵路建設史上首次引入環境監理，推行環境監理和檢查制度、環保措施審查制度、環境監理例會制度、環境專題會議制度、環境監理報告制度、環境工作記錄制度、環保工作檔案管理制度、臨時工程核對優化制度和環保獎懲制度等一整套較為完善的環保管理制度體系[14-16]。健全的環境監理工作制度，對保護高原生態環境、落實各項環保措施提供了制度保證。

2．國內建設項目環境監理存在問題

從2002年迄今，建設項目環境監理工作推廣的12年中，雖然成績突出，但是問題也隨之顯現出來，下面就建設項目環境監理在這些年中發現的問題進行簡單的總結和論述，希望對今后的西藏自治區環境監理工作有所啟發。

（1）環境監理人員素質不高，缺乏復合型人才。由于環境監理工作的特殊性和復雜性，對環境監理人員綜合素質要求很高，要懂管理、工程技術、環境知識、環境法律協調能力和溝通能力要強。部分建設單位所請的建設項目環境監理人員并非專業人員，建設項目環境監理和工程監理一樣是專業性非常強的技術性工作，涉及地表水、地下水、大氣、噪聲和生態等多個專業，并不是經過簡單培訓就可以上崗的，非專業人員很難在實際工作中發現實際問題，解決問題。

（2）缺乏統一環境監理制度及規范，宣傳工作不到位。有些跨省項目，在多省同時開始施工，目前國家尚未出臺統一的建設項目環境監理技術規范，不同省對環境監理要求不同，環境監理單位對建設項目環境監理存在認識差異，不僅給建設單位的項目管理帶來了困惑，也給推廣建設項目環境監理帶來了阻力。環境監理單位現場工作缺乏規范指導和衡量標準，環境監理工作人員容易忽視環境監理的內容及目的，超越環境監理范圍參與或干預項目設計。建設項目環境監理工作缺乏有力的宣傳，導致基層環保部門、項目建設單位對建設項目環境監理缺乏認識，無法區別建設項目環境監理、工程監理與環境監察。

（3）環境監理的法律責任缺失。建設項目環境監理開展時間短，目前相關法律、法規中對其開展缺少硬性規定，加之建設項目環境監理是建設單位自律行為，使得建設項目環境監理難以嚴格落實建設項目環境影響評價文件提出的措施。由于建設項目環境監理對于項目建設單位、建設項目環境監理單位均缺乏法律要求，也缺乏足夠嚴厲的處罰機制，勢必會造成建設單位認為環境監理是增加成本，對開展環境監理工作存在抵制情緒，以致造成建設項目環境監理嚴重滯后于項目建設，阻礙了建設項目環境監理的長遠健康發展。

（4）環境監理收費標準缺失。由于工程概預算中沒有實施環境監理的相關費用，無法進入工程預算，造成環境監理開展所需費用的缺失，勢必會阻礙環境監理工作的開展。現有的環境監理制度設計中尚無環境監理的收費標準和依據。建設項目環境監理的費用是由建設單位支付，當質量、進度、成本與工程的環

境保護發生矛盾時，建設單位可能提出不利于環境保護的要求，此時環境監理單位難免處于被動與尷尬的境地。

（5）環境監理的資質管理地位尷尬。現階段環境監理資質管理基本分為3種：一是以遼寧省和青海省為代表，由具備建設項目環境影響評價資質的單位，經省級環境保護行政主管部門審核認定后開展工作；二是以陜西省和浙江省為代表，由具備工程監理資質的企業經省級環保和建設行政主管部門共同認定后開展工作；三是交通和水利兩大行業的行業內部環境監理資質管理。這種多頭管理的模式，不僅造成各地區、各行業對環境監理機構和從業人員的要求產生很大差異，也淡化了環境保護的行業特點，已經對環境監理的長遠發展產生了不利影響。

3．對策

為更好地發揮環境監理在西藏地區建設項目中的作用，更加有效地開展環境監理工作，總結國內建設項目環境監理存在的問題，提出以下建議：

（1）建議西藏自治區環境監理單位在環境監理工作開展之前，將吸引一批既懂得工程技術又懂得環境保護技能的復合型人才作為首要任務。對環境監理從業人員，不僅要加強環境監理培訓、資質管理、報告編制、報告審核的理念，而且要通過提高環境監理培訓質量達到提高環境監理人員素質的目的。建議環境監理管理部門須嚴格要求環境監理單位落實環境保護責任制，加強對環境監理單位和環境監理從業人員的監督管理。

（2）建議盡快制定建設項目環境監理技術規范及法規性文件，如《西藏自治區環境監理指南》及實施細則，使建設項目環境監理工作有明確而具體的依據。可參照青藏鐵路環境監理工作中健全的環境監理工作制度，制定一整套較為完善的環保管理制度體系。也可參照遼寧省注重省際間環境監理的合作交流的做法，充分吸取各省成熟的管理經驗。另外，加大環境監理宣傳力度，在環境監理行業外部，利用報紙、網絡等媒體宣傳建設項目環境監理的意義和作用，加強建設項目環境監理的宣傳工作，督促建設項目建設單位落實環境監理工作。

（3）盡快出臺《西藏自治區建設項目環境監理管理辦法》并將環境監理制度納入西藏自治區人大立法的法律、法規中，使環境監理在自治區有法可依，進一步完善自治區有關環境保護的法律、法規。

（4）將環境監理制度納入自治區法律、法規后，建議西藏自治區發展改革、財政等部門調整工程投資組成，增加重點開發建設項目環境監理費用，將建設項目環境監理費用納入工程預算中，保證重點開發建設項目環境監理工作的正常開展。負責制定建設項目環境監理的收費標準，規范環境監理收費。建設單位負責將環境監理費用納入工程概算，協調投資部門落實環境監理費用，為開展環境監理創造必要的工作條件。

（5）西藏自治區建設項目環境監理單位的選擇建議，首先，在前期可以考慮一些取得環境保護部頒發的建設項目環境影響評價資質證書的單位或水利、交通工程建設環境監理專業資質的單位。其次需要建立一套完善的環境監理單位備案制度，結合自治區環境特點，形成一套穩定的、熟悉自治區生態環境特點的監理隊伍。

（6）建立環境監理單位和人員的考核機制，環境監理單位應建立嚴格的質量審核制度和質量保證體系，協助建設單位做好建設項目施工期的環境保護工作。從事建設項目環境監理工作的人員應持有環境監理上崗證或環評工程師職業資格證。

4．結論

西藏自治區分布有珍稀瀕危物種的繁殖地、棲息地，候鳥遷移的重要湖泊、濕地以及具有重要科研及旅游價值的自然景觀、地質遺跡、生物古跡等。自然濕地類型眾多、面積廣闊，珍稀物種豐富，生態環境脆弱，生態地位十分重要。生態環境一旦被破壞，短時間內難以恢復，最好的保護就是較少擾動和破壞，所以亟須全面開展建設項目環境監理工作。目前，西藏自治區建設項目環境監理工作還是一個較新的課題，在許多行業領域都存在空白，法律、法規尚不健全，有很多不成熟的地方。西藏自治區應根據當地環境特點、建設項目特征和環境管理實際需要，學習借鑒各試點省份成功經驗，逐步使建設項目環境監理制度化。應就建設項目環境監理管理和技術規范體系、環境監理市場化運作方式、環境監理機構準入、環境監理隊伍建設、環境監理收費等進行全方位探索，使得西藏自治區建設項目環境監理工作逐漸規范和完善。

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環境保護部：《水污染防治行動計劃》正抓緊制訂中

國務院新聞辦公室于6月4日上午舉行新聞發布會，請環境保護部副部長李干杰介紹環境質量狀況，并答記者問。李干杰表示，保部門貫徹落實“堅決向污染宣戰”的具體行動，就是要著力抓好三項重點工作，或者說是著力打好“三大戰役”。這“三大戰役”分別是：大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治。要按照“三嚴”的思路和要求，即“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路和要求，用鐵規、鐵腕來強化污染治理，努力改善大氣、水、土壤的環境質量。

李干杰指出，在大氣污染防治方面，首先要深入實施《大氣污染防治行動計劃》，也就是大家熟知的《大氣十條》。要以霧霾頻發的特大城市和區域為重點，以PM 2.5和PM 10治理為突破口，抓住產業結構、能源效率、尾氣排放和工地揚塵等關鍵環節，進一步健全政府、企業、公眾共同參與新機制，實行區域聯防聯控，努力改善大氣環境質量，爭取讓老百姓看到、享受到更多的藍天白云。

李干杰說，第二個戰役就是要強化水污染防治。水環境保護面臨的形勢也是非常嚴峻的，我們要抓緊制定出臺《水污染防治行動計劃》，也叫《水十條》，并且在出臺之后要認真抓好組織實施。制定《水十條》的思路主要是“抓兩頭、帶中間”。一頭是抓好飲用水水源地等水質比較好水體的水質保障工作，保證水質不下降、不退化。另外一頭就是要針對已經嚴重污染的劣V類水體，尤其是影響群眾多、公眾關注度高的黑臭水體，要下決心來治理好，大幅減少甚至消滅掉。通過這兩頭來帶動中間一般水體的水污染防治工作。

李干杰指出，第三個戰役是要抓好土壤污染防治。盡快制定出臺《土壤污染防治行動計劃》，也就是《土十條》。要通過加強監督管理，切斷各類污染源，有效遏制土壤污染擴大趨勢。實施土壤治理修復工程，努力改善土壤環境質量。同時要加強對建設用地開發利用的監管，有效控制和消除環境風險，保障人居環境健康。

Analysis on Development of Environmental Supervision in Construction Projects of China——Understanding and thinking to carry out the environmental supervision in Tibet autonomous region

Fu Hao1Zhao Ci2Fu Yao3
（1. China Northeast Municipal Engineering Design and Research Institute, Jilin, 130021；2.Chinese Research Academy of Environmental Sciences*, Beijing, 100012, China）

At present, the engineering environmental supervision is still in the early stages in China, and its adm inistration system is not complete. Especially for Tibet autonomous region, the environmental supervision of constr uction projects remains blank in many felds, and relevant laws and regulations are unsound yet. This article introduced the development trends of domestic environmental supervision and provincial experiences of piloting works on environ mental supervision of construction projects. Combined w ith the local ecological characteristics and the experiences from environm ental supervision of Qinghai Tibet railw ay project, the environm ental supervision w ork in Tibet autonomous region was discussed. It helps to provide reference for relevant departments and explore a suitable way of environmental supervising mode in Tibet autonomous region. Hence, further to accomplish the goals successfully by in stitutionalizing the environmental supervision of construction projects gradually.

construction project; environmental supervision; the Tibet autonomous region

X328

A

1674-6252（2014）03-0014-08

傅浩 (1975— )，男，碩士研究生，主要從事環境影評價工作; 通訊作者：傅堯 (1973— )，男，高級工程師,環境影響評價工程師，博士，研究方向為環評技術研究/主要從事環境影響評價.