上海自貿(mào)區(qū)金融改革對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的挑戰(zhàn)

宋曉燕

內(nèi)容摘要：金融市場(chǎng)本身就伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，不能因風(fēng)險(xiǎn)的存在就放棄金融市場(chǎng)的改革和發(fā)展。但目前在自貿(mào)區(qū)金融改革的背景下，更重要的是前瞻性地考慮到其可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，盡早確立并不斷完善我國(guó)的金融宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)。在充分分析我國(guó)金融改革可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，借鑒風(fēng)險(xiǎn)次貸危機(jī)后國(guó)際金融市場(chǎng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)舉措，用制度創(chuàng)新方式明確我國(guó)央行在宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)中的定位。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融改革中需要加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)：強(qiáng)化中央銀行與各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作；進(jìn)一步加強(qiáng)央行與各相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)系；加強(qiáng)中央銀行與各國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管改革 宏觀審慎監(jiān)管模式 利率市場(chǎng)化 人民幣回流 系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)

人民幣跨境使用、人民幣資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化和外匯管理改革試點(diǎn)，是中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱上海自貿(mào)區(qū)）總體方案中金融領(lǐng)域的四點(diǎn)核心任務(wù)。中國(guó)人民銀行 〔1 〕、銀監(jiān)會(huì) 〔2 〕、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì) 〔3 〕分別發(fā)布了相應(yīng)的支持措施，以支持上海自貿(mào)區(qū)的金融改革。

這些改革任務(wù)的目標(biāo)是人民幣國(guó)際化。2008年的次貸危機(jī)，嚴(yán)重沖擊了以美元為主導(dǎo)的國(guó)際貨幣體系。在此背景下我國(guó)加快了人民幣國(guó)際化的步伐。基于國(guó)際貨幣的三大功能——交易媒介、計(jì)價(jià)尺度與儲(chǔ)存手段，中國(guó)政府首先從跨境貿(mào)易的計(jì)價(jià)與結(jié)算開(kāi)始，目前正在推動(dòng)跨境直接投資，等最終條件成熟時(shí)再推動(dòng)人民幣成為國(guó)際儲(chǔ)備貨幣。〔4 〕

在改革的順序上，有學(xué)者認(rèn)為在完成利率市場(chǎng)化和匯率形成機(jī)制改革前開(kāi)放資本賬戶，就會(huì)遭受外部沖擊，形成巨大風(fēng)險(xiǎn)，所以利率、匯率改革和資本賬戶開(kāi)放要遵循“先內(nèi)后外”的改革次序。但也有學(xué)者認(rèn)為，資本賬戶開(kāi)放與所謂的“前提條件”并不是簡(jiǎn)單的先后關(guān)系，而是循序漸進(jìn)、協(xié)調(diào)推進(jìn)的關(guān)系。利率、匯率改革和資本賬戶開(kāi)放的所謂次序，并非必須。〔5 〕無(wú)論是“次序論”還是“協(xié)調(diào)論”，都有一個(gè)共識(shí)，即需要基礎(chǔ)的法律制度作為穩(wěn)步推進(jìn)的支撐，否則在金融改革過(guò)程所可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn) 〔6 〕將會(huì)給經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)帶來(lái)巨大的損失。因此，加快確立、明晰我國(guó)金融宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé)，對(duì)于支持和保障整體性的金融改革，無(wú)疑是非常重要的。

一、相關(guān)概念的厘清

對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融改革中的幾個(gè)關(guān)鍵詞：人民幣跨境使用、人民幣資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化、匯率市場(chǎng)化、人民幣回流。我們應(yīng)首先弄清楚其具體涵義、相互之間的邏輯關(guān)系以及實(shí)現(xiàn)路徑，在此基礎(chǔ)上才能夠辨識(shí)、分析其中可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

我們可依上圖的路徑來(lái)進(jìn)行分析。

人民幣的跨境使用，是指或者通過(guò)貿(mào)易或者通過(guò)投資 〔7 〕（直接投資和間接投資）的手段可以在境外使用人民幣。如圖所示，在國(guó)際貿(mào)易中，進(jìn)出口雙方在合同中接受以人民幣作為計(jì)價(jià)和結(jié)算貨幣。國(guó)外出口商將收到人民幣貨款，國(guó)外進(jìn)口商則以人民幣進(jìn)行支付。人民幣跨境使用原因之一在于我國(guó)想改變外匯儲(chǔ)備美元化的風(fēng)險(xiǎn)，即儲(chǔ)備增長(zhǎng)，但美元在貶值。其次是我國(guó)貿(mào)易商對(duì)用本幣結(jié)算具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求.因?yàn)橛萌嗣駧胚M(jìn)行計(jì)價(jià)和結(jié)算就可以規(guī)避匯率波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還可以較低資金流轉(zhuǎn)的成本。〔8 〕

但是境外主體為什么要接受人民幣呢？對(duì)境外主體而言，人民幣屬于外幣，有匯率風(fēng)險(xiǎn)，屬于選擇使用的范疇。人民幣可以通過(guò)貿(mào)易和投資流出去，但境外主體是否愿意持有則取決于：作為交易貨幣使用中是否順暢、交易和結(jié)算時(shí)是否便利；作為資產(chǎn)貨幣持有時(shí)是否安全并帶來(lái)收益等因素。〔9 〕作為外幣自然會(huì)產(chǎn)生匯率風(fēng)險(xiǎn)，這就需要我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)和外匯市場(chǎng)提供匯率風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)沖產(chǎn)品以及人民幣融資渠道；境外主體通過(guò)合法渠道獲得人民幣后是持有還是賣掉則取決于在其各種貨幣資產(chǎn)收益之間的比較。所以上述所分析就涉及到另外一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，即人民幣的回流，也就是圖1的下半部分。

滿足境外人民幣交易和投資的需求也可以通過(guò)貿(mào)易、直接投資、間接投資的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，即在銀行市場(chǎng)、資本市場(chǎng)開(kāi)發(fā)出相應(yīng)的、有競(jìng)爭(zhēng)力的資產(chǎn)產(chǎn)品供對(duì)方選擇，境外主體才會(huì)自愿選擇使用人民幣。因此我國(guó)的法律是否許可境外主體將人民幣存款轉(zhuǎn)換為其它資產(chǎn)就非常關(guān)鍵。〔10 〕境外居民用人民幣進(jìn)行直接投資意味著增加了一個(gè)人民幣回流的渠道；〔11 〕境外主體投資于人民幣證券市場(chǎng)意味著我國(guó)證券市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放；〔12 〕國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)提供給境外主體的人民幣融資及風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖管理意味著我國(guó)貨幣市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放。這些開(kāi)放是伴隨著我國(guó)人民幣走出去服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程而自然形成的，它不一定涉及到貨幣的可兌換問(wèn)題。〔13 〕在這個(gè)過(guò)程中，人民幣在銀行市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的供給和需求都將以市場(chǎng)的因素來(lái)決定，這就是一個(gè)自然而然的利率市場(chǎng)化的過(guò)程。至此，我們可以認(rèn)為，人民幣跨境使用并不等于人民幣可自由兌換。

但是，圖1只是以人民幣為例來(lái)說(shuō)明的一國(guó)貨幣跨境使用的情況，而實(shí)際情況是境內(nèi)主體所持有的貨幣資產(chǎn)并不僅僅只有人民幣，還有美元、歐元等外匯；在國(guó)際金融市場(chǎng)上交易流通的貨幣也更多是這些完全可自由兌換的國(guó)際化貨幣。如前所述，境內(nèi)外主體都會(huì)面臨一個(gè)持有、選擇何種貨幣的問(wèn)題。這種選擇權(quán)是至關(guān)重要的。因?yàn)槠渖羁痰胤从沉司硟?nèi)外主體對(duì)各國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)、資本市場(chǎng)和金融產(chǎn)品的綜合判斷。當(dāng)進(jìn)行國(guó)際貿(mào)易時(shí)，允許人民幣自由兌換成其他貨幣，這就是經(jīng)常賬戶下的自由兌換；當(dāng)進(jìn)行銀行融資、直接投資和間接投資 〔14 〕時(shí)允許兌換，這就是資本項(xiàng)下的自由兌換。

如果本幣在資本項(xiàng)目下可自由兌換，意味著國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)與國(guó)際金融市場(chǎng)將緊密連接在一起，居民和非居民、金融機(jī)構(gòu)對(duì)于資金的供給和需求的選擇將取決于對(duì)不同貨幣的比較。由此貨幣的價(jià)格即利率和匯率將由一個(gè)開(kāi)放的市場(chǎng)所決定，形成真正的也更為有風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)格決定機(jī)制。因此，第一，資本項(xiàng)目可自由兌換給投資者提供了不同幣種的選擇，便利了直接投資、間接投資和銀行融資；第二，利率和匯率將由國(guó)際、國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的各種因素所決定，資金價(jià)格的確定更為均衡，但市場(chǎng)波動(dòng)將不可避免；第三，對(duì)于我國(guó)金融機(jī)構(gòu)而言，風(fēng)險(xiǎn)將顯著加大。

通過(guò)上述分析我們可以看出：僅僅是人民幣跨境使用并不必然需要資本項(xiàng)目可自由兌換，能夠用本幣跨境進(jìn)行貿(mào)易、融資、資本項(xiàng)目的交易也可在一定程度滿足了主體的需求。但多種貨幣的并存自然產(chǎn)生了交易主體在資本項(xiàng)目下進(jìn)行兌換、選擇貨幣的意愿。而在此基礎(chǔ)上本幣的利率和匯率的決定機(jī)制就必然走上了一條充滿風(fēng)險(xiǎn)但最大程度市場(chǎng)化的進(jìn)程。

二、盡快確立我國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)

人民幣跨境使用、人民幣可自由兌換意味著逐步開(kāi)放整個(gè)金融防線，其結(jié)果會(huì)帶來(lái)國(guó)際資本對(duì)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的沖擊，通過(guò)國(guó)際借貸、國(guó)際證券投資以及外匯市場(chǎng)很快地傳導(dǎo)到國(guó)內(nèi)。利率、匯率市場(chǎng)化意味著金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)和環(huán)境將會(huì)發(fā)生重大改變。即使國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)具備相應(yīng)的廣度和深度、金融體系比較健全、金融機(jī)構(gòu)比較成熟、對(duì)外部競(jìng)爭(zhēng)和沖擊反應(yīng)靈敏的美國(guó)，也不能消除金融危機(jī)發(fā)生的可能。金融市場(chǎng)本身就伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，不能因風(fēng)險(xiǎn)的存在就放棄金融市場(chǎng)的改革和發(fā)展；但目前在上海自貿(mào)區(qū)金融改革的背景下，更重要的是前瞻性地考慮到其可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，盡早確立并不斷完善我國(guó)的金融宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)。

（一）金融改革可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

從前述對(duì)幾個(gè)關(guān)鍵概念邏輯關(guān)系的分析中，我們不難看出，人民幣跨境使用是否順利，很大程度取決于回流。因此銀行和資本市場(chǎng)能否提供滿足境外資金回流的金融產(chǎn)品便成了關(guān)鍵。當(dāng)法律開(kāi)始鼓勵(lì)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)向境外主體提供各種金融產(chǎn)品時(shí)，便會(huì)引發(fā)激烈的金融創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)。

如前所述，利率市場(chǎng)化，就是指長(zhǎng)短期資金在金融市場(chǎng)上的價(jià)格即利率水平由市場(chǎng)供求決定。具體而言，在人民幣跨境使用的背景下，是指居民、非居民的供給和需求共同決定了人民幣的價(jià)格。利率市場(chǎng)化的目標(biāo)直接指向資金的優(yōu)化配置，對(duì)于我國(guó)企業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、銀行變革和整個(gè)金融市場(chǎng)的發(fā)展，都會(huì)起到促進(jìn)作用。

但對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，將無(wú)法繼續(xù)享受壟斷價(jià)格的政策紅利，當(dāng)所有的銀行都必須面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，其結(jié)果必然是存貸款利差的縮小，銀行的利潤(rùn)空間將迅速收窄。〔15 〕另外，利率市場(chǎng)化后資本市場(chǎng)同銀行的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)更加公平，資本市場(chǎng)的產(chǎn)品定價(jià)也更為合理，傳統(tǒng)銀行客戶的籌資方式會(huì)在間接融資和直接融資中進(jìn)行理性的選擇，其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致銀行業(yè)務(wù)從價(jià)格和數(shù)量上均受到影響；當(dāng)資本管制解除之后，隨著外國(guó)資本的大規(guī)模流入，銀行體系的可貸資金的變化也將更加難以把握。因此，銀行依靠傳統(tǒng)的存貸利差業(yè)務(wù)的利潤(rùn)模式就面臨極大的挑戰(zhàn)。

既然主營(yíng)業(yè)務(wù)受到影響，自然導(dǎo)致銀行增加表外業(yè)務(wù)，進(jìn)行金融創(chuàng)新，逐步向綜合經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展，盡管表外業(yè)務(wù)拓寬了銀行的經(jīng)營(yíng)，增加了銀行的收入，但同時(shí)也帶來(lái)更大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、更高的內(nèi)控和監(jiān)管要求。〔16 〕事實(shí)上當(dāng)下金融業(yè)已經(jīng)存在著潛在的巨大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。龐大的理財(cái)產(chǎn)品市場(chǎng)通過(guò)信托絕大部分仍流入房地產(chǎn)行業(yè)；銀行、券商和保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)管理公司以及基金公司的專業(yè)子公司所設(shè)計(jì)、發(fā)行的大部分非標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品也是流向房地產(chǎn)行業(yè)。如果資金鏈條在某一環(huán)節(jié)斷裂，金融危機(jī)將很難避免。這是在利率、匯率都未市場(chǎng)化的背景下，銀行業(yè)尚存在著壟斷資金價(jià)格優(yōu)勢(shì)的情況下，局面尚且如此，一旦進(jìn)入圖1中的改革路徑，對(duì)金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的影響將是前所未有的。

（二）次貸危機(jī)后國(guó)際金融市場(chǎng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)

次貸危機(jī)之所以會(huì)蔓延至國(guó)際金融市場(chǎng)，表明傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管在應(yīng)對(duì)嚴(yán)重系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的不足。微觀審慎監(jiān)管強(qiáng)調(diào)對(duì)單個(gè)金融主體安全和穩(wěn)健的關(guān)注，但由于國(guó)際金融市場(chǎng)一體化的趨勢(shì)，金融各主體內(nèi)在關(guān)聯(lián)性大大加強(qiáng)，金融風(fēng)險(xiǎn)的傳染和傳播更加迅速且難以監(jiān)控，傳統(tǒng)的監(jiān)管就不能充分保證整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。因此國(guó)際金融組織和各國(guó)的改革都重點(diǎn)關(guān)注了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管問(wèn)題。2009年4月2日結(jié)束的G20峰會(huì)宣布成立金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）作為全球金融穩(wěn)定的宏觀審慎監(jiān)管 〔17 〕國(guó)際組織。強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和管理，加強(qiáng)宏觀審慎性監(jiān)管，已成為國(guó)際金融監(jiān)管改革的重要趨勢(shì)。G20責(zé)成FSB會(huì)同IMF、國(guó)際清算銀行（BIS）以及巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（BCBS）等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，對(duì)加強(qiáng)銀行資本和流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)（SIFIs） 〔18 〕的監(jiān)管等方面提出了一系列改革措施，并在遏制危機(jī)的全球蔓延和恢復(fù)全球金融市場(chǎng)穩(wěn)定方面收到了一定的成效。在國(guó)際金融監(jiān)管改革特別突出了中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管中的地位。〔19 〕

中央銀行被稱為“銀行的銀行”，因?yàn)楫?dāng)商業(yè)銀行出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)時(shí)，央行事實(shí)上承擔(dān)了為銀行體系提供“保險(xiǎn)”的職責(zé)，也即承擔(dān)了維護(hù)金融體系穩(wěn)定的責(zé)任。危機(jī)發(fā)生后，美國(guó)通過(guò)《多德弗蘭克》法案賦予了美聯(lián)儲(chǔ)更為廣泛全面的審慎監(jiān)管權(quán)限，〔20 〕歐盟授權(quán)歐洲中央銀行總體負(fù)責(zé)并決定ESRB 〔21 〕的宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)，英國(guó)則重新授權(quán)英格蘭銀行對(duì)宏微觀審慎監(jiān)管 〔22 〕統(tǒng)一負(fù)責(zé)。各國(guó)在具體制度安排上當(dāng)然是有所不同的，但其思路有共同性：首先，將中央銀行納入金融宏觀審慎監(jiān)管框架，并在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用；其次，宏觀審慎分析中微觀監(jiān)管信息共享至關(guān)重要，因此需要建立正式的機(jī)制和組織安排來(lái)強(qiáng)化央行和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和合作，以建立或完善良性的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，從而形成對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)的分析、監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度。

（三）明確我國(guó)央行在宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)中的定位

作為FSB的成員國(guó)，我國(guó)為國(guó)際金融體系的穩(wěn)定也應(yīng)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。我國(guó)已經(jīng)在宏觀審慎監(jiān)管方面做出了一定有益的探索，如中央銀行和銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)已經(jīng)基本上建立了“一行三會(huì)”的信息共享和政策協(xié)調(diào)機(jī)制。銀監(jiān)會(huì)還于2007年12月發(fā)布了《商業(yè)銀行壓力測(cè)試指引》的報(bào)告，并在部分銀行中進(jìn)行了壓力測(cè)試的試驗(yàn)。但在金融改革的背景下，如何應(yīng)對(duì)人民幣國(guó)際化所可能帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)還應(yīng)繼續(xù)進(jìn)一步建立完善宏觀審慎監(jiān)管框架，使金融改革在合理的控制之下，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的源泉和傳遞。

宏觀審慎監(jiān)管必須要有清晰的職能機(jī)構(gòu)、明確的目標(biāo)定位及相應(yīng)的監(jiān)管手段。中央銀行承擔(dān)了維護(hù)金融穩(wěn)定、制定和實(shí)施貨幣政策、最后貸款人等職能，而且中央銀行擁有作為現(xiàn)代金融系統(tǒng)的核心的支付清算系統(tǒng)，有著大量的可以用于宏觀審慎監(jiān)管分析的金融資源，這些優(yōu)勢(shì)條件使其能夠及時(shí)探測(cè)并分析在金融市場(chǎng)潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)的措施，從而在宏觀審慎監(jiān)管中發(fā)揮核心作用。〔23 〕

然而目前我國(guó)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范還停留在“保持金融穩(wěn)定”的層次。2003年修訂后的《中國(guó)人民銀行法》將人民銀行的基本職責(zé)確定為“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定”，但對(duì)人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)權(quán)限、工具方法沒(méi)有明確規(guī)定。不論是“三會(huì)”建立前后，還是國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生前后，對(duì)人民銀行在宏觀審慎監(jiān)管框架中的地位和職權(quán)、如何通過(guò)有效手段來(lái)實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管、建立怎樣一套機(jī)制對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施差別化監(jiān)管等重大問(wèn)題均沒(méi)有任何法律支持。〔24 〕在實(shí)踐中，人民銀行內(nèi)設(shè)有“金融穩(wěn)定處”，其職責(zé)包括“綜合分析和評(píng)估系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，提出防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策建議”，但只是“分析、評(píng)估、提出建議”，無(wú)法得出央行是否對(duì)宏觀審慎監(jiān)管負(fù)主要責(zé)任的結(jié)論。即使現(xiàn)在已建立“一行三會(huì)”部際聯(lián)席會(huì)議制度，但今年連續(xù)發(fā)生的兩次嚴(yán)重“錢(qián)荒”事實(shí)上已經(jīng)對(duì)我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管的缺失發(fā)出了明確的警示信號(hào)。

2013年6月的“錢(qián)荒”成為國(guó)內(nèi)外媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。〔25 〕當(dāng)時(shí)針對(duì)市場(chǎng)上由于商業(yè)銀行大量通過(guò)理財(cái)產(chǎn)品進(jìn)行資金錯(cuò)配，造成的貨幣總量巨大問(wèn)題，央行使用市場(chǎng)工具進(jìn)行“存量調(diào)節(jié)”，其實(shí)是在進(jìn)行緊縮流動(dòng)性的貨幣政策操作，但結(jié)果卻出乎預(yù)料，瞬間引起銀行間拆借利率的飆升，隔夜拆借的資金年化利率突破30%，一個(gè)月資金拆借利率超過(guò)10%，債券市場(chǎng)的回購(gòu)利率達(dá)26%。與此同時(shí)，六月份上證綜指跌幅達(dá)20%。12月份類似情況再次發(fā)生。之所以央行只堅(jiān)持從緊的貨幣政策，看不到其對(duì)金融機(jī)構(gòu)、貨幣市場(chǎng)、債券市場(chǎng)產(chǎn)生的巨大破壞力，〔26 〕并非真的看不到，是法律并沒(méi)有賦予其明確的宏觀審慎監(jiān)管的地位、職能、目標(biāo)和具體方法。

央行在進(jìn)行今年從緊的貨幣政策時(shí)，本意可能是希望倒逼銀行提高表內(nèi)存貸業(yè)務(wù)的資金使用效率，提高利潤(rùn)率，降低表外業(yè)務(wù)的比例。但忽視了當(dāng)所有銀行都在從事資金錯(cuò)配業(yè)務(wù)時(shí)，一定是因?yàn)楸O(jiān)管本身出了問(wèn)題。嚴(yán)格的存貸比、優(yōu)質(zhì)貸款資源的稀少以及前期擴(kuò)張性政策帶來(lái)的不良貸款，均導(dǎo)致銀行一致大力拓展表外業(yè)務(wù)，通過(guò)理財(cái)產(chǎn)品設(shè)計(jì)將資金投向收益率最高的房地產(chǎn)行業(yè)。而廣大的實(shí)體經(jīng)濟(jì)卻在這所謂的“流動(dòng)性過(guò)剩”中長(zhǎng)期“缺錢(qián)”，不斷攀升的利率使得企業(yè)無(wú)法承受畸高的融資成本，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展被嚴(yán)重壓制。這已經(jīng)形成為國(guó)內(nèi)外金融市場(chǎng)都矚目的一個(gè)怪象：實(shí)體經(jīng)濟(jì)無(wú)法籌資，而央行仍一直堅(jiān)持從緊貨幣政策，商業(yè)銀行籌資成本上升，更加投向收益率高的泡沫產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)的籌資成本進(jìn)一步攀升。

如果法律賦予央行明確的宏觀審慎監(jiān)管地位，其職責(zé)除了貨幣政策的制定和執(zhí)行，就更應(yīng)該包括對(duì)金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注。在兩次“錢(qián)荒”中如果央行堅(jiān)持到最后仍不進(jìn)行流動(dòng)性支持，局部性甚至更嚴(yán)重的金融危機(jī)是有可能發(fā)生的。因?yàn)楫?dāng)時(shí)幾家大行都已經(jīng)出現(xiàn)了銀行違約的情況，當(dāng)銀行資金鏈條斷裂時(shí)，這就不是一家商業(yè)銀行倒閉的問(wèn)題了。所以央行的貨幣政策不能只簡(jiǎn)單地考慮一點(diǎn)，不及其他。應(yīng)該在宏觀審慎的框架下對(duì)其貨幣政策相應(yīng)后果進(jìn)行充分評(píng)估才能實(shí)施。

人民幣在國(guó)際化進(jìn)程中多面臨的風(fēng)險(xiǎn)將遠(yuǎn)大于金融危機(jī)中我國(guó)相對(duì)的封閉金融市場(chǎng)。如果等到金融市場(chǎng)擴(kuò)容、利率市場(chǎng)化、匯率市場(chǎng)化已帶來(lái)金融機(jī)構(gòu)更為激烈的競(jìng)爭(zhēng)，表內(nèi)、表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都進(jìn)一步加大，而宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)仍不能建立起來(lái)，金融危機(jī)的發(fā)生不僅將是不可避免的，同時(shí)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的損害也將是不可估量的。

三、加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)

隨著國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的發(fā)展，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)之間的業(yè)務(wù)劃分日益模糊，在金融創(chuàng)新快速發(fā)展的情況下，目前法律框架下的分業(yè)經(jīng)營(yíng)已演化成各自通過(guò)資產(chǎn)管理公司或?qū)I(yè)子公司來(lái)進(jìn)行的綜合經(jīng)營(yíng)。在目前“一行三會(huì)”暫時(shí)不變的監(jiān)管架構(gòu)下，如何對(duì)監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)，提高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管效能，也是我國(guó)金融宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)中非常重要的內(nèi)容。〔27 〕

首先，強(qiáng)化中央銀行與各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作。中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管是負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在包括不同行業(yè)的金融領(lǐng)域，要特別關(guān)注跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的高度考慮，可以在制度中規(guī)定宏觀審慎監(jiān)管政策對(duì)微觀審慎監(jiān)管的指導(dǎo)和約束作用。央行可以根據(jù)宏觀審慎監(jiān)管的需要，要求銀行、證券、保險(xiǎn)各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在微觀審慎監(jiān)管方面與之相配合。另外，專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施微觀審慎監(jiān)管時(shí)，也應(yīng)服從中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管，并為之提供微觀監(jiān)管信息共享的安排。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)彼此之間的協(xié)調(diào)也很重要。面對(duì)正在發(fā)展的綜合經(jīng)營(yíng)實(shí)踐，傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管顯然已無(wú)法適應(yīng)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有分別針對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和規(guī)律的不同監(jiān)管制度，如果銀行資管公司發(fā)行了證券化產(chǎn)品，銀監(jiān)會(huì)顯然并不具備對(duì)該類產(chǎn)品的監(jiān)管資源，更為恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該是證監(jiān)會(huì)。如何識(shí)別各類金融創(chuàng)新產(chǎn)品在運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)傳遞路徑以及是否具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的特性，這就需要央行和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)、以及各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行密切而有效的協(xié)調(diào)。

其次，進(jìn)一步加強(qiáng)央行與各相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)系。宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)也包含了對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的相應(yīng)處置，以避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步傳遞和擴(kuò)散。如何進(jìn)行及時(shí)具體的救助和處置，需要央行和其他部門(mén)密切的聯(lián)系和合作。次貸危機(jī)傳到英國(guó)的一個(gè)標(biāo)志性事件是“北巖銀行”的處置。其中就暴露出英國(guó)在危機(jī)前原有的三家處置機(jī)構(gòu)——FSA、英格蘭銀行和財(cái)政部在合作和協(xié)調(diào)中的很多問(wèn)題。對(duì)我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架而言，當(dāng)前迫切需要解決宏觀層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，即人民銀行與財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。只有用法定的方式，建立央行與相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，將各自的職責(zé)明確下來(lái)，才能增強(qiáng)政策透明度，降低成本，提高監(jiān)管效率，才能真正實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管的目的，防范風(fēng)險(xiǎn)于未然。〔28 〕

最后，加強(qiáng)中央銀行與各國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。金融機(jī)構(gòu)的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，帶來(lái)了對(duì)監(jiān)管國(guó)際化的挑戰(zhàn)，如：相關(guān)監(jiān)管當(dāng)局如何進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的跨國(guó)界轉(zhuǎn)移？在進(jìn)行問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置時(shí)各國(guó)如何對(duì)他國(guó)的處置方案進(jìn)行識(shí)別和承認(rèn)？在資本流動(dòng)性極強(qiáng)的情況下，母國(guó)和東道國(guó)如何合作以共同防范投機(jī)資本的沖擊？在貨幣政策的效果受到國(guó)外金融市場(chǎng)影響時(shí)如何加強(qiáng)同他國(guó)央行的合作？這些問(wèn)題都要求中央銀行在履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)時(shí)，要高度重視與他國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。因此，在建立宏觀審慎監(jiān)管框架時(shí)，可以授權(quán)中央銀行加強(qiáng)與他國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，防止國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)金融體系的傳導(dǎo)，并借鑒其他國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)際金融組織的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管體系。

然而目前我國(guó)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范還停留在“保持金融穩(wěn)定”的層次。2003年修訂后的《中國(guó)人民銀行法》將人民銀行的基本職責(zé)確定為“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定”，但對(duì)人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)權(quán)限、工具方法沒(méi)有明確規(guī)定。不論是“三會(huì)”建立前后，還是國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生前后，對(duì)人民銀行在宏觀審慎監(jiān)管框架中的地位和職權(quán)、如何通過(guò)有效手段來(lái)實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管、建立怎樣一套機(jī)制對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施差別化監(jiān)管等重大問(wèn)題均沒(méi)有任何法律支持。〔24 〕在實(shí)踐中，人民銀行內(nèi)設(shè)有“金融穩(wěn)定處”，其職責(zé)包括“綜合分析和評(píng)估系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，提出防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策建議”，但只是“分析、評(píng)估、提出建議”，無(wú)法得出央行是否對(duì)宏觀審慎監(jiān)管負(fù)主要責(zé)任的結(jié)論。即使現(xiàn)在已建立“一行三會(huì)”部際聯(lián)席會(huì)議制度，但今年連續(xù)發(fā)生的兩次嚴(yán)重“錢(qián)荒”事實(shí)上已經(jīng)對(duì)我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管的缺失發(fā)出了明確的警示信號(hào)。

2013年6月的“錢(qián)荒”成為國(guó)內(nèi)外媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。〔25 〕當(dāng)時(shí)針對(duì)市場(chǎng)上由于商業(yè)銀行大量通過(guò)理財(cái)產(chǎn)品進(jìn)行資金錯(cuò)配，造成的貨幣總量巨大問(wèn)題，央行使用市場(chǎng)工具進(jìn)行“存量調(diào)節(jié)”，其實(shí)是在進(jìn)行緊縮流動(dòng)性的貨幣政策操作，但結(jié)果卻出乎預(yù)料，瞬間引起銀行間拆借利率的飆升，隔夜拆借的資金年化利率突破30%，一個(gè)月資金拆借利率超過(guò)10%，債券市場(chǎng)的回購(gòu)利率達(dá)26%。與此同時(shí)，六月份上證綜指跌幅達(dá)20%。12月份類似情況再次發(fā)生。之所以央行只堅(jiān)持從緊的貨幣政策，看不到其對(duì)金融機(jī)構(gòu)、貨幣市場(chǎng)、債券市場(chǎng)產(chǎn)生的巨大破壞力，〔26 〕并非真的看不到，是法律并沒(méi)有賦予其明確的宏觀審慎監(jiān)管的地位、職能、目標(biāo)和具體方法。

央行在進(jìn)行今年從緊的貨幣政策時(shí)，本意可能是希望倒逼銀行提高表內(nèi)存貸業(yè)務(wù)的資金使用效率，提高利潤(rùn)率，降低表外業(yè)務(wù)的比例。但忽視了當(dāng)所有銀行都在從事資金錯(cuò)配業(yè)務(wù)時(shí)，一定是因?yàn)楸O(jiān)管本身出了問(wèn)題。嚴(yán)格的存貸比、優(yōu)質(zhì)貸款資源的稀少以及前期擴(kuò)張性政策帶來(lái)的不良貸款，均導(dǎo)致銀行一致大力拓展表外業(yè)務(wù)，通過(guò)理財(cái)產(chǎn)品設(shè)計(jì)將資金投向收益率最高的房地產(chǎn)行業(yè)。而廣大的實(shí)體經(jīng)濟(jì)卻在這所謂的“流動(dòng)性過(guò)剩”中長(zhǎng)期“缺錢(qián)”，不斷攀升的利率使得企業(yè)無(wú)法承受畸高的融資成本，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展被嚴(yán)重壓制。這已經(jīng)形成為國(guó)內(nèi)外金融市場(chǎng)都矚目的一個(gè)怪象：實(shí)體經(jīng)濟(jì)無(wú)法籌資，而央行仍一直堅(jiān)持從緊貨幣政策，商業(yè)銀行籌資成本上升，更加投向收益率高的泡沫產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)的籌資成本進(jìn)一步攀升。

如果法律賦予央行明確的宏觀審慎監(jiān)管地位，其職責(zé)除了貨幣政策的制定和執(zhí)行，就更應(yīng)該包括對(duì)金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注。在兩次“錢(qián)荒”中如果央行堅(jiān)持到最后仍不進(jìn)行流動(dòng)性支持，局部性甚至更嚴(yán)重的金融危機(jī)是有可能發(fā)生的。因?yàn)楫?dāng)時(shí)幾家大行都已經(jīng)出現(xiàn)了銀行違約的情況，當(dāng)銀行資金鏈條斷裂時(shí)，這就不是一家商業(yè)銀行倒閉的問(wèn)題了。所以央行的貨幣政策不能只簡(jiǎn)單地考慮一點(diǎn)，不及其他。應(yīng)該在宏觀審慎的框架下對(duì)其貨幣政策相應(yīng)后果進(jìn)行充分評(píng)估才能實(shí)施。

人民幣在國(guó)際化進(jìn)程中多面臨的風(fēng)險(xiǎn)將遠(yuǎn)大于金融危機(jī)中我國(guó)相對(duì)的封閉金融市場(chǎng)。如果等到金融市場(chǎng)擴(kuò)容、利率市場(chǎng)化、匯率市場(chǎng)化已帶來(lái)金融機(jī)構(gòu)更為激烈的競(jìng)爭(zhēng)，表內(nèi)、表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都進(jìn)一步加大，而宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)仍不能建立起來(lái)，金融危機(jī)的發(fā)生不僅將是不可避免的，同時(shí)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的損害也將是不可估量的。

三、加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)

隨著國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的發(fā)展，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)之間的業(yè)務(wù)劃分日益模糊，在金融創(chuàng)新快速發(fā)展的情況下，目前法律框架下的分業(yè)經(jīng)營(yíng)已演化成各自通過(guò)資產(chǎn)管理公司或?qū)I(yè)子公司來(lái)進(jìn)行的綜合經(jīng)營(yíng)。在目前“一行三會(huì)”暫時(shí)不變的監(jiān)管架構(gòu)下，如何對(duì)監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)，提高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管效能，也是我國(guó)金融宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)中非常重要的內(nèi)容。〔27 〕

首先，強(qiáng)化中央銀行與各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作。中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管是負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在包括不同行業(yè)的金融領(lǐng)域，要特別關(guān)注跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的高度考慮，可以在制度中規(guī)定宏觀審慎監(jiān)管政策對(duì)微觀審慎監(jiān)管的指導(dǎo)和約束作用。央行可以根據(jù)宏觀審慎監(jiān)管的需要，要求銀行、證券、保險(xiǎn)各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在微觀審慎監(jiān)管方面與之相配合。另外，專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施微觀審慎監(jiān)管時(shí)，也應(yīng)服從中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管，并為之提供微觀監(jiān)管信息共享的安排。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)彼此之間的協(xié)調(diào)也很重要。面對(duì)正在發(fā)展的綜合經(jīng)營(yíng)實(shí)踐，傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管顯然已無(wú)法適應(yīng)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有分別針對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和規(guī)律的不同監(jiān)管制度，如果銀行資管公司發(fā)行了證券化產(chǎn)品，銀監(jiān)會(huì)顯然并不具備對(duì)該類產(chǎn)品的監(jiān)管資源，更為恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該是證監(jiān)會(huì)。如何識(shí)別各類金融創(chuàng)新產(chǎn)品在運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)傳遞路徑以及是否具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的特性，這就需要央行和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)、以及各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行密切而有效的協(xié)調(diào)。

其次，進(jìn)一步加強(qiáng)央行與各相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)系。宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)也包含了對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的相應(yīng)處置，以避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步傳遞和擴(kuò)散。如何進(jìn)行及時(shí)具體的救助和處置，需要央行和其他部門(mén)密切的聯(lián)系和合作。次貸危機(jī)傳到英國(guó)的一個(gè)標(biāo)志性事件是“北巖銀行”的處置。其中就暴露出英國(guó)在危機(jī)前原有的三家處置機(jī)構(gòu)——FSA、英格蘭銀行和財(cái)政部在合作和協(xié)調(diào)中的很多問(wèn)題。對(duì)我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架而言，當(dāng)前迫切需要解決宏觀層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，即人民銀行與財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。只有用法定的方式，建立央行與相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，將各自的職責(zé)明確下來(lái)，才能增強(qiáng)政策透明度，降低成本，提高監(jiān)管效率，才能真正實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管的目的，防范風(fēng)險(xiǎn)于未然。〔28 〕

最后，加強(qiáng)中央銀行與各國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。金融機(jī)構(gòu)的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，帶來(lái)了對(duì)監(jiān)管國(guó)際化的挑戰(zhàn)，如：相關(guān)監(jiān)管當(dāng)局如何進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的跨國(guó)界轉(zhuǎn)移？在進(jìn)行問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置時(shí)各國(guó)如何對(duì)他國(guó)的處置方案進(jìn)行識(shí)別和承認(rèn)？在資本流動(dòng)性極強(qiáng)的情況下，母國(guó)和東道國(guó)如何合作以共同防范投機(jī)資本的沖擊？在貨幣政策的效果受到國(guó)外金融市場(chǎng)影響時(shí)如何加強(qiáng)同他國(guó)央行的合作？這些問(wèn)題都要求中央銀行在履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)時(shí)，要高度重視與他國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。因此，在建立宏觀審慎監(jiān)管框架時(shí)，可以授權(quán)中央銀行加強(qiáng)與他國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，防止國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)金融體系的傳導(dǎo)，并借鑒其他國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)際金融組織的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管體系。

然而目前我國(guó)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范還停留在“保持金融穩(wěn)定”的層次。2003年修訂后的《中國(guó)人民銀行法》將人民銀行的基本職責(zé)確定為“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定”，但對(duì)人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)權(quán)限、工具方法沒(méi)有明確規(guī)定。不論是“三會(huì)”建立前后，還是國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生前后，對(duì)人民銀行在宏觀審慎監(jiān)管框架中的地位和職權(quán)、如何通過(guò)有效手段來(lái)實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管、建立怎樣一套機(jī)制對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施差別化監(jiān)管等重大問(wèn)題均沒(méi)有任何法律支持。〔24 〕在實(shí)踐中，人民銀行內(nèi)設(shè)有“金融穩(wěn)定處”，其職責(zé)包括“綜合分析和評(píng)估系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，提出防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策建議”，但只是“分析、評(píng)估、提出建議”，無(wú)法得出央行是否對(duì)宏觀審慎監(jiān)管負(fù)主要責(zé)任的結(jié)論。即使現(xiàn)在已建立“一行三會(huì)”部際聯(lián)席會(huì)議制度，但今年連續(xù)發(fā)生的兩次嚴(yán)重“錢(qián)荒”事實(shí)上已經(jīng)對(duì)我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管的缺失發(fā)出了明確的警示信號(hào)。

2013年6月的“錢(qián)荒”成為國(guó)內(nèi)外媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。〔25 〕當(dāng)時(shí)針對(duì)市場(chǎng)上由于商業(yè)銀行大量通過(guò)理財(cái)產(chǎn)品進(jìn)行資金錯(cuò)配，造成的貨幣總量巨大問(wèn)題，央行使用市場(chǎng)工具進(jìn)行“存量調(diào)節(jié)”，其實(shí)是在進(jìn)行緊縮流動(dòng)性的貨幣政策操作，但結(jié)果卻出乎預(yù)料，瞬間引起銀行間拆借利率的飆升，隔夜拆借的資金年化利率突破30%，一個(gè)月資金拆借利率超過(guò)10%，債券市場(chǎng)的回購(gòu)利率達(dá)26%。與此同時(shí)，六月份上證綜指跌幅達(dá)20%。12月份類似情況再次發(fā)生。之所以央行只堅(jiān)持從緊的貨幣政策，看不到其對(duì)金融機(jī)構(gòu)、貨幣市場(chǎng)、債券市場(chǎng)產(chǎn)生的巨大破壞力，〔26 〕并非真的看不到，是法律并沒(méi)有賦予其明確的宏觀審慎監(jiān)管的地位、職能、目標(biāo)和具體方法。

央行在進(jìn)行今年從緊的貨幣政策時(shí)，本意可能是希望倒逼銀行提高表內(nèi)存貸業(yè)務(wù)的資金使用效率，提高利潤(rùn)率，降低表外業(yè)務(wù)的比例。但忽視了當(dāng)所有銀行都在從事資金錯(cuò)配業(yè)務(wù)時(shí)，一定是因?yàn)楸O(jiān)管本身出了問(wèn)題。嚴(yán)格的存貸比、優(yōu)質(zhì)貸款資源的稀少以及前期擴(kuò)張性政策帶來(lái)的不良貸款，均導(dǎo)致銀行一致大力拓展表外業(yè)務(wù)，通過(guò)理財(cái)產(chǎn)品設(shè)計(jì)將資金投向收益率最高的房地產(chǎn)行業(yè)。而廣大的實(shí)體經(jīng)濟(jì)卻在這所謂的“流動(dòng)性過(guò)剩”中長(zhǎng)期“缺錢(qián)”，不斷攀升的利率使得企業(yè)無(wú)法承受畸高的融資成本，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展被嚴(yán)重壓制。這已經(jīng)形成為國(guó)內(nèi)外金融市場(chǎng)都矚目的一個(gè)怪象：實(shí)體經(jīng)濟(jì)無(wú)法籌資，而央行仍一直堅(jiān)持從緊貨幣政策，商業(yè)銀行籌資成本上升，更加投向收益率高的泡沫產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)的籌資成本進(jìn)一步攀升。

如果法律賦予央行明確的宏觀審慎監(jiān)管地位，其職責(zé)除了貨幣政策的制定和執(zhí)行，就更應(yīng)該包括對(duì)金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注。在兩次“錢(qián)荒”中如果央行堅(jiān)持到最后仍不進(jìn)行流動(dòng)性支持，局部性甚至更嚴(yán)重的金融危機(jī)是有可能發(fā)生的。因?yàn)楫?dāng)時(shí)幾家大行都已經(jīng)出現(xiàn)了銀行違約的情況，當(dāng)銀行資金鏈條斷裂時(shí)，這就不是一家商業(yè)銀行倒閉的問(wèn)題了。所以央行的貨幣政策不能只簡(jiǎn)單地考慮一點(diǎn)，不及其他。應(yīng)該在宏觀審慎的框架下對(duì)其貨幣政策相應(yīng)后果進(jìn)行充分評(píng)估才能實(shí)施。

人民幣在國(guó)際化進(jìn)程中多面臨的風(fēng)險(xiǎn)將遠(yuǎn)大于金融危機(jī)中我國(guó)相對(duì)的封閉金融市場(chǎng)。如果等到金融市場(chǎng)擴(kuò)容、利率市場(chǎng)化、匯率市場(chǎng)化已帶來(lái)金融機(jī)構(gòu)更為激烈的競(jìng)爭(zhēng)，表內(nèi)、表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都進(jìn)一步加大，而宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)仍不能建立起來(lái)，金融危機(jī)的發(fā)生不僅將是不可避免的，同時(shí)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的損害也將是不可估量的。

三、加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)

隨著國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的發(fā)展，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)之間的業(yè)務(wù)劃分日益模糊，在金融創(chuàng)新快速發(fā)展的情況下，目前法律框架下的分業(yè)經(jīng)營(yíng)已演化成各自通過(guò)資產(chǎn)管理公司或?qū)I(yè)子公司來(lái)進(jìn)行的綜合經(jīng)營(yíng)。在目前“一行三會(huì)”暫時(shí)不變的監(jiān)管架構(gòu)下，如何對(duì)監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)，提高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管效能，也是我國(guó)金融宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)中非常重要的內(nèi)容。〔27 〕

首先，強(qiáng)化中央銀行與各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作。中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管是負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在包括不同行業(yè)的金融領(lǐng)域，要特別關(guān)注跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的高度考慮，可以在制度中規(guī)定宏觀審慎監(jiān)管政策對(duì)微觀審慎監(jiān)管的指導(dǎo)和約束作用。央行可以根據(jù)宏觀審慎監(jiān)管的需要，要求銀行、證券、保險(xiǎn)各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在微觀審慎監(jiān)管方面與之相配合。另外，專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施微觀審慎監(jiān)管時(shí)，也應(yīng)服從中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管，并為之提供微觀監(jiān)管信息共享的安排。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)彼此之間的協(xié)調(diào)也很重要。面對(duì)正在發(fā)展的綜合經(jīng)營(yíng)實(shí)踐，傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管顯然已無(wú)法適應(yīng)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有分別針對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和規(guī)律的不同監(jiān)管制度，如果銀行資管公司發(fā)行了證券化產(chǎn)品，銀監(jiān)會(huì)顯然并不具備對(duì)該類產(chǎn)品的監(jiān)管資源，更為恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該是證監(jiān)會(huì)。如何識(shí)別各類金融創(chuàng)新產(chǎn)品在運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)傳遞路徑以及是否具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的特性，這就需要央行和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)、以及各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行密切而有效的協(xié)調(diào)。

其次，進(jìn)一步加強(qiáng)央行與各相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)系。宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)也包含了對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的相應(yīng)處置，以避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步傳遞和擴(kuò)散。如何進(jìn)行及時(shí)具體的救助和處置，需要央行和其他部門(mén)密切的聯(lián)系和合作。次貸危機(jī)傳到英國(guó)的一個(gè)標(biāo)志性事件是“北巖銀行”的處置。其中就暴露出英國(guó)在危機(jī)前原有的三家處置機(jī)構(gòu)——FSA、英格蘭銀行和財(cái)政部在合作和協(xié)調(diào)中的很多問(wèn)題。對(duì)我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架而言，當(dāng)前迫切需要解決宏觀層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，即人民銀行與財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。只有用法定的方式，建立央行與相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，將各自的職責(zé)明確下來(lái)，才能增強(qiáng)政策透明度，降低成本，提高監(jiān)管效率，才能真正實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管的目的，防范風(fēng)險(xiǎn)于未然。〔28 〕

最后，加強(qiáng)中央銀行與各國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。金融機(jī)構(gòu)的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，帶來(lái)了對(duì)監(jiān)管國(guó)際化的挑戰(zhàn)，如：相關(guān)監(jiān)管當(dāng)局如何進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的跨國(guó)界轉(zhuǎn)移？在進(jìn)行問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置時(shí)各國(guó)如何對(duì)他國(guó)的處置方案進(jìn)行識(shí)別和承認(rèn)？在資本流動(dòng)性極強(qiáng)的情況下，母國(guó)和東道國(guó)如何合作以共同防范投機(jī)資本的沖擊？在貨幣政策的效果受到國(guó)外金融市場(chǎng)影響時(shí)如何加強(qiáng)同他國(guó)央行的合作？這些問(wèn)題都要求中央銀行在履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)時(shí)，要高度重視與他國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。因此，在建立宏觀審慎監(jiān)管框架時(shí)，可以授權(quán)中央銀行加強(qiáng)與他國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，防止國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)金融體系的傳導(dǎo)，并借鑒其他國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)際金融組織的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管體系。