基本公共服務均等化研究綜述

涂小雨

內容摘要：基本公共服務是構建服務型政府的重要內容，是實現社會主義現代化的重要保障。基本公共服務均等化建設是社會主義優越性所在，體現了公平、正義的要求，也是近年來全社會共同關注的熱點問題。學界主要圍繞基本公共服務均等化的內涵、基本公共服務均等化的制度困境及其相應的對策三個方面進行研究，且取得了豐碩的成果，但也存在著一定的問題。本文試圖對近年來基本公共服務均等化的研究進行梳理，并對現有研究的不足之處進行討論。

關鍵詞：基本公共服務均等化 制度困境 對策

基本公共服務均等化是我國建設服務型政府，完善公共服務體系的重要內容，歷來受到黨和政府的高度重視。十六屆六中全會明確提出，“完善公共財政制度，實現基本公共服務均等化”，十七屆五中全會提出：“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化”。這就為基本公共服務均等化提供了指導思想和建設方針。越來越多的學者開始聚焦這一問題，并進行了深刻研究。大體而言，國內的研究主要從基本公共服務均等化的內涵、基本公共服務均等化的制度困境及其對策三方面來進行討論。

基本公共服務均等化的內涵

基本公共服務均等化的提出，源于我國對公共服務的研究與實踐，是基于公共服務公平正義的內在要求，以我國國情為依據的公共服務供給的輕重緩急以及我國公民的現實需求而提出來的，是“我國的理論界和實踐部門根據我國政府公共服務地區間、城鄉間不均等的現狀而提出的目標性詞匯”（李偉，2010），是具有中國本地特色的詞組。盡管黨中央在十六屆六中全會上明確提出了要實現基本公共服務均等化，但并沒有給基本公共服務均等化作出明確界定。因此，哪些公共服務屬于“基本公共服務”的范疇，“基本公共服務均等化”的標準是什么，眾說紛紜。一部分學者認為基本公共服務與公共服務是重合的，基本公共服務是公共服務在特定情況下的一種說法，基本公共服務均等化與公共服務均等化沒有多大區別。所以，有學者的觀點中出現了基本公共服務與公共服務混同的情況。如“基本公共服務均等化即每個社會成員不論種族、身份、地位、貧富，都享有大致相同的公共服務，” 公共服務均等化“對社會公眾而言，是指一國范圍內的全體居民享有大致水平相當的基本公共服務”。但是，大多數學者認為基本公共服務與公共服務，基本公共服務均等化與公共服務均等化還是有所區別的，他們試圖從基本公共服務的概念、基本公共服務均等化的范疇以及基本公共服務均等化的標準，來回答什么是基本公共服務均等化的內涵。

（一）基本公共服務的概念

基本公共服務的概念回答的是基本公共服務與公共服務的區別，這部分研究主要在于如何對“基本”二字作出回答。大體而言，學者們傾向于從公民需求、民生以及公民權利三個方面來回答什么是基本公共服務。

“需求倫”認為基本公共服務是滿足人的基本需求的公共服務，而人的基本需求則從兩個不同的角度被定義。一種視角以基本公共服務的消費者為出發點，將基本需求定義為人的低層次消費需求和無差異消費需求（劉尚希，2007）；而另一種視角則以基本公共服務的提供者為出發點，將只能由政府提供，不能假手他人的公共需求視為基本需求；第三種視角則從人道主義出發，認為基本公共服務必須以人本理論為依據，以人道主義需求為滿足對象，是“從以人為本出發，依照人道和公平原則，在一定社會條件下，一個社會成員所應享有的必需的基礎性公共服務”。

“民生論”對基本公共服務的解讀是從“民生”二字出發，認為基本公共服務是與民生有關的公共服務，諸如“義務教育、公共衛生、基礎科學研究、公益性文化事業和社會救濟”等。持“民生論”觀點的學者一般認為基本公共服務意味著對人的基本生存、基本尊嚴、基本能力和基本健康的保障。

“權利論”將基本公共服務視為一定經濟社會條件下，保障人的基本權利的公共服務。有學者將人的基本權利視為基本人權，但人權更多地是一種道德概念，用人權保障來定義基本公共服務是比較含混的。因此，許多學者更進一步，提出基本公共服務是在特定社會經濟條件下，保障人的基本生存權與基本發展權的服務。

三種觀點代表了目前國內學界對基本公共服務的主流看法。盡管視角不同，但學者們就基本公共服務的定義似乎達成了共識，即將基本公共服務視為是事關人的生存與發展的、不能停止供應的最低保障。

（二）基本公共服務均等化的范圍

有學者以人的生存與發展所需的基本條件來劃定基本公共服務均等化的范圍，認為基本公共服務均等化的范圍應當對應人的生存、發展、環境和安全四大基本需求。如常修澤（2007）認為基本公共服務均等化囊括了“基本民生性服務”、“公共事業性服務”、“公益基礎性服務”以及“公共安全性服務”；陳海威（2007）也認為基本公共服務均等化的范圍包括底線生存服務、公眾發展服務、基本環境服務以及公共安全服務。這種理論盡管在邏輯上是充分的，但是在實踐上卻存在一定的問題。我們很難說類似于國防安全之類的基本公共服務有均等化的實踐意義——他們對公民的保護從一開始就是均等的——同樣的現象也發生在一些基礎性服務和環境服務領域。

因此，有學者對此進行了反思，認為基本公共服務應當是以滿足人的直接需求、使人有尊嚴的生活為內容。在現代社會，教育、勞動、健康以及社會救濟都是構成人的有尊嚴的生活的要素。如丁元竹（2007）就將基本公共服務均等化的內容限定在醫療衛生、義務教育、社會救濟、就業服務以及養老保險。還有學者在此基礎上以我國國情為依據，認為住房建設、人口計生也是基本公共服務均等化內容之一。

本文認為以上學者對基本公共服務均等化范圍的不同意見，是因為有學者將基本公共服務的范圍與基本公共服務均等化的范圍等同起來。基本公共服務體系是一個理論命題，而基本公共服務均等化體系則是一個實踐性命題。有些公共服務盡管是人們不可或缺的，但并不意味著就一定存在均等化上的意義。實際上，我們注意到，即使是認為基本公共服務均等化包括生存、發展、環境和安全四大基本需求的學者，在研究中也很少關注諸如安全、環境等基本需求的均等化。endprint

（三）基本公共服務均等化的標準

一般認為基本公共服務均等化包含著結果均等、機會均等、能力均等以及需求均等四種不同的標準。在我國，對基本公共服務均等化標準的認識是一個不斷深化的過程。

早期文獻多有提出基本公共服務均等化意味著“水平一致”、“一視同仁”，是實質意義上的、無差別的結果均等。這種主張認為不同地區、不同社會階層以及城鄉居民所享受的基本公共服務應當是一致的。事實上，“結果絕對一致”標準不僅在現實意義上是不可能的，而且會忽視公民的差異性需求，從而導致公民喪失選擇基本公共服務的權利。因此，持不同看法的學者們一直試圖修正這一理論。

于是，新的理論出現了。這種理論結合“機會均等”標準，對“結果絕對均等”進行了修正。新理論指出，公民所享有的基本公共服務只能是“結果大致均等”，我們應側重實現基本公共服務的“機會均等”，即通過制度保障公民有公平享有基本公共服務的機會均等。這在某種程度上也賦予了公民選擇是否接受，以及接受此種或彼種基本公共服務的權利。因此，基本公共服務均等化的標準應當是指“全體公民享有的基本公共服務的機會和原則應該均等以及結果應該大體相等，社會在提供大體均等的基本公共服務成果的過程中尊重某些社會成員的自由選擇權”（常修澤，2007）。這也是目前國內對基本公共服務均等化標準的主流認識。

隨著研究的深入，“人”的因素得到重視，有學者開始關注基本公共服務的個體化差異供給。他們指出：“基本公共服務是為了公民個體的公共服務需求，但每個人由于自身特征（年齡、收入、健康）的不同，其所產生的基本公共服務需求也將不同”（呂煒、王偉同，2008）。因此，基本公共服務均等化不是所有人“均等”的服務，而是相同需求、特征的人享有基本一致的服務。與之類似的還有“能力均等”，即要求在此基礎上考慮個體能力不同而享受的基本公共服務的不同。“需求均等”、“能力均等”充分考慮了基本公共服務均等化的受眾（也就是人）的需求，對主流認識起到了很好的補充。但這也意味著，不同地區、不同群體享有差異化的基本公共服務是能被接受的，因而容易導致基本公共服務非均等的正當化。

上述理論都是從靜態角度來描述基本公共服務均等化的標準。以賈康等為代表的學者認為需要從動態角度考慮基本公共服務均等化。他們同樣否定了基本公共服務絕對一致的主張，提出基本公共服務均等化本身不能一蹴而就，而是分層次、分階段的動態過程，即“在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產品或公共服務”（劉江，2012）。這種動態視角下的基本公共服務均等化理念符合實踐需求，也得到了廣大學者的認同，與靜態視角下的基本公共服務均等化相得益彰。

基本公共服務均等化的制度困境

我國對基本公共服務的實踐研究主要有兩大方向：一是經濟學視角下的基本公共服務供給效率研究，二是管理學視角下基本公共服務均等化研究。大多數學者認為基本公共服務均等化問題很大程度上就是制度問題，在研究基本公共服務均等化時，偏好實證研究方法，采用數據調查、實地調研等方式分析基本公共服務非均等的制度困境。

總結而言，學者們認為基本公共服務均等化的困境主要在于四個制度缺陷：城鄉二元結構的制度缺陷，現有政治體制結構的制度缺陷，現有公共財政體制的制度缺陷，以及基本公共服務法律制度缺失。

（一）城鄉二元結構對基本公共服務均等化的阻礙

大部分學者傾向使用實地調查等方式研究農村基本公共服務的發展問題，調查結果顯示盡管我國基本公共服務供給水平在不斷提升，但農村基本公共服務供給仍舊遠遠落后于城市，公認的主要原因就是城鄉二元結構嚴重阻礙了城鄉基本公共服務均等化進程。

城鄉二元結構根源于城鄉梯度發展戰略。這種戰略的核心思想是優先發展工業，利用工農業產品的“剪刀差”定價和農村廉價勞動力以及城鄉二元的差異化保障體制，將農業剩余用于工業發展。城鄉二元結構就是這種發展戰略的制度保障。學界一般認為，城鄉二元結構的主要特征是建立在城鄉戶籍制度基礎之上的差異化公共資源配置，以及由此形成的森嚴的城鄉壁壘。在城鄉二元結構框架下，“我國幾乎所有的社會管理政策都存在著城鄉差異，糧食供應、住房、生產資料、教育、就業、社會保障、制度、婚姻、生育、遷徙等制度，甚至連投票權都在城鄉之間存在差異”（安應民，2011）。公共資源配置向城市全面傾斜，城市居民享受的基本公共服務全面領先于農村居民。

（二）政治體制對基本公共服務均等化的阻礙

現有政治體制結構也阻礙了我國基本公共服務均等化。學界公認，我國政治體制結構對基本公共服務均等化的阻礙主要體現在三個方面：

一是政府自身定位不明確阻礙了基本公共服務均等化。盡管我們已經在強調要注重公平，但以效益為先導的思想仍是各級政府的主流指導思想，各級政府依舊將拉動經濟增長視為政府的主要任務，地方政府對基本公共服務建設興趣低下，出現了基本公共服務供給的“缺位”。

二是基本公共服務單方面供給機制阻礙了基本公共服務均等化。楊弘、胡永保（2010）等學者就指出，我國基本公共服務供給以政府主導供給為特色，使得基本公共服務均等化具有強烈的政府本位傾向，基本公共服務供給往往忽視了公民的需求表達，導致公民的需求實際上沒有得到滿足。在郭小聰、代凱（2012）的一個實證研究中就指出：“地區經濟發展水平與基本公共服務均等化的客觀評價結果不一致；基本公共服務均等化的客觀評價結果與公眾主觀評價結果存在明顯差異；不同類型基本公共服務均等化的客觀評價結果與公眾主觀評價結果差異顯著”。

三是政治體制的內部沖突阻礙了我國基本公共服務均等化的進程。這主要因為我國政治系統存在著一定的不確定性，上下級之間職責不明確，同級部門之間職責沖突，多頭管理現象較多。基本公共服務的供給主體往往在權力與職責上存在沖突，導致基本公共服務供給混亂的現象時有發生。地方政府之間在公共資源分配問題上也存在經常性沖突，基本公共服務均等化規劃難產。endprint

（三）公共財政制度對基本公共服務均等化的阻礙

基本公共服務均等化所需的資金主要來源于政府的投資，公平的公共財政制度是基本公共服務均等化的基礎。然而，學界認為現行公共財政制度阻礙了基本公共服務均等化。

一是我國現在的公共投資處于失衡狀態，對基本公共服務均等化產生了負面影響。以江明融（2007）、常修澤（2007）為代表的學者們，認為我國公共財政制度是一種以經濟建設為主導思想的全能型財政制度，政府投資能盡快產生經濟效益的領域傾斜，從而造成了三個不足：與經濟項目投資相比，基本公共服務項目投資不足；與城市基本公共服務投資相比，農村基本公共服務投資不足；與見效快的基本公共服務項目相比，需要長期建設的基本公共服務項目投資不足。

二是我國目前的稅收分配制度存在缺陷，使得基本公共服務投入不足且分配不均衡。首先是財權與事權的不對等。自1994年起，中央通過分稅制改革將財權上收，同時又將事權層層下放，“占全國人口70%的縣鄉級財政組織的收入只占全國財政的20%左右”，基層政府的收入很難承擔起全面的基本公共服務供給任務。其次是財政轉移支付制度存在嚴重缺陷。安體富、任強（2007）的總結性論述得到大多數學者的認同：“第一，轉移支付形式過多，相互之間缺乏統一的協調機制。第二，稅收返還的制度設計不利于公共服務均等化的進行。第三，一般性轉移支付規模過小。第四，專項轉移支付規模過大，且運行不規范”。

（四）法律制度缺乏對基本公共服務均等化的阻礙

阻礙基本公共服務均等化的另一重要因素是基本公共服務均等化的相關法律制度建設嚴重滯后。大多數學者認為，現在討論基本公共服務的相關制度不是討論完善的問題，而是構建的問題。這主要表現在基本公共服務均等化缺乏明確的法律規制，相關法律制度不健全—目前的基本公共服務均等化的實施主要以各種政策、決定以及地方性條規為主體，立法層次很低，還沒有上升到基本法規范的高度。也就是說，我國基本上還沒有基本公共服務的相關立法。近年來學者們開始關注這一問題，張開云、張興杰（2012）總結指出：“制度障礙及其路徑依賴性是城鄉公共服務非均等的制度根源”，“公共服務均等化制度體系中的‘元制度缺失和規則立法不足，導致公共服務非均等”。

實現基本公共服務均等化的對策

破解城鄉二元結構，加強農村基本公共服務建設被認為是實現基本公共服務均等化的主要路徑之一。多數學者認為，基本公共服務均等化的重點應放在農村發展，并從發展戰略、基本制度、資金投入、完善供給機制等角度，提出了一系列對策：一是建立統籌城鄉的發展戰略，以工業反哺農業、以城市支持農村，逐步縮小城鄉差距；二是建立城鄉統一的基本公共服務供給制度；三是財政資金向農村傾斜，加大對農村基本公共服務的投入，將基礎設施建設的重點轉移到農村；四是完善農村基本公共服務供給機制，包括明確界定農村基本公共服務供給主體的職責，優化供給的決策機制，建立完善農民的表達機制。

政治體制改革同樣被認為是實現基本公共服務均等化的主要路徑之一。以江明融（2006）、楊弘、胡永保（2012）為代表的學者們認為，政治體制改革的目標應當是建立公共服務型政府，從以經濟建設為主的全能政府向以提供公共服務為主的有限政府轉變。學者們進一步指出，建立公共服務型政府需要實現以下轉變：一是轉變執政思路，樹立公共服務理念，建立以此為導向的績效評估和行政問責制度；二是整合政府內部資源，統一規劃、合理布局，明確劃分各級政府之間、政府各部門之間的基本公共服務供給職責；三是建立以政府為主導、社會組織、公民廣泛參與的基本公共服務多元供給機制；四是加強公務員隊伍的建設，優化基本公共服務供給主體的專業能力。

完善公共財政體制對實現基本公共服務均等化具有重要意義。首要問題就是實現財政體制的轉向，從原來的經濟建設投資型財政“向公共財政體制轉變，財政支出結構要進行重大的調整，財政支出要退出長期處于‘與民爭利狀態的競爭性項目，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入”。學界公認的對策如下：一是調整公共財政支出的方向，使公共財政支出向基本公共服務傾斜，消除財政支出的地區差異和城鄉差異；二是在整合、調整政府事權的基礎上，規范中央與地方、地方與地方以及政府內部的財權劃分，使政府的事權能得到財權的支撐；三是改革現有財政轉移支付制度和稅收返還制度，控制專項支付，建立統一的一般性轉移支付制度和橫縱向相結合的財政轉移支付制度。

法律制度建設是實現基本公共服務均等化的重要保障，但對這一問題的研究在國內并不是很深入。目前，研究比較系統、完整的代表學者是曹劍光（2010），他將基本公共服務法律制度劃分為憲政層次、基本制度層次、具體運行過程制度層次以及配套制度層次，并以此為依據設計了有針對性的建構。總結而言，學者們提出的對策如下：一是明確界定基本公共服務的法律地位，提升基本公共服務均等化的立法層次；二是規范基本公共服務供給主體的權力與職責；三是規范基本公共服務的供給程序；四是建立以聽證為核心的需求表達機制；五是建立完善的監督與救濟制度。在立法形式上，學者們則各有不同看法。一些學者主張仿效澳大利亞，制定全新的《公共服務法》，將與基本公共服務相關的問題統合到一部法律之中，有利于協調基本公共服務體系的內部沖突，構建相對和諧完整的法律體系；另一些學者則認為基本公共服務是一個不斷變化的概念，其內容橫跨眾多社會領域，所以“圍繞義務教育、公共衛生、社會保障等領域建立健全基本公共服務的法律規范體系，通過整合現有法律法規，提升基本公共服務的法律層次”才是首選。

研究存在的不足之處

近年來，通過基本公共服務均等化的研究，特別是城鄉公共服務均等化的研究逐步深入，學界形成了一定的分析框架，提出了解決的對策，并就許多問題達成了共識。然而，本文在梳理這些研究成果時發現，過往的研究在大多數問題的看法上是相似的—研究在某種程度上趨于停滯。本文認為這主要是由于基本公共服務均等化的理論研究不夠深入，研究視域尚未拓寬，研究方法存在局限造成的。endprint

一是對基本公共服務沒有一個精準的定義與框架。無論是以民生為視域，還是從生存權與發展權開始，擬或從人的需求角度入手，都無法確切地說明“基本公共服務”的含義，造成了基本公共服務與公共服務含混不清，有的學者甚至認為二者沒有區別。在實踐中則造成基本公共服務均等化的范圍不明確，存在很大爭議。對“基本公共服務均等化”的理解也存在差異。機會均等、結果均等、能力均等或者是需求均等究竟側重于哪一方向，均等是以絕對均等還是差異化均等為目標，這仍需要探索。

二是基本公共服務均等化理論缺乏深度挖掘。目前基本公共服務均等化的理念主要來自西方理論界的公共經濟學、福利經濟學、憲政理論（如社會契約論）以及正義理論（如羅爾斯等人）等。少有學者研究基本公共服務均等化的社會主義理論內涵，基于我國國情的原發性理論闡述幾乎是一片空白。這種理論上的模糊不足以支撐作為“本地詞匯”的基本公共服務均等化，從而影響了基本公共服務均等化的推進—全國性的、總體的基本公共服務均等化路線圖難產，在地方上只有廣東省、浙江省出臺了基本公共服務發展規劃。

三是研究視域尚未拓寬。目前，學界的研究過多聚焦于管理學、財政學視角，強調政治體制改革和公共財政體制的創新，忽視了法律制度的構建。而實際上，國內外實踐都證明，無論是政治體制改革還是公共財政體制創新，法制保障是唯一的路徑，這也是“依法治國”的意義所在。改革與創新如果沒有法律制度的保障，其可操作性值得商榷。反觀我國的研究，盡管已有學者提出建立基本公共服務均等化的法律規范體系，但這僅僅只是“提出”，相關法律制度如何安排、如何執行、如何監督等，還沒有深入研究，與社會主義法治建設的要求存在差距。

四是研究方法存在局限。目前學界普遍采用實地調研、數據分析的方法搜尋阻礙基本公共服務均等化的制度因素，缺乏宏觀的、系統的制度研究。本文注意到絕大多數的文獻采取的都是“提問——回答”式結構，對體系建構問題避而不談，導致近年來的文獻不論是在對問題的分析上還是所提出的對策上大同小異，相關研究沒有突破創新，正處于逐漸停滯的狀態。

總之，關于基本公共服務均等化的探究盡管取得了長足的進步，但前文所述的不足之處桎梏了研究的進一步深入。未來的研究需要我們對基本公共服務理論進行深度挖掘，多角度審視我國基本公共服務均等化進程，注重基本公共服務供給體系的建構，并結合我國國情，提出中國基本公共服務均等化的路線圖，這將是未來研究的重要突破口。

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