城市中小學教育用地問題探析

黃建輝

由于城區入學人數不斷增加、教育用地專項規劃滯后、保障措施不力等原因，導致城市中小學教育資源短缺、生均占地面積不足、教育用地缺口大等問題日趨嚴重。加快編制教育用地專項規劃、建立健全教育用地規劃保障機制和完善城市中小學布局結構調整是解決當前城市中小學教育用地問題的主要措施。

城市中小學 教育用地 探析

教育用地是教育事業發展的基礎和保障。然而，近年來隨著社會經濟的快速發展和城市化進程的加快，農村人口大量流入城市，城市人口規模和中小學在校生人數也隨之逐年遞增，城市中小學教育資源短缺、教育用地不足的問題日趨嚴重，已成為制約許多城市中小學校均衡發展的瓶頸。本文以廣西A市為例，對此問題作一個初步探析。

一、城市中小學教育用地現狀

1.中小學生均占地面積嚴重不足

按照廣西國土資源廳、發改委2010年制定的《廣西壯族自治區建設用地控制指標（試行）》規定，城市中小學生均占地面積以學校班級數為標準（農村中小學生均占地標準另算），指標一般控制為：小學生在25.2～28.3平方米之間，初中在33.6～36.0平方米之間，高中在31.4～33.8平方米之間[1]。但調查發現，2009年，A市城區小學生均占地面積為9.8平方米，初中生均占地面為11.4平方米，高中生均占地面積為29.4平方米（未將完全中學的初中學生統計在內）。中小學生均占地面積嚴重不足，其中小學和初中表現更為突出。

2.中小學校總占地面積不足，教育用地缺口大

據調查，2009年A市城區有中小學校38所，學生人數52964人，占地面積782602平方米，生均占地面積14.8平方米，與全區的平均水平19.6平方米相差4.8平方米。如果按照政府文件規定的生均占地標準計算，38所中小學還需增加校園面積80.06萬平方米，相當于現有中小學占地面積的102.3%。近年來，A市城市人口增長較快，教育事業發展迅速。據預測，到“十二五”末，A市中小學（含幼兒園）在校生人數將達到11.65萬人，增長率達70%以上，按中小學、幼兒園生均用地的一般標準（取中間值）測算，A市城區中學、小學、幼兒園校園占地面積要達到323.68萬平方米，但目前校園占地面積僅87.26萬平方米（含幼兒園），僅為規定標準的26.96%，還需增加236.42萬平方米，相當于現有占地面積的2.71倍。若未來幾年內，A市中小學教育用地不能得到相應增加，教育用地缺口問題必然成為制約該市今后基礎教育發展的一個瓶頸。

二、城市中小學教育用地不足的原因分析

1.在校生人數逐年遞增

近年來，隨著城鎮化進程的加快，城市流動人口和常住人口逐年增加，進城務工人員隨遷子女越來越多，“入學難”問題成為老百姓關注的焦點。城市中小學接納農民工子女就讀，一方面保障了農民工子女受教育權，維護了教育公平，但另一方面，由于中小學校教育資源有限，而一時間內學校規模又無法得到擴展，因此造成大班額現象非常嚴重。按照教育部規定的班額標準，中小學校46～55人為“大班額”，56～65人為“超大班額”，66人以上為“特大班額”。2009～2010學年，A市“大班額”占31.78%，“超大班額”占46.89%，“特大班額”占5.38%。城市中小學大班額比例達到了84.05%，普通高中更是高達93.6%[1]。大班額既影響了學生身心健康和教學質量，加重了教師的工作負荷，也給學校管理埋下了安全隱患。

2.教育用地規劃編制滯后于城市發展

盡管我們始終在強調要把教育擺在優先發展的戰略地位，但在實際中，各地政府對教育的重視度還遠遠不夠，教育優先發展戰略并沒有真正落到實處。其中一個表現就是地方性教育用地規劃編制嚴重滯后于城市發展速度。目前一些地方政府已經意識到這個問題，并正在開始編制有關教育用地的專項規劃，但從部分地市規劃編制進展情況來看，還存在一些問題需引起注意。例如，城市教育用地規劃編制標準起點低；與其他社會經濟發展規劃銜接度不夠；由于對未來經濟發展態勢、人口基數把握不準，所編規劃缺乏前瞻性、科學性和時效性；學前教育用地和民辦教育用地往往被排斥在外；還有部分地方沒有把中小學特別是幼兒園建設與新開發區、住宅小區一并納入規劃，導致部分新建區域沒有預留教育用地等等。

3.教育用地規劃的保障措施不力

盡管部分地方在省級層面已經制定出臺了有關教育用地專項規劃、教育用地保障條例等政策法規，但相對而言，大部分地市級還缺乏相應的保障教育用地規劃落實到位的剛性措施，導致教育用地規劃在具體實施過程中不能嚴格把握和加以控制。例如，部分地方出于改造道路或者舊城改造的需要，對中小學校教育場所隨意進行拆遷和占用；一些學校在校園內新建或拆建教工住宅，擠占校園用地或者將教育用地進行出租、出讓、轉借等等。目前我們現行的教育立法對于擅自變更中小學布局規劃、侵占中小學教育用地等行為，也只是寬泛地規定限期改正、依法對有關責任人給予行政處分等處罰，但實際在執行過程中，可操作性不強，具體的執法主體模糊，容易出現各部門扯皮和職責不清的現象，最終使監督和處罰無法真正有效落實[2]。

三、對策與建議

1.加快城市中小學教育用地專項規劃編制

地方政府首先應轉變觀念，站在教育優先發展的戰略高度，根據未來社會經濟和教育發展需求，將教育用地專項規劃切實納入到地方國民經濟和社會發展計劃體系之中，統一部署，統籌安排，確保城市發展與學校建設同步進行，對規劃的教育用地，任何單位和個人不得擅自改變用途。對于新建社區，規劃應著重考慮安排中小學教育用地，控制預留足夠的用地規模，以滿足未來教育發展需求。對于已經規劃的教育用地，應加快協調實施，督促開發商將樓盤開發與學校建設同步進行，學校不建好不發放樓盤預售許可證，堅決杜絕新建小區教育用地被挪用、擠占、侵占等行為的發生。

2.建立健全城市中小學教育用地規劃保障機制

保障城市中小學教育用地，完善規劃實施的保障機制是關鍵。地方政府不僅要科學編制教育用地規劃，還要建立健全教育用地規劃有效落實的保障機制，從政策和制度層面上保障學校優先用地權，確保教育用地專項規劃的權威性和穩定性。同時，還必須完善教育用地規劃執行情況的檢查監督機制，對違法擠占和挪用教育用地行為要進行嚴肅查處。要進一步明確教育主管部門在學校用地規劃編制與建設中的主導地位，確保規劃按時按質有效實施。

3.完善城市中小學教育布局結構調整

城市規模的擴張，一方面為教育發展帶來了更多的空間和資源，但另一方面，也打破了原有的中小學校結構布局，原有的城區教育資源配置與城市發展需求不協調問題日益凸顯。比如說，有的城區教育資源過于豐富和集中，而有的城區教育資源則過于稀缺和分散。目前，按照城市發展實際和滿足百姓教育資源需求，不斷完善城區中小學布局結構調整，整合優化教育資源是提高辦學水平、辦學質量和辦學效益的重要舉措。一方面要加大教育經費投入，按照國家規定的中小學標準化建設硬性標準，加快推進城區中小學標準化建設，科學合理規劃學校用地，改善教學硬件設施與師資力量等教育資源。另一方面要加強城區薄弱學校建設和改造力度，做到教育用地、建設資金投入、軟硬件配備最大限度地向教育資源薄弱城區和學校傾斜。要針對老城、新區和郊區不同特點，通過改造、擴建、新建、重組和置換等方式，以此來實現城區中小學結構布局趨向合理，引導優質資源向薄弱學校聚集，帶動學生向用地充裕的學校轉移，逐步有效解決因資源不均擇校而導致的部分學校用地不足等問題。

總之，教育用地是學校發展的生命線。在城鎮化推進過程中，優先保障中小學教育用地，直接關系到今后教育事業的健康可持續發展。這不僅是一個教育問題，更是一個社會問題，需要全社會的積極合作與共同努力。

參考文獻

[1] 《廣西壯族自治區建設用地控制指標（試行）》（桂國土資發〔2010〕13號）、A市《2009/2010學年初普通中小學及其他學校綜合統計報表》、A市《教育用地規劃執行情況調研報告》和《廣西城市教育用地規劃執行情況調研報告概述》[Z].2010.

[2] 《鄭州市城市中小學校幼兒園規劃建設管理條例（草案）》立法聽證報告[EB/OL]http：//www.zzrd.gov.cn/gb/print.aspx？nid=163，2013-

10-15.