開放視角下中國糧食安全戰略再思考

倪洪興

中國的糧食安全始終是關系經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題。在開放條件下，選擇切合國情和長遠發展需要的糧食安全政策，對于確保糧食安全目標的實現至關重要。

開放條件下中國糧食安全戰略定位關鍵在于統籌好國內外兩個市場

中國農業不僅關系糧食等大宗農產品的供給，而且涉及數億小農生計。立足國內確保糧食和大宗農產品基本供給，同時更加充分有效利用國際市場和資源，既是我國農業發展現實的必然，也是農業理性選擇的必然。問題的關鍵是要統籌好國內國際兩個市場兩種資源，切實兼顧平衡好糧食進口需要和國內糧食及農業發展需要，促進貿易更好地與國內產業發展協調，在開放中確保國內農業和糧食產業的健康和可持續發展。

確保糧食安全是個世界性難題，近年來發生的糧食危機警示我們，糧食安全的基礎是糧食生產能力的提高。2011年全球三大谷物產量合計20.6億噸，進口貿易量2.7億噸，占產量的13%左右。這就是說，從世界范圍講，85%以上的糧食供給是依靠國內生產來解決，貿易僅對其中不足15%具有影響作用。當前世界糧食安全突出的問題是，在全球糧食供需總體基本平衡的同時地區性糧食不安全突出，存在8億饑餓和營養不良人口。這說明現有的世界糧食貿易和分配體系不可能解決糧食安全全部問題。因此，任何時候我們不能夸大貿易對糧食安全的作用。

糧食是特殊而敏感的產品。糧食供給即使出現細小的問題都有可能引起人們不必要的恐慌，引起人們的過度反應，導致市場劇烈波動而影響社會穩定。2008年糧食危機中，海地、布基納法索、喀麥隆、埃及等國不同程度地出現了因糧價飆升、糧食供需趨緊引發的社會動蕩，給我們的警示是深刻的。中國是13億人口的大國，糧食需求量大，約占全球糧食產量和消費量的25%，約為全球糧食總貿易量的2倍，國際市場不足以為我國提供充足、穩定的糧源。在糧食危機期間，大約30個國家大幅提高出口征稅，采取限制或禁止糧食出口的措施，這提醒我們依賴國際市場還面臨進口限制的風險。因此，中國的糧食安全必須立足國內來解決，不可能過度依賴國際市場。

中國是人均資源短缺的國家，資源狀況決定了我國在立足國內基本自給的同時，必須充分利用國際國內兩個市場兩種資源，進行品種余缺調劑，增加糧食和大宗農產品有效供給。我國是一個人多地少水缺的國家，人均耕地、淡水分別僅為世界平均水平的40%和25%。隨著工業化、城鎮化的發展，中國每年減少耕地600多萬畝，農業用水緊缺的問題越來越突出。而糧食需求隨著人口增長和人民生活水平的提高而呈現剛性增長。保障中國糧食安全既要堅持立足國內基本自給，又要充分利用國際市場和資源，關鍵在于加強對兩個市場的統籌，促進貿易與國內糧食產業協調發展。

加強內外統籌，核心在于保障國內糧食和農業產業的健康可持續發展

中國農產品市場已高度開放，取消了所有非關稅措施，農產品平均關稅僅15.2%，只有世界平均水平的1/4；糧棉糖配額外關稅最高也只有65%。中國實際上已成為世界農產品市場開放度最高的國家。入世以來中國農產品進口增勢強勁，進口額年均增長率高達23%，每3年翻一番；2009年以來農產品貿易逆差每年增加100多億美元。特別是近年來，在大豆、棉花、植物油進口繼續保持高位，食糖、乳制品凈進口大幅增加的同時，主要糧食作物已全部轉為凈進口。值得注意的是，其中有相當一部分進口不是因為國內短缺，而是受內外差價擴大的驅動。隨著我國勞動力成本的上升、人民幣在貿易平衡壓力下升值，國內外農產品價格差距將繼續拉大，農產品進口動力將進一步增強。目前的現實是，在高度開放條件下，想不進口都很難，爭論要不要進口、進口多少意義不大。

在農產品進口動力增強、進口快速增長的情況下，需要關注的是進口對國內農業的影響，特別是進口價格“天花板”效應帶來的影響。農業是高度依賴自然資源和自然條件的產業，資源稟賦和農業生產規模決定了農業基礎競爭力。我國人均農業資源不足，農戶經營規模平均只有0.6公頃左右，即使在一定時間內將現有一半農村人口和勞動力穩定轉移出去，農業生產規模也只能擴大一倍，達到戶均1公頃多。這決定了中國農業特別是糧食生產基礎競爭力先天不足，與世界主要出口國存在難以克服的巨大差距。去年以來，棉花、食糖、秈米進口主要不是因為國內短缺，而是受內外價差驅動，造成邊進口邊積壓的現象，對國內農產品趨勢價格形成了顯著打壓。隨著中國農業勞動力成本、物質成本和環境成本的上升，農產品特別是糧食內外價差的擴大不可逆轉，未來糧食進口價格具有的“天花板”效應將更加顯著，這將使得國內糧食價格難以隨成本上升而相應上漲。近年來國家連續提高最低收購價，但糧棉油糖的價格增速仍落后于生產成本增速。一個產業沒有合理的價格不能獲得合理的利潤，不可能持續健康發展。

此外，進口對國內農產品市場穩定的影響也在不斷加深。受生物質能源、投機資本、氣候變化等非傳統因素的影響，近年來國際農產品市場呈波動加劇態勢。2008下半年至2012年6月國際糧價已出現3次大起大落。在此過程中，我國開放度很高的大豆、植物油、食糖等大宗農產品的國內價格基本跟隨國際價格波動而大幅波動。隨著糧食進口量增長、大宗農產品進入全面凈進口時期，國際農產品市場的波動性、不確定性對國內市場的影響更加深刻，涉及面更加廣泛。

因此，加強對兩個市場兩種資源的統籌，核心是確保國內糧食產業發展具有必要的利益激勵和動力，確保國內糧食市場的穩定，確保國內農業和糧食產業的健康可持續發展，切實保障國內糧食和大宗農產品最基本的供給能力。

在開放條件下確保糧食產業健康可持續發展，重點是要在練好內功、最大限度提升競爭力的基礎上，切實加強對糧食生產的支持和保護

要練好內功，不斷提升競爭力。要通過加快農業科技進步和創新，優化糧食等大宗農產品區域布局，著力培養新型農業經營主體，發展多種形式的適度規模經營，進一步健全農業社會化服務體系，加快國外資本、技術、品種、管理理念引進，加快農業現代化進程，最大限度增強農業競爭力。

必須切實加強對農業特別是糧食產業的支持和保護。由資源稟賦和農業特性決定，各國間農業競爭力存在著比工業更加難以克服的差距，加強對農業的支持和合理保護是各國普遍做法。中國也必須針對由規模決定的基礎競爭力差距難以克服的現實，加強對農業和糧食的支持和保護，支持保護水平要足以彌補農業基礎競爭力存在的差距。

要根據不同大宗農產品的需求結構、特點和趨勢，以及在糧食安全中的地位，確定切實可行的階段性自給率目標和合理的大宗農產品產業結構。要結合利用國際市場的可能和發展國內生產的潛力，優化大宗農產品生產力布局，加強優勢農產品區域規劃，加快優勢產業帶建設。要在明確基本播種面積、基本產量目標的基礎上，重點加大支持力度，確保大宗農產品基本供給能力。

要注重發揮僅有的關稅、關稅配額管理措施的“門檻”作用，加強對農業和糧食生產的合理保護，使進口農產品進入國內后在相近的價格水平基礎上與國內產品競爭，著力避免糧食進口對國內趨勢價格的過度打壓和抑制，確保糧食保有合理價格水平、有隨著成本上升而相應上漲的空間。要研究建立必要的體制機制，有效統籌國內生產和進口需求，確保貿易政策與國內產業政策相銜接，進出口調控與國內供需趨勢相協調。

考慮到國際糧食市場波動性、不確定性、風險性的加劇以及中國糧食生產成本快速增長的現實，中國入世承諾后保有的農產品關稅政策和國內支持政策空間已嚴重不足，特別是關稅水平過低，使中國失去了最有效的政策工具和手段。當前的托市政策是在缺乏關稅有效保護下的不得已之策，不僅成本高，而且不可持續。在進口價格“天花板”效應日益顯著的情況下，我國進一步減讓關稅幾無余地。在未來多雙邊貿易談判中，糧食產品必須享有完全例外免于進一步減讓的靈活性。

充分利用國際市場，重點要提升對大宗農產品貿易的掌控能力和話語權

盡管目前我國已成為世界最大的農產品進口國，但我國對利用國際市場和資源尚缺乏頂層設計和總體規劃，市場集中度過高、缺乏定價權和話語權等問題非常突出，迫切需要建立健全利用國際市場與資源的戰略機制。利用國際市場和資源，重點要加強對農產品貿易的戰略規劃，努力構建持續、穩定、高效的資源性農產品進口供應鏈。要積極推進戰略性農業國際合作，改善貿易環境、拓展貿易渠道、推進市場多元化。要在堅持市場導向和企業自主決策的原則下，發揮企業主體作用，選擇重點地區、重點環節，務實穩步推動農業“走出去”。要加強對國際農產品市場的監測、研判和預警，提升風險防范能力。要研究加快大宗農產品期貨市場建設，逐步提高我國在農產品定價上的話語權。

中國糧食安全問題的解決是對世界糧食安全的重大貢獻。應加強全球糧食安全治理機制改革，更好地協調全球糧食生產、貿易、消費政策，在推進貿易自由化進程中充分考慮糧食安全和小農的關注，切實保障全球糧食安全，確保將饑餓營養不良人口減半的目標如期實現。

（作者單位：農業部農業貿易促進中心）