著力實現質量與水平同步提升
—— 城鎮化經驗的國際比較與啟示

◎國務院發展研究中心課題組

著力實現質量與水平同步提升
—— 城鎮化經驗的國際比較與啟示

◎國務院發展研究中心課題組

城鎮化是現代化的必由之路。迄今為止，凡是成功實現現代化的經濟體，城鎮化水平（即城鎮化率，下同）和質量都達到了較高水平；而陷入中等收入或低收入陷阱的經濟體，則在這方面往往出現較大問題。本報告以水平和質量協調提升為主線，比較四種類型城鎮化的發展經驗，并歸納其對我國城鎮化健康發展的借鑒意義。

不同背景和稟賦條件下城鎮化模式的比較

在不同歷史階段，受不同國際環境、稟賦條件和社會制度影響，各國走出了不同的工業化和城鎮化道路。從城鎮化水平和質量的關系等因素出發，以2011年城鎮化率和人均GNI數據為基礎，可將主要國家的城鎮化分為四種類型，如下圖所示。

（一）先發國家：長期探索中實現城鎮化水平和質量的同步提升

英國、美國、德國等先發國家，以工業革命為開端，二戰之前已基本完成城鎮化，在長期歷史探索中實現了城鎮化水平和質量的同步提升，具有特殊的時代特征。

首先，在工業革命驅動下實現了工業化和城鎮化的良性互動。工業革命建立了全新的工業經濟體系，是推動城鎮化發展的不竭動力，而城鎮化也為工業化提供了基礎設施和市場，提升了生產效率。先發國家在技術和制度等領域進行了全面探索，工業化、城鎮化充分相互作用，普遍經歷了百年以上，最終完成城鎮化。

其次，舊殖民體系和世界格局是其城鎮化的特殊時代背景。一方面，先發國家通過殖民掠奪、對外貿易和侵略戰爭為城鎮化積累了大量資本；另一方面，在不平等的國際經濟秩序和政治格局下，其城鎮化發展不存在資源環境約束，形成了“高投入、高消耗、高污染”的粗放發展模式和“先污染、后治理”的道路，曾為此付出了巨大的資源環境代價。

四種類型的城鎮化模式

第三，隨著資本主義制度逐步完善，政府和市場在城鎮化發展中實現了有機結合。早期城鎮化發展中，自由市場機制的作用巨大，城市發展主要依靠私人部門推動。隨著資本主義制度的逐步完善，政府在基礎設施建設、傳染病防治、勞資關系調解等方面發揮了更多作用。英國建立城市公共衛生體系、德國確立城市規劃體系等，都是政府與市場相結合、提升城鎮化質量的成功經驗。

第四，公共政策適時轉型和雄厚的經濟實力，是其有效應對社會危機的重要途徑和保障。城鎮化快速發展期易引發一系列社會矛盾，如果處理不當就會導致社會危機。先發國家普遍經歷過嚴重的社會問題和環境問題，以雄厚的財力為保障，及時調整社會政策、促進社會轉型，幫助他們渡過了危機。英國面對嚴重的城市公共衛生危機，1848年頒布《公共衛生法》等法律，調整公共政策和城市規劃，歷經百余年徹底治理了城市環境問題。德國在城鎮化快速發展中，工人運動、社會問題形勢嚴峻，1883年頒布了《醫療保險法》，開啟了社會保障制度的先河，維護了社會穩定。美國為解決城市環境和居住條件惡化、城市貧困和犯罪等問題，掀起城市美化運動，實施住房改革，通過了1937年的《住房法案》，有力改善了城市人居環境、緩解了城市貧困。

先發國家的城鎮化具有時代特征，今天已難以直接借鑒。不過，以工業革命為契機，實現工業化和城鎮化的良性互動發展，以市場機制為基礎合理發揮政府作用，及時調整公共政策、促進社會轉型等經驗，仍具有現實意義。

（二）戰后成功追趕型經濟體：較短時期內實現城鎮化水平和質量同步高速提升

二戰以后，全球迎來了新一輪工業化和城鎮化浪潮，日本、韓國、新加坡等抓住機遇，在較短時期內高質量完成了工業化和城鎮化。

首先，高速工業化是城鎮化快速發展的強大動力。20世紀50-70年代的日本及60-80年代的韓國分別經歷了“擠壓式”的快速工業化進程，長期保持了兩位數的工業增長率，帶動城鎮化率年均增長1.5個百分點左右，各自在30年左右基本完成了城鎮化。在這一過程中，持續的產業升級和大量的人力資本投資推動了日本、韓國產業競爭力和勞動生產率的不斷提升，形成了現代化的、具有全球競爭力的產業體系，占據了全球產業鏈的高端，成功跨越了“中等收入陷阱”，樹立了后發國家的典范。

其次，政府是工業化、城鎮化的積極推動者。日本、韓國是“東亞模式”的典型代表，政府在快速工業化、城鎮化中作用十分明顯。一方面，政府十分重視國土空間規劃，對優化城鎮化空間布局、促進要素資源合理配置起到了重要指導作用。日本先后五次編制和實施“全國綜合開發規劃”，2008年又啟動了新一輪“國土形成計劃”。韓國從1972年起編制和實施了四次綜合國土規劃，強調空間政策與產業政策的有機銜接。另一方面，政府通過有效干預促進產業升級和戰略轉型。日本對高新技術產業發展提供了稅收、土地、基礎設施等政策支持，韓國積極實施“政府主導性增長戰略”，近年來轉向“國家均衡發展戰略”，為城鎮化提供了可持續的動力。

第三，強調統籌城鄉發展和農業現代化。日本、韓國始終重視農業和農村現代化問題，把提高農業生產率作為推進工業化、城鎮化的前提和基礎。日本在戰后實施了土地制度改革，政府收買地主土地并賣給農民，極大提高了農民生產積極性。20世紀60年代，日本頒布了《農業基本法》、《農振法》等法規，提高了農業生產率和農民收入水平，促進農業振興和農業結構調整。同時，實施農業機械化和村鎮綜合建設，有力提升了農村現代化水平。20世紀70年代，韓國實施了“新村運動”，通過完善農村基礎設施和文化、教育等公共服務，極大改善了農村生產生活條件，提升了農村生存質量和農民收入水平，緩解了快速城鎮化對城市社會轉型的巨大壓力，也避免了農村凋敝，十分值得借鑒。

第四，采取有力措施化解城市社會問題，實現社會平穩轉型。工業化、城鎮化的快速發展，也曾給日本、韓國帶了嚴重的社會問題。20世紀50-70年代，日本經濟高速增長，重化工業快速發展，環境污染和城市公害問題日益突出，爆發了嚴重的四大公害事件。日本政府及時采取有力措施，先后頒布了《公害對策基本法》、《大氣污染防治法》等14項法律，制定了嚴格的環境標準，調動地方政府、公共團體積極性，強化社會監督，經過10年左右終于有效治理了公害問題。韓國在工業化過程中，企業普遍實行家長制的管理方式，工人遭受了嚴重的歧視性待遇，并一度爆發了全國性的勞工騷動，這促使韓國調整勞工政策。特別是，政府在勞資沖突中轉向中立，強調以法律和行政手段規范勞資行為，建立三方協商機制和勞動爭議調處機制，構建和諧產業秩序等，從而走出危機，實現了現代化轉型。

雖然日本、韓國的城鎮化依然面臨著各自的問題，但同樣作為東亞國家，他們在較短時期內實現城鎮化水平和質量同步高速提升的成就令人矚目。尤其是，立足本國資源稟賦和文化傳統，有效發揮政府的導向性作用，強調城鄉統籌和農業現代化，及時化解城鎮化中的復雜社會問題，具有直接借鑒意義。

（三）中等收入陷阱國家：戰略和體制缺陷導致的高水平、低質量城鎮化

戰后，拉美和亞洲、非洲等地區城鎮化取得了令人矚目的發展。2012年，拉美城鎮化率達到79%，與高收入國家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有其四分之一，“過度城鎮化”特征明顯。

首先，由于戰略失誤導致工業化遭遇重大挫折，城鎮化發展拉力不足。戰后，拉美國家一度取得了令人矚目的成就，通過實施進口替代戰略建立了比較完整的工業體系。然而，未能抓住戰略機遇促進產業升級，長期僵化執行進口替代戰略，導致勞動生產率低下、經濟效益增長緩慢，制約了工業化持續推進。1982年爆發的拉美債務危機，更直接導致經濟持續衰退，收入分配關系嚴重惡化，社會問題日趨尖銳，對城鎮化進程影響很大。特別是大量農民無序涌入城市，貧困人口在城市集聚成為其城鎮化的典型特征。

其次，政府對工業化、城鎮化中的經濟社會問題應對不力。拉美國家長期奉行經濟自由主義，對如何處理好政府和市場的關系缺乏深刻認識和有力舉措。一方面，城鎮化缺乏統籌規劃，大量人口無序涌入城市，中心城市畸形發展，區域發展很不平衡。另一方面，對城鎮化中的社會問題不夠重視，貧富差距巨大、城市貧困和城市犯罪問題嚴重，社會矛盾不斷激化。同時，在經濟全球化背景下，拉美國家自主發展能力普遍不足，經濟受制于人，政策自主調控的余地有限。

第三，歷史形成的土地制度使得城鎮化缺乏堅實基礎。在長期殖民統治下，拉美國家形成了種植園經濟和大土地制度。但此后拉美國家并未完成社會改造，傳統農業模式和土地制度依然占據主導地位。這一方面導致農業部門對工業化缺乏足夠的需求和動力，經濟發展和現代工業起步幾乎完全由初級產品出口帶動，農業發展相對滯后。另一方面，廣大無地農民難以在初級產品出口中獲取應有收益，生存條件惡劣，無法在農村立足，進而無序涌入城市，導致農業生產率降低和農村凋敝。

第四，貧民窟等社會問題的治理已得到重視并取得了初步成效。2007年，巴西還有700萬人居住在貧民窟，占總人口的3.8%。大面積貧民窟的存在，不僅形成了城市二元結構和龐大的非正規部門，加劇了城市貧困問題，擾亂了經濟運行秩序，更易導致社會分化，是滋生犯罪和社會動蕩的溫床。近年來，拉美國家采取了一系列治理措施，尤其是把貧民窟治理與解決貧困和社會排斥問題更多地結合起來，加強貧民窟規劃和基礎設施改造力度，實施更加積極的反貧困政策，實施“貧民居住區社區計劃”等政策促進社會融合，鼓勵各類社會組織參與貧民窟治理等，取得了一定成效。

拉美等中等收入陷阱國家的城鎮化，是由于戰略和體制缺陷導致的高水平、低質量的城鎮化。其經驗教訓，使我們更加深刻地認識到工業化與城鎮化協調發展的重要性，為城鎮化健康發展奠定堅實的物質和制度基礎。

（四）資源驅動型國家：水平較高、質量有待提升的城鎮化

在戰后經濟全球化的背景下，沙特、伊朗、委內瑞拉等國石油資源豐富的國家獲得了長足發展，積累了大量石油資本，城鎮化實現了快速發展，一些國家已基本完成城鎮化。

這是一條特殊的資源驅動型城鎮化道路?？傮w上，這些國家具有以下特點：首先，經濟結構相對單一，石油開采及相關產業比重很高，科技創新不活躍，人力資本素質提升緩慢。其次，經濟增長的包容性不足，石油收益較多集中在少數權貴階層手中，普通民眾分享不足，收入分配差距較大，即使是委內瑞拉，2008年基尼系數仍高達0.495。三是多數國家尚未完成現代化轉型，尤其是一些中東、北非國家，宗教因素影響深遠，政權更迭和社會動蕩不斷。

資源驅動型國家的城鎮化是在超額石油資源收益推動下超常規實現的。城鎮化水平與本國經濟社會發展實際所處階段不一致，屬于水平較高、質量有待提升的城鎮化。特別是如果不能處理好現代化轉型中的若干重大關系，較高的城鎮化水平反而更易引發社會沖突，2011年中東、北非政局動蕩就值得引起反思。

成功的城鎮化應具備的體制和政策條件

綜合比較分析，可以歸納出比較成功的城鎮化需要具備的一組必要的體制和政策條件。

首先，要處理好土地問題，著力實現城鄉統籌發展。在工業化和城鎮化早期，應相對公平地分配土地，賦予農戶完整的土地權能，解決好農業生產的監督問題。在工業化和城鎮化推進過程中，要在農戶和政府之間合理分配土地增值收益，實現公平與效率的統一。同時，始終重視扶持農業和農村發展，通過綜合性措施統籌城鄉發展，避免城鄉二元結構轉變為城市內部二元結構，以及城市社會問題的集中爆發。

其次，要持續推進產業發展和升級，不斷創造城鎮非農就業機會。應隨著發展階段變化合理調整發展戰略，特別是經濟起飛之后要實施開放和市場導向的戰略，充分發揮市場機制的作用，通過競爭促進產業持續升級。應高度重視人力資本投資，營造有利于創新創造的制度環境，為所有人提供平等參與現代化進程、分享現代化成果的機會。

第三，要不斷創新城市治理機制，促進社會融合，實現包容性發展。應適應農村社會向城市社會的轉型，積極構建公正、嚴密和精巧的法治體系，有效降低社會交易成本。應把握全球化深入發展、公民政治覺醒、社會信息化等趨勢，不斷推進公眾參與機制的漸進性完善，合理回應公眾對城鎮化的參與訴求。應積極有效應對城市社會問題，強調社會融合，實施靶向性的城市扶貧政策，縮小收入差距，不斷提升公民道德水平。

第四，要大力提升城市管理能力，有效防治城市病。城鎮化的推進，尤其是大中城市發展，會帶來一系列生態環境等問題，如果處理得不好，就會引發城市病，進而影響整個經濟、社會、生態系統的健康運行。正反兩方面經驗表明，針對這些問題產生的根源，不斷完善法律法規體系，提升城市管理的科學化、制度化水平，是有效防治城市病的根本。

第五，要引導形成有利于城市經濟社會持續健康發展的社會預期。應管理好居民對社會福利水平的預期，把握好社會福利提升的節奏，既要隨著發展水平提升相應提升福利水平，也要使之保持在經濟可承受的范圍內。特別是管理好公眾對土地價格的預期，為城市基礎設施和產業健康發展創造良好條件。

推進城鎮化健康發展需處理好的五個問題

截至目前，我國的城鎮化發展相對成功，在類型上與東亞成功追趕型經濟體更加接近，但也面臨著資源環境、全球治理和國情等更多約束條件，提高城鎮化質量面臨嚴峻的挑戰。同時，我國的體制也有自身特殊性。結合國際經驗，推進我國城鎮化健康發展需著力處理好以下問題：

第一，深化土地制度改革，賦予農戶完整土地權能，更加合理地分配土地增值收益。我國現行土地制度在改革開放之初極大地提高了農業生產率，但尚未賦予農戶完整的權能，且政府和農戶之間土地增值收益分配關系不合理。亟需在統一的政策框架下，協調好農地這一城鎮化基本的利益關系，為統籌城鄉發展和農業轉移人口市民化奠定制度基礎。

第二，加大環境治理力度，使環境庫茲涅茨曲線頂點盡早到來。

我國經濟增長已進入階段轉換期，為環境庫茲涅茨曲線頂點到來創造了客觀條件。但借鑒國際經驗，不能坐等環境質量改善，要前瞻性地應對曲線頂點出現之前環境質量快速惡化的趨勢。應高度重視環境治理，積極促進產業優化和技術升級，更加重視市場作用，科學運用管制手段，創新環境治理政策工具，使曲線頂點更早到來。

第三，控制收入差距，使收入分配庫茲涅茨曲線頂點早日出現。國際經驗表明，只有通過系統性的政策才能扭轉收入差距擴大的趨勢。日本、韓國控制收入差距的重要經驗之一，就是持續投資于人力資本，使居民充分、公平地參與工業化和城鎮化進程，在初次分配領域就把收入差距控制在較低水平，并輔之以適當的二次分配。應繼續提高人力資本投資比例，完善教育、醫療等公共服務，完善成果共享機制，增進社會的橫向和縱向流動性。

第四，在城鎮體系之間和內部形成促進創新和產業升級的合理分工體系。要完善“創新生態”，改進政府扶持創新和產業升級的政策體系，更加重視通過公平參與激發民營部門的創新活力與積極性，充分發揮各類城鎮活力和積極性，鼓勵其平等參與創新和產業升級，在競爭中形成合理的分工體系。同時，也應注重減緩因淘汰落后產業導致的失業和產能消失，避免城鎮凋敝和社會動蕩。

第五，提高治理透明度，引導人民群眾有序參與。我國已進入上中等收入國家行列，具備了逐步提高民主化程度的條件。應提高治理透明度和現代化水平，引導人民群眾有序參與，構建求同存異、尋找共識的平臺，使得有序參與成為各種利益主體理性互動、進而形成合理預期的機制。

國務院發展研究中心

“中國城鎮化發展戰略和政策研究”課題組

課題總負責人：李 偉

課題執行負責人：劉世錦 韓 俊

課題協調人：侯永志 葛延風

專題負責人：劉培林

王輝執筆