基于牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)蒙古阿巴嘎旗草原保護紅線劃定問題研究

解檸羽，張 揚，馬 林

(大連民族學院 經(jīng)濟管理學院，遼寧 大連116605)

作為具有特定生態(tài)意義的區(qū)域，草原牧區(qū)在中國的可持續(xù)發(fā)展中據(jù)有重要戰(zhàn)略地位。近年來西藏及新疆所發(fā)生的民族沖突事件，表象是宗教與政治問題，實際卻是牧區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟、民族、社會等多元系統(tǒng)失衡而引發(fā)的不可持續(xù)發(fā)展問題。作為人口大國，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，中國當今所面臨的人口、食品、資源與環(huán)境等問題日益嚴峻，走保護生態(tài)環(huán)境、合理利用資源的可持續(xù)發(fā)展道路是未來發(fā)展的必然趨勢。草地資源是中國土地資源中的優(yōu)勢部分，也是實現(xiàn)國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的基礎性資源，草原保護紅線的劃定關系到草地能否發(fā)揮多種生態(tài)功能，能否起到保護自然環(huán)境的屏障作用［1－2］。因此劃定草原保護紅線是維系牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。在實地調(diào)研的基礎上，本文主要從可持續(xù)發(fā)展的角度重點分析內(nèi)蒙古阿巴嘎旗草原保護紅線的劃定問題，重在解決以其為例的典型牧區(qū)的特殊問題。

一、劃定草原保護紅線的基本方向

草原保護紅線是指在國家立法的基礎上，確立保持草原基本生態(tài)功能與支撐牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)所需的最小草原面積，是草原牧區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、產(chǎn)業(yè)功能的保障。劃定草原保護紅線應秉承“生態(tài)優(yōu)先”的牧區(qū)工作基本方針，秉持“生態(tài)優(yōu)先、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則，努力處理好草原生態(tài)與牧民生產(chǎn)、牧民生活三者之間的關系，實現(xiàn)草原生態(tài)安全、牧區(qū)經(jīng)濟平穩(wěn)和社會穩(wěn)定三方面的協(xié)調(diào)發(fā)展［3］。

一方面，中國草原存在嚴重的退化現(xiàn)象，退化草地主要集中在北方草原帶、西部荒漠草原帶以及青藏高原的高寒草地區(qū)域，草地退化的形態(tài)不斷由點狀、線狀向帶狀、片狀發(fā)展，退化程度逐步加劇。草原保護紅線的核算不僅要考慮草原生態(tài)系統(tǒng)本身的敏感性以及不同草原類型的差異性，而且要考慮草原受到自然環(huán)境影響可能出現(xiàn)的風險，同時要考慮牧區(qū)、牧業(yè)和牧民生產(chǎn)生活的物質(zhì)文化需要。全國草原地區(qū)出現(xiàn)了不同程度的風蝕沙化以及荒漠化土地，東北西部尤其是內(nèi)蒙古地區(qū)草地鹽漬化現(xiàn)象嚴重，應該從草原生態(tài)系統(tǒng)——社會經(jīng)濟復合系統(tǒng)的耦合機理入手，全面考慮草原對一個地區(qū)人口資源、經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的承載能力，建立區(qū)域性的“草——畜”系統(tǒng)平衡，核算出滿足國家生態(tài)安全、牧業(yè)生產(chǎn)安全和牧區(qū)社會安全的所需要的草原最小面積［4－5］。

另一方面，中國草原系統(tǒng)復雜，類別眾多，主要有林緣草地類、草甸草原類、干草原類、荒漠草原類、山地草原類、高寒草原類、草原化荒漠類、干荒漠類、高寒荒漠類、灌木草叢類、山丘草叢類、山地稀樹草甸類等，草原保護紅線的劃定應注重不同的草原類型分布特點、生態(tài)環(huán)境特征及其存在的主要問題，統(tǒng)籌規(guī)劃應有利于草原生態(tài)環(huán)境的整體改善和可持續(xù)發(fā)展，同時要從實際出發(fā)，尊重草原保護的客觀規(guī)律，因地制宜，分類指導，科學確定不同區(qū)域各自的草原保護紅線。根據(jù)草原牧區(qū)的實際發(fā)展水平，爭取做到一區(qū)一紅線、一盟一紅線、一旗一紅線。不斷加大草原牧區(qū)的投入，引導改善畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，早日走出畜牧業(yè)生產(chǎn)力水平低下的困境，爭取草原質(zhì)量改善和永續(xù)發(fā)展。在具體實施中應該不斷完善草原全景動態(tài)監(jiān)測機制，遏制非法違規(guī)利用行為，鼓勵創(chuàng)新和推廣草原牧區(qū)的科學管理，促進牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

草原牧區(qū)作為一個具有完整生態(tài)邊界的戰(zhàn)略發(fā)展單元，應該不斷創(chuàng)新草場流轉(zhuǎn)制度，以科學合理方法界定草場生態(tài)邊界，并據(jù)以確定具有不同生態(tài)特性的草場生態(tài)與經(jīng)濟功能，突破草場圍欄，實現(xiàn)跨行政區(qū)的以生態(tài)為界的牧業(yè)發(fā)展模式。

二、劃定草原保護紅線促進阿巴嘎旗經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的分析

內(nèi)蒙古牧區(qū)是中國北部的典型牧區(qū)，阿巴嘎旗的草原問題則是內(nèi)蒙古牧區(qū)的特色草原之一，分析其草原保護紅線的劃定問題具有較為深遠的實際意義。阿巴嘎旗位處內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟中北部，東接東烏珠穆沁旗、錫林浩特市，西鄰蘇尼特左旗，南與正藍旗相連，北與蒙古國蘇赫巴特省接壤，其邊境線長約175 公里。阿巴嘎旗的地形特殊，屬于蒙古高原低山丘陵地，平均海拔為960 －1500 米。草原類型以典型草原為主，也有少部分沙地草原、荒漠草原及草甸草原。全旗總面積約27 495 平方公里，可利用草原面積約27 005平方公里(占總面積的97.4 %)，全旗轄4 個蘇木，3 個鎮(zhèn)，71 個嘎查，總?cè)丝?.5 萬人，其中牧業(yè)人口約2.3 萬人，截至2011 年全旗約有牧業(yè)戶5 300 戶，草牧場經(jīng)營權(quán)戶4 770 戶，牧戶承包草牧場面積3 780. 56 萬畝，集體草場149. 12 萬畝，2012 年牧業(yè)年度查牲畜總頭數(shù)146.6 萬頭(只)。日歷年度牲畜存欄70.9 萬頭(只)。2012 年牧民牧民人均收入約為14 463 元，是一個以蒙古族為主體的邊遠少數(shù)民族純牧業(yè)旗縣。

為使旗縣內(nèi)部合理利用草原，促進草原的永續(xù)利用，自1997 年起阿巴嘎旗開始施行“雙權(quán)一制”，簽訂“草牧場有償承包合同”，通過GPS 定位儀對草牧場范圍進行科學管理，在三個嘎查推廣了季節(jié)性倒場的輪牧制度，其草原保護紅線的劃定主要體現(xiàn)在基本草原劃定上。

表1 阿巴嘎旗基本草原劃定匯總表

如表1，阿巴嘎旗的基本草原劃定工作基本就緒，其劃定嚴格按照內(nèi)蒙古自治區(qū)下發(fā)的《基本草原劃定技術規(guī)范(試行)》的要求，緊緊圍繞錫林郭勒盟行署《關于印發(fā)全盟基本草原劃定工作實施方案的通知》的精神，以“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、保護優(yōu)先、加強建設、可持續(xù)發(fā)展”為原則，將旗境內(nèi)的重要牧場、割草地、人工草地、其他地(含公益林、城鎮(zhèn)用地、工業(yè)用地、河流、湖泊等)均劃定為基本草原。阿巴嘎旗草原保護紅線劃定的具體做法，及相關問題可以歸結(jié)為:

1.責任明確有利于工作開展

阿旗在2008 年2 月，阿巴嘎旗黨委、政府按照自治區(qū)、盟行署對基本草原劃定工作的指示精神，將基本草原劃定工作不斷納入重要的議事日程，結(jié)合實際，成立了基本草原劃定工作領導小組，涉及農(nóng)牧業(yè)局、生態(tài)辦、國土資源局、草原監(jiān)督管理局等多個部門，各部門思想統(tǒng)一，權(quán)責明確，在財力緊張困難的現(xiàn)實背景下，為基本草原劃定工作安排了專門資金，對基本草原劃定工作的開展提供了有力地保障。在草牧場管理上，大力推進春季休牧、禁牧工作，延續(xù)2004 年起推行的劃區(qū)輪牧。

2.以可持續(xù)發(fā)展為目標制定方案

在草原保護紅線劃定方案形成過程中，阿巴嘎旗相關人員采用實地調(diào)研的方式，制作了“勘查基本草原劃定登記表”和“實地勘驗記錄”及其他相關表格，統(tǒng)一規(guī)范了劃定基本草原各類表格的填寫標準。草原劃定工作涉及面廣，工作量大，在這一背景下，阿巴嘎旗結(jié)合當?shù)貙嶋H制定了切實可行的《阿巴嘎旗基本草原劃定實施方案》。將一個月時間確定為“基本草原劃定”宣傳月，廣泛宣傳，擴大教育面，努力為進一步開展基本草原劃定工作營造良好的社會氛圍。利用“草牧場管理信息系統(tǒng)”，合理確定具體實施的技術路線，采用GPS 定位儀實地定位，參照草地資源調(diào)查以及人工草地調(diào)查數(shù)據(jù)等相關資料，對各類型草地的基本草原逐一進行實地核實、調(diào)查、測繪、匯總，并最后形成了圖件、數(shù)據(jù)、文字材料等成果。

3.基本草原劃定工作存在的潛在問題

阿巴嘎旗基本草原劃定工作的完成，為以后草原牧區(qū)進一步科學劃定紅線和草原生態(tài)保護提供了保障，積累了經(jīng)驗，但也面臨著一些困難和問題:一是林草矛盾，尤其是隨著國家對生態(tài)建設投入力度的加大，宜林地占用牧區(qū)草場逐年增加;二是征占用草原缺少規(guī)范性，手續(xù)過于單一;三是基本草原所在地區(qū)經(jīng)濟落后，交通不發(fā)達，地廣人稀，草原執(zhí)法成本較高。而逐年劃定草原保護紅線的工作量冗雜繁大，因此如何動態(tài)監(jiān)管草原保護紅線的具體邊界是尚需解決的主要難題。

三、結(jié) 語

草原保護紅線劃定工作的展開在牧區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的前提下，應不斷以科學發(fā)展觀為指導，把握社會經(jīng)濟持續(xù)健康向上發(fā)展的主線。科學劃定草原保護紅線，打造生態(tài)牧區(qū)、美麗牧區(qū)，是以內(nèi)蒙古阿巴嘎旗為代表的牧區(qū)獲得后發(fā)優(yōu)勢的必然選擇。

［1］馬林，張揚.我國草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式及對策研究［J］.中國草地學報. 2013(2):25 －29.

［2］九月，李梅.加快生態(tài)環(huán)境建設，實現(xiàn)牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展［J］.內(nèi)蒙古水利.2013(04):19 －23.

［3］哈斯.周娜草原生態(tài)保護補助獎勵政策落實情況調(diào)研報告［J］.北方經(jīng)濟.2012(13):75 －79.

［4］田富強.草地總量控制與紅線制定試析［J］.江西農(nóng)業(yè)學報.2013(08):44 －47.

［5］張勇.堅守18 億畝耕地“紅線”的探討［J］. 經(jīng)濟問題探索. 2011(02):32 －34.