生態損害補償與賠償的科學及法律基礎探析

饒歡歡，彭本榮，劉巖，鄭苗壯

生態損害補償與賠償的科學及法律基礎探析

饒歡歡1，彭本榮1，劉巖2，鄭苗壯2

1. 廈門大學環境與生態學院，福建 廈門 361005；2. 國家海洋局海洋發展戰略研究所，北京 100860

生態補償是協調經濟發展與環境保護的有效經濟手段，在中國得到了廣泛重視。由于受到學科范疇的限制，學術界和管理界對生態補償的內涵、經濟性質和法律性質還存在許多爭論，關于生態損害的科學含義及與之對應的補償與賠償的法理基礎尚有待完善。本文旨在梳理生態補償的相關術語，探討生態損害及損害補償與賠償的科學含義、法理差異及法律制度，從而為我國進一步開展生態補償的理論研究和實踐提供參考。

生態補償；生態損害；補償與賠償；環境責任

隨著社會經濟的高速增長、人口增加和城市化程度的加快，自然資源與生態環境都面臨著巨大的壓力。生態補償作為協調經濟發展與環境保護的有效經濟刺激手段，在我國的森林、流域、礦產資源開發、草原等領域已進行較多的實踐探索（萬本太等，2008）83-87，并引起學術界的廣泛關注（中國生態補償機制與政策研究課題組，2007）。目前，盡管生態學、法學、經濟學以及環境管理等領域的學者已開展了大量相關研究，但是受到學科范疇的限制，對于生態補償的內涵、其經濟性質和法律性質尚缺乏全面系統的認識，生態損害的科學含義及與之對應的補償與賠償的法理區分還有待完善。本文旨在探討生態損害及損害補償與賠償的科學含義、法理差異及法律制度，梳理生態補償的相關術語，從而為我國進一步開展生態補償的理論研究和實踐提供參考。

1 生態補償的內涵

生態補償的概念起源于自然生態補償的概念。自然科學的生態補償是指生態系統作為一個整體，在受到擾動或遭到破壞后的自我恢復或修復。馬世駿在1981年提出，生物圈及生態系統通過物質循環與能量交換保持生態平衡，此種質能流動表現為自然生態系統各成分之間相互補償的調節功能（馬世駿，1981）。《環境科學大辭典》曾將自然生態補償定義為“生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力或者可以看作生態負荷的還原能力；或是自然生態系統對由于社會、經濟活動造成的生態環境破壞所起的緩沖和補償作用”（《環境科學大辭典》編委會，1991）。

隨著對生態補償問題研究的深入及環境破壞和生態系統退化問題的日益嚴重，生態補償被引入到環境管理領域。現在的生態補償含義已經遠遠超出了其在生態學中的含義。

在環境管理術語里，“補償”是指平衡社會大

規模的發展項目對自然和社會功能產生的不利影響（萬本太等，2008）26。據此，一些學者把生態補償定義為對開發活動造成的生態機能和質量的損害進行替代，以使得棲息地狀況、棲息地類型、單個物種或者種群的數量或者生態功能沒有凈損失（Cuperus等，1996）。可以看出，生態補償的一層含義是責任方對其開發活動造成的生態系統服務損失或者生態損害進行的補救或者補償。國際學術界對生態補償比較通用的定義是“生態系統服務付費”或者“環境服務付費”（Payment for Environmental Services，Payment for Ecosystem Services），即生態系統服務的受益者對生態系統服務的提供者進行直接支付的契約安排（Contractual Arrangements）（Wunder，2005）。因此，生態補償的概念又包含了另外一種含義，即對保護環境或者生態系統的貢獻者進行補償。

從環境經濟學的角度看，生態補償實質上是一種將人類活動產生的環境外部性內部化的經濟手段。即當人類活動帶來外部不經濟時（對環境和生態系統造成損害），責任方要對其造成的環境/生態損害進行補償；而當一方為保護環境/生態系統作出貢獻，帶來正的外部性，社會應該對其保護生態系統和環境的投入或放棄發展機會而造成的損失給予經濟補償（彭本榮等，2011）。從以上的分析可見，生態補償是一個十分寬泛的概念，我國環境管理中“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費”的原則實際上暗含了生態補償的理念。

法學界則從生態客體及社會主體兩種視角出發，根據生態客體的“抑損”或“增益”，通過法律調整相關社會主體對應的權利義務內容（劉旭芳和李愛年，2007）。國家或其他社會主體之間約定對損害資源環境的行為向資源環境開發利用主體進行收費或向保護資源環境的主體提供利益補償性措施，并將所征收的費用或補償性的惠益通過約定的某種形式轉達到因資源環境開發利用或保護資源環境而自身利益受到損害的主體以達到保護資源的目的（杜群，2005）。

國內學者傾向于用“生態補償”這一表述來涵蓋生態補償的兩層含義。如毛顯強等人將生態補償定義為“通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的”（毛顯強等，2002）。王金南等人認為“生態補償是一種以保護生態系統功能和促進人與自然和諧為目的，依據生態系統服務價值或生態保護、生態破壞以及發展機會成本，運用財政、稅費、市場等手段，調節生態保護者、受益者和破壞者經濟利益關系的制度安排”（王金南等，2006）。李文華等人對生態補償的定義與王金南的定義基本相同，但是他們對生態補償做了廣義與狹義之分，他們認為廣義的生態補償既包括對保護生態系統和自然資源所獲得效益的獎勵或破壞生態系統和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環境污染者的收費；狹義的生態補償是以人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度（萬本太等，2008）2。

綜上可知，生態補償是以維護生態環境健康，可持續利用生態系統服務，實現社會和諧發展為目的，運用政府和市場兩種手段，建立一種以經濟手段為主調節利益相關者環境、經濟及社會利益關系的制度安排。生態補償至少包含兩方面的含義：一是生態損害補償，對生態環境造成破壞的個人或單位應承擔負外部性成本；二是生態保護補償，為保護生態環境而喪失發展機會的個人或單位應獲得獎勵或補償。前者根據造成生態損害行為的不同（見下文的分析），又可以分為生態損害補償與生態損害賠償。考慮到“生態補償”這一術語無法體現生態損害補償、賠償及生態保護補償的全部含義，并且容易引起誤解，我們更傾向于用以上三個術語來研究生態補償。本論文關注的重點是生態損害補償與賠償。

2 生態損害補償與賠償的科學與法律含義

2.1生態損害

不同學科對生態損害的定義不同。環境科學認為生態損害是指對環境的損害，即環境損害；資源學者則認為生態損害是對自然資源的損害；保險業者經常稱之為環境傷害，或者簡單稱為污染（主要是在美國）。所有這些術語都是指對生態平衡的擾動。一般說來，生態損害指對生態平衡的擾動，即對自然環境的不可逆或者需要很長時間才能恢復的損害（Jurg，2003）。

廣義地說，生態損害包括初級生態損害和次級生態損害兩種。

初級損害（Primary damage）是指人類活動對環境的損害。如對生境、生物多樣性、海洋珍稀物種、海洋漁業資源、海洋鳥類、海洋哺乳動物、沙灘、具有公共娛樂價值的景觀等的損害都是屬于初級損害；次級生態損害（Secondary damage）是指由于人類活動對環境的負面影響而

造成的私人身體健康、財產損害和財務損失。如由于水環境或水產品污染所產生的疾病、海水污染造成的養殖業損失等都屬于次級生態損害。初級生態損害和次級生態損害的關系可以用圖1表示。

盡管科學意義上的生態損害包括了傳統損害（即由于對環境損害而造成的人身健康傷害、財產損害和財務損失）和對環境本身的損害，但是傳統損害的賠償責任屬于民法調節的范疇（注釋1），而對環境損害的補償/賠償責任是公法，如環境保護法、海洋環境保護法等規范的范疇。所以生態損害補償/賠償中的“生態損害”主要是指“初級生態損害”，即人類活動對自由的自然資源（a free resources of nature），如水、大氣、土壤、動物和植物的損害，亦稱“純環境損害”。

2.2補償與賠償

盡管從環境經濟學理論看，生態損害“補償”與“賠償”的經濟性質和結果一樣，但法律上的補償與賠償責任及其對應的行為是不同的，厘清“補償”與“賠償”二者關系有助于進一步完善生態補償機制。

中文的“補償”一般指“彌補缺陷，抵消損失”；“賠償”一般指“由于自己的行動而使他人蒙受損失從而給予補償”（中國社會科學院語言研究所詞典編輯室，1983）。在環境侵權損害中，加害人對受害人所遭受的損害的承擔可以區分為“賠償”和“補償”。如我國臺灣學者葉俊榮就認為，具備環境侵權賠償責任構成要件時稱為“賠償”；而補償系指于侵權行為損害賠償構成要件（即故意、過失、不法）雖有不足之場合，但仍基于特定原因（如修復受損生態環境等），由“加害人”對被害人所遭受損害加以填補（葉俊榮，1990）。

因此“賠償”主要由于責任方的過錯行為（可以是故意、過失或者違法行為）對他人造成損害而給予受害者的補償行為；而“補償”則是由于責任方的無過錯行為對他人造成損害而給予受害者的補償。兩者存在以下區別：

（1）發生的基礎不同。賠償由責任方的過錯行為引起，補償則由合法行為引起；（2）性質不同。賠償是責任方對其違法行為承擔的一種法律責任，意在恢復到合法行為所應有的狀態。補償是一種例外責任，意在為因公共利益而遭受特別損失的公民、法人或其他組織提供補救，以體現公平負擔的精神；（3）承擔責任的方式不同。賠償責任以金錢賠償為原則，以恢復原狀、返還財產等方式為輔。補償責任多為支付一定數額的金錢；（4）承擔責任的時間不同。賠償以損害的實際發生為條件，而補償既可以在損害發生前，也可以在損害發生后；（5）程序不同。賠償一般通過司法程序解決，而補償一般通過行政程序實施。

2.3生態損害類型

人類的很多活動都可能造成生態環境的損害，例如毀林開荒、排放污染、填海造地、圍湖圍海養殖、修建鐵路公路等。另外，還有些生態損害是由于歷史性累積污染造成的。無論何種形式造成的生態損害，都必須進行補償或賠償。但是從法學的角度看，不同行為造成的生態損害的法律責任和適用的法律基礎是不同的。所以必須在區分損害生態的行為的基礎上，建立生態損害責任方應該承擔的補償/賠償責任。根據損害環境與生態系統的行為不同，可以將生態損害類型分為以下三類：

圖1 生態損害、初級生態損害、次級生態損害Fig. 1 Ecologicla damage, Primary ecological damage and Secondary ecological damage

1）過錯行為（wrongful act）導致的生態損害。是指包括違法、故意、過失、疏忽等行為造成的生態損害。如污染事故（如溢油、危險化學

品泄漏、污染物短時間集中排放或者泄露等）、污染物超標排放、盜采珍稀野生動植物或破壞其棲息地、非法采砂等都會給生態系統帶來嚴重的損害；

2）非過錯行為導致的生態損害。指經過批準的人類活動對環境造成的損害。企業的生產經營活動如旅游開發、工程建設、礦產開采、圍填海、運輸等或多或少都會對環境與生態系統造成損害。這些活動大都得到政府的批準，屬于合法的開發利用自然資源與環境的行為。其生態損害為非過錯行為導致的生態損害；

3）歷史累積性污染造成的損害。其可以是過去合法利用資源與環境造成的累積性污染帶來的損害，抑或是以往發生的環境污染事故、違法行為等遺留的生態損害。由于污染事件與生態損害因果關系較為復雜，污染責任主體界定困難，故這方面的損害責任難以進行追究。一般由政府采取行動進行污染治理。

2.4生態損害行為與責任

基于補償與賠償責任的法律意義的差異，以及損害環境與生態系統的行為的區別，可以建立不同生態損害行為與補償和賠償責任之間的關系。

（1）生態損害補償。生態損害補償適用于經過批準的利用自然資源與環境的人類活動對環境與生態系統造成的損害。由于經過批準的人類活動具有合法、非過錯的特點，補償責任是基于法律的公平原則而設立的例外責任而不是法律責任。損害責任方因損害環境而獲益、社會因為環境損害而受損，基于公平原則，責任方應該對自然進行補償或者補救。生態補償方式以貨幣補償形式為主，一般通過行政程序解決；

（2）生態損害賠償。生態損害賠償適用于過錯行為導致的生態損害。過錯行為具有違法、過失、疏忽的特點。該行為導致生態損害的責任方承擔“賠償責任”。即生態損害賠償是責任方對其違法、過錯、過失行為承擔的一種法律責任，意在將受損生態系統恢復到過錯行為發生前的狀態。生態損害賠償方式以生態修復或者承擔生態修復的成本為主，一般通過司法途徑解決；

（3）對于歷史性累積污染造成的生態損害的責任是使用補償還是賠償，由于責任主體界定的困難，還存在不同意見。迄今為止只有美國對此作出了規定。在其《綜合環境響應、賠償和責任法》（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA）中采用“追溯既往加連帶責任”機制，規定凡是在污染事故發生區域內排放過造成事故的污染物的，不論是在CERCLA頒布實施前還是頒布實施后排放的，都必須承擔資源賠償責任。雖然這個規定在美國還有爭議，但它實施以來對自然資源的保護確實發揮了很好的作用。

3 生態損害補償/賠償法律制度

生態損害補償/賠償的實施需要建立相應的法律制度。這些法律制度包括歸責原則、責任主體、補償/賠償范圍、方式以及補償/賠償金額的計算等幾個方面。

3.1生態損害補償/賠償的歸責原則

民事法律責任的歸責原則經歷了從“絕對責任”向“嚴格責任”再向“過錯責任原則”的演變，目前，絕大多數的民事責任都實行的是“過錯責任”歸責原則。但是，在環境法領域，由于環境問題具有高度的信息不對稱性，絕大多數情況下，證明當事人的過錯十分困難，甚至是不可能。因此，幾乎所有的國際條約和國內法都規定，環境損害采用“嚴格責任原則”。生態損害賠償應該采用嚴格責任的歸責原則，這一方面可以可建立促使經營者主動避免對環境不利的經濟行為的激勵機制，另一方面可以消除潛在原告的證明責任人的行為與造成的損害之間關系的舉證負擔，從而達到保護環境與生態系統的目的。當然在采用嚴格責任的歸責原則的同時也要明確責任人免除責任的情形，主要包括自然災害和暴亂等不可抗力以及完全屬于第三人過錯等情形。

如前文所討論，生態損害補償責任不是一種法律責任，民事法律的歸責原則對它不適用。并且經過批準的利用資源和環境的行為對自然造成損害的責任主體明確，損害具有可預見性、因果關系清楚的特點，不存在舉證責任和責任免除問題，所以不用討論歸責原則。

3.2生態損害賠償的責任主體

生態損害賠償責任主體的認定主要是基于“預警原則”和“污染者付費原則”，將“經營者”和“所有者”確定為生態損害的主要責任主體，要求經營者和所有者有義務采取預防性的措施以消除或減少損害帶來的風險，并將這些措施的成本內部化。除此之外，一些國際公約和國內法還將保險公司、賠償基金和國家納入生態損害賠償的責任主體范圍。在經營者購買第三者責任險后，保險公司就成為生態損害賠償的責任主體。為了解決重大環境損害所帶來的巨額賠償問題，部分國際條約設立損害賠償基金，作為一般責任主體賠償的有效補充，以保證獲得充足的賠償資金。在核設施經營（注釋2）、太空探索（注釋3）及南極科考（注釋4）中帶來的生態損害，國家應當

作為責任主體。生態損害補償的責任主體則非常明確，是經過批準的利用資源和環境的、并造成自然損害的經營者或者所有者。

3.3補償與賠償范圍和數量

補償與賠償范圍是指接受補償的主體能夠向責任人提出補償要求并為法律所承認的損失的具體種類和數量。具體而言，國家作為生態環境的受托人，就生態破壞或環境污染向造成該結果的責任人進行索償，范圍只包括對環境本身損害的直接補償與賠償。補償與賠償范圍的確定對于制定生態損害補償標準及司法裁決有重要的指導意義，但是在我國現行法律體系中對于補償與賠償的范圍并無統一的規定（注釋5）。

各國法律及國際公約規定的對環境損害的賠償范圍僅限于“預防費用”、“清理費用”及“將受損環境恢復至原來狀態的費用”的經濟損失（李偉芳，2009）。美國自然資源損害評估（Natural Resource Damage Assessment, NRDA）中規定索賠是基于公共資源的修復，包括：1）恢復、修復、替代或獲得等價于受損資源的成本，即主要修復（primary restoration）；2）自然資源在恢復到基線水平期間的貶值損失，即補償性修復（compensatory restoration）；3)合理的損害評估成本。

由于一些國際條約對抽象理論計算和數學模型計算得到的生態損害的貨幣價值存在很大的爭議（International Conference of the Committee Maritime International，1994），但是支持受損方對修復受損生態系統的成本的訴求。因此，目前國際接受的生態損害補償的數量是基于修復受損資源與環境的成本。評估受損資源、環境與生態系統的修復成本程序復雜、技術要求高，并且評估時間長、費用高。對于一般小規模的生態破壞和環境污染事件，若采取同樣的評估程序，其評估成本可能遠遠高于補償的金額，得不償失，而且漫長的訴訟程序會導致無法迅速獲得生態修復的資金。因此，對于小規模的損害生態事件，一般采用基于生態系統服務價值評估的方法來估算其補償、賠償的金額。對于大規模的損害生態與環境的事件，為了保證自然環境沒有凈損失（no net loss of nature），則要采取基于生態修復的成本的途徑來評估補償/賠償的金額。

4 結論與討論

4.1討論

生態補償是建設生態文明的重要手段之一，建立和完善生態補償機制有助于促進生態文明的建設。從20世紀70年代，四川青城山將門票收入的30%用于森林保護開始，我國已經在森林、流域、自然保護區等多個領域開展了生態補償的理論研究與實踐探索，并初見成效。與此同時，隨著污染事件頻發、環境破壞愈演愈烈，生態補償在控制生態破壞與污染物排放、遏制單純資源消耗型經濟增長、修復受損生態環境方面也發揮著重要作用。

4.2結論

本文從經濟學、法學及環境管理三個學科對于生態補償的定義中歸納總結出生態補償的內涵。在此基礎上，本文分別對生態補償的科學含義及法律制度進行了剖析，圍繞生態損害的定義與類型、補償與賠償在法律性質上的區別以及補償/賠償責任與范圍等方面對建立和完善生態損害補償/賠償制度進行了探索。在依法治國的背景方針下，從法律角度完善生態補償制度，從而保護生態環境，促進經濟與環境的可持續發展。在建立和完善生態損害補償/賠償制度時，首先應明確補償/賠償針對的是初級生態損害，即純環境的損害，而由初級生態損害引起的人身、財產及財物損失不是本制度的規范范疇。其次，應注意補償與賠償的區別，在制定生態損害補償/賠償政策法規中對二者有所區分。最后，在估算生態損害補償/賠償金額時，對于大規模開發活動及污染、破壞事件可采用基于生態修復成本的方法估算補償/賠償金額，而對于小規模開發活動及污染、破壞事件可采用基于生態系統服務價值的方法估算其金額。

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注釋：

注釋1：如《民法通則》第117條第二款規定，損壞國家、集體或他人財產的，應當恢復原狀或折價賠償。

注釋2：《1963年核損害民事責任維也納公約》第1條第1款、第3款

注釋3：《1972年空間物體造成損害的國際責任公約》第2條

注釋4：《1988年南極礦產資源管理活動公約》第8條

注釋5：《山東省海洋生態損失補償費與損害賠償費管理暫行辦法》中規定補償與賠償的范圍為受影響的海洋生物資源，而其他法律法規中對于賠償范圍并無明確規定。

Study on the Scientific and Legal Basis of Ecological Damage Compensation

RAO Huanhuan1, PENG Benrong1, LIU Yan2, ZHENG Miaozhuang2
1. College of Environment and Ecology, Xiamen University, Xiamen 361005, China; 2. Chinese Institute for Marine Affairs, State Oceanic Administration, Beijing 100860, China

As an effective and efficient economic instrument to balance the economic development and environmental protection, the ecological compensation has attracted broad attention and application in China. Nevertheless, there exist many arguments in academic and management communities about the connotation and economic and legal character of ecological compensation due to the different context in different disciplines. There is an urgent need to clarify the scientific implication of ecological damage and the associated jurisprudential distinctions between remediation (Buchang) and compensation (Peichang) to promote the implementation of ecological compensation. Therefore, the purpose of this paper is to explore the scientific implication, jurisprudential differences and legal regime of ecological damage and compensation based on the review of relative terms of ecological compensation, which then to provide

for further theoretical study and practice of ecological compensation in China.

ecological compensation; ecological damage; environmental liability

X-01

A

1674-5906（2014）07-1245-06

國家海洋局海洋公益性行業科研專項項目“海洋工程和海上溢油生態補償/賠償關鍵技術研究示范”（#201105006）

饒歡歡（1985年生），女，博士研究生，研究方向為資源與環境經濟學、海洋生態損害補償。E-mail: raohuanhuan@xmu.edu.cn

2014-02-28

饒歡歡，彭本榮，劉巖，鄭苗壯. 生態損害補償與賠償的科學及法律基礎探析[J]. 生態環境學報, 2014, 23(7): 1245-1250.

RAO Huanhuan, PENG Benrong, LIU Yan, ZHENG Miaozhuang. Study on the Scientific and Legal Basis of Ecological Damage Compensation [J].Ecology and Environmental Sciences, 2014, 23(7): 1245-1250.

論文首先從環境管理、環境經濟學以及法學三層面對生態補償的內涵進行分析，并在探究生態補償實踐的演變歷程的基礎上，提出生態補償至少包含生態保護補償、生態損害補償與生態損害賠償三個方面的內容；其次，文章對生態損害的科學和法律含義進行了辨析，提出：1）生態損害補償中的生態損害是指人類活動對自由的自然資源的損害，即初級生態損害；2）從法學角度來看，生態損害可分為過錯行為導致的生態損害、非過錯行為導致的生態損害以及歷史累積污染導致的生態損害；3）補償與賠償在法理上存在發生的基礎、性質、承擔責任的時間、承擔責任的方式以及程序等方面的差別；4）在以上基礎上，論文探討不同行為造成的生態損害的責任方應當承擔補償/賠償責任。第三，論文從歸責原則、責任主體、補償/賠償范圍、方式以及補償/賠償金額的計算等方面對建立和實施生態損害補償與賠償的法律基礎和制度進行了論述與分析。最后，論文提出了完善生態損害補償/賠償制度的政策建議。

Firstly, the paper analyzed the connotation of ecological compensation from perspectives of environmental management, environmental economics and law, reviewed the evolution of ecological compensation practices in China, the paper and concluded that the ecological compensation should at least includes payments for ecosystem services (PES), ecological damage compensation and ecological damage claim. Secondly, this paper analyzed the scientific and legal connotation of ecological damage: (1) the ecological damage is the harmful effect to a free natural resource resulted from human activities, namely primary ecological damage; (2) the ecological damage can be categorized three groups, damage resulted from wrongful acts, non-wrongful acts and accumulative pollution from the perspective of legal theory; (3) the occurrence basis, legal nature, time and pattern of undertaking responsibility and the applicable law are different between the remediation and compensation; 4) the responsible parties should take the different liability according to the different acts. Thirdly, the paper discussed the legal basis and regime of establishing and implementing ecological compensation from the principle of liability fixation, the subject of the tort, the range and ways of compensation/ damage, the calculation of the amount of compensation/ damage, and so on. Lastly, the paper proposed policy suggestions of refining the current ecological damage compensation legal system.