土地流轉意見有望上半年出臺

林遠

日前，多位專家在接受采訪時表示，2014年農村土地制度改革將進入深層次領域。農地入市、土地承包制度、征地改革、宅基地管理等四方面將成為主線。

國務院發展研究中心研究員劉守英認為，由于現行土地管理制度不夠完善，建設用地外延式擴張，非市場配置、價格扭曲造成土地粗放利用，土地利益分配不公積累了社會問題。對此必須積極有為，以改革解決土地領域的深層次問題。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。接受記者采訪的專家均建議在2014年積極有序的推進該項改革工作。

據介紹，農村集體經營性建設用地入市工作由中央統一布置。目前相關部門正在討論制定《關于開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見》，預計2014年上半年有望出臺。該意見有望對經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面作出具體規定。

按照“試點先行”原則，2013年，深圳（樓盤）、安徽、重慶（樓盤）、浙江等省市政府都已相繼出臺指導性文件，農村集體經營性建設用地入市試點多方突圍，可謂“各摸各的石頭，各過各的河”。但是，此間發生的個別地區因“資本入村”帶來的強制流轉，農民失地“出局”現象也愈發突出。

對此，農業部部長韓長賦表示，農地入市有三個限定詞，一是只有集體經營性建設用地才能入市，并不是集體所有的建設用地；二是要符合規劃，即使取得土地使用權，建設也要符合規劃；三是用途管制必須在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體經營性建設用地才可以出讓、租賃、入股。另外，集體的經營性建設用地入市，首先也要確權、確地，不能無證轉讓。

2013年12月底，韓長賦在全國農業工作會議上明確表示，農村土地承包關系的穩定和完善是下一步我國農業工作的重點。據介紹，農村土地承包經營權確權登記頒證在2014年要擴大試點范圍。在試點基礎上，爭取在2015年全面推開，力爭五年基本完成。

對此，中國農業大學農民問題研究所所長朱啟臻表示，維護農民土地承包經營權是對農民財產權利最基本的保護，只有在完善土地承包政策的前提下，土地流轉工作才能穩步推進。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田表示，此前在安徽省開展的土地信托試點就是很好的例子。該試點能夠順利開展的基礎就是土地承包權仍在農民手中，擁有承包權的農民隨時可以把土地收回來。從這個角度來看，各種經營形式的變化并不會動搖基本的農村土地制度。

另外，專家們一致認為，征地制度的改革和加強宅基地管理也是土地制度改革的重要方面。

十八屆三中全會《決定》提出，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。這既明確提出了改革完善農村宅基地制度的任務，又明確提出了改革完善農村宅基地制度的內容和要求。

按現行制度規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但在實踐中，這一標準并未得到有效執行，農村宅基地存在不少問題。例如，超標準占用宅基地現象十分突出，造成了宅基地對耕地資源的大量擠占；閑置宅基地現象大量存在，造成土地資源極大浪費；宅基地使用權權能單一，限制了宅基地對于農民的財產屬性和功能。

專家提出，改革完善農村宅基地制度，基本方向和途徑將是：第一，加強宅基地管理，嚴格“一戶一宅”和宅基地面積上限控制政策，真正杜絕“一戶多宅”、“一宅超限”等多占宅基地現象。第二，加強宅基地復墾，嚴格杜絕宅基地閑置，把閑置宅基地全部復墾為耕地。第三，對農村宅基地進行確權登記頒證，向農戶頒發具有法律效力的宅基地權屬證書，建立完善的宅基地使用權統一登記體系。第四，擴展宅基地使用權權能，通過選擇若干地區試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，使宅基地使用權具備充分的物權權能。

征地制度改革方面，據記者采訪的業內人士稱，我國現行征地制度存在征地權行使范圍過寬、征地補償標準低、征地程序不合理、征地安置途徑單一等多重缺陷。據國土資源部有關專家表示，2014年將在全面總結各地征地實踐經驗的基礎上，不斷完善現行征地制度，縮小征地范圍，進一步規范征地程序，著力于建立完善多元保障機制。

專家們表示，希望土地制度改革在2014年中央一號文件中能有具體的部署。劉守英表示，當前土地問題十分復雜，牽涉利益相關方太多，而目前的土地管理制度改革理論準備不夠充分，需要考慮現實政策與法律的平衡。所以只能由中央統一部署，進行周密的政策設計。