新加坡社區治理經驗及啟示

王暉

新加坡社區治理經驗及啟示

王暉

新加坡政府自70年代以來，不斷推進社區建設，社區規劃、社區組織、社會組織、基層黨建同步發展，形成了一個層次分明、功能完善的社區治理體系。新加坡的經驗做法，對于深圳完善社區治理體系，推動形成主體多元、管理有序、參與廣泛的基層社會治理新格局有著一定借鑒意義。文章結合深圳實際情況，從組織體系、角色定位、服務功能、社會活力等四個方面對加強社區治理提出對策建議。

新加坡；社區治理；社區組織；角色與功能；路徑選擇

十八屆三中全會《決定》提出，“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自律、居民自治良性互動”，這就要求在推進社區建設過程中要加強系統性、協同性、功能性，要從社區建設的內在規律和實際情況出發，構建良性互動，多元發展的社區治理格局。

筆者認為，新加坡的經驗做法，對于深圳這樣的新興城市在完善城市社區治理體系方面有著重要的借鑒意義。

一、新加坡社區治理經驗

新加坡是一個城市型小國家，雖然存在多種民族、多種語言、多種宗教信仰，但族群互相融合，社會十分和諧，這得益于其有效的社區治理模式。20世紀70年代以來，政府在興建組屋的同時，注重做好社區建設的頂層設計，既有官方色彩，又注重多元參與；既存在多類主體，又職責明確，密切配合，體現了系統治理的原則。在政府治理方面，一方面，政府通過對社區組織的物質支持和行為引導，把握社區建設的方向；另一方面，政府充分給予社區社會組織的發展空間，支持其分擔政府和社區居委會的管理和服務工作。從功能發揮和實施效果上看，社會組織和社區居民體現出了良好活力，實現了政府治理與居民自治的良性互動，治理意圖也得到了實現。新加坡在社區治理經驗中值得學習借鑒的主要有以下方面：

（一）組織系統設計：聯結互動的治理體系

新加坡社區治理的一個重要特點就是政府部門、法定機構、基層組織之間職責分明，功能互補，能夠有效地聚合各個層面推動社區建設之力。新加坡從國家到社區，有人民協會、社區發展理事會、市鎮

理事會、公民咨詢委員會、民眾聯絡所和居民委員會這六類的與社區相關的組織，但這六個組織又不是完全的上下級隸屬關系。

新加坡社區組織的設置充分遵循地緣性的特點，與其城市規劃和選區設置緊密結合，一方面確保了社區治理的有效性，另一方面使執政黨能夠在社區最大限度控制選票、贏取民眾的支持，這也是執政黨在長期的政治斗爭中不斷探索總結而演變形成的策略。

總的來說，新加坡主要在三個體系的構建上做好了治理體系設計：一是政府公共管理體系，包括社會發展、青年及體育部下屬的人民協會、國家福利理事會、全國志愿服務和慈善中心，往下一層次的社區管理組織包括社區發展理事會，國家發展局下屬的市鎮理事會等；二是基層組織體系，包括公民咨詢委員會、民眾聯絡所、居民委員會以及其他類型的基層組織，為民眾提供各種服務；三是以執政黨為主的民意訴求收集體系，包括國會議員、基層支部、社區幼兒園、社區基金會、居委會民意組等。

（二）政府角色定位：主導而不包攬

新加坡把社區建設作為保持社會穩定和政府治理的重要內容。作為一個多元種族、多元文化的小國，避免或減少社會沖突是治國的重要理念之一，人民協會的主要宗旨就是通過組織社區活動，促進社會和民族的融合。

社區是政府治理和政權的延伸，民眾往往通過身邊事物而不是空洞的口號感受政府的公共管理能力和對民生的關心。對于社區服務硬件設施這一類的公共供給，新加坡政府大力投入，投資興建了民眾俱樂部，以及各類醫院、診所、殘疾人中心和敬老院等各類基礎設施，為社區居民提供各種硬件保障。

新加坡強調政府主導下的“大眾參與”，基于社區建設的公共特征，政府負責90%的社區基礎設施建設費用和50%的日常運作費，既彌補社區建設所需公共資源的相對不足，又在一定程度上強化了執政黨的基層建設。[1]在服務提供上，更多的是強調依靠社區組織或社會組織提供服務，而不是由政府直接提供。

（三）人本理念：寓管理于服務

搞好社區治理首先應是理念的轉換，它不是傳統思維模式下的權力強化和硬性“管控”，它應是一種“以民為本、服務為先”的主動性變革手段。[2]當前，社區治理正面臨著治理內容的擴大化、過程的多維化、互動化，原有簡單的管理已漸漸不能適應要求，通過引入服務，使管理手段更加“柔化”，更加豐富，更加容易被接受。

新加坡的社區治理注重寓管理于服務之中，表現為五個方面：一是不僅重視上情下達，同時重視下情上達，盡量和民眾保持密切聯系；二是盡量滿足民眾需求；三是注重長效服務，而不是運動式的清理整治活動；四是注重精細化服務，少粗放式管理；五是注重協商治理、協同治理，減少行政管制控制。例如，在新加坡任何一個社區，都能看到當地各民族宗教場所，各類標識也以多種官方語言標示，公共設施中包含了各類富有創意的公共空間，以及大大小小的商販中心，極大方便了居民生活；通過規劃，使所有政府組屋社區的首層成為架空層，為社會組織、社區活動和社區服務預留了充足的空間等等，充分體現了其對人的尊重和對社區融合重視。其做法既體現了以人為本、與人方便，又將管理的原則和理念默化其中，使人身在其中不知不覺受其約束和規范。

（四）協商共治：職能賦予基層

通過一定的授權，通過法定機構和社區自治機構充實基層管理力量，使在政府和民眾之間建立協商共治的橋梁和紐帶，這是新加坡社區治理的重要方式，其實這也是一個賦予基層組織職能和事務的過程。具體做法有三個方面：一是賦予基層組織以職能，明確其的職能和具體任務，確保執行；二是賦予的職能不交叉，各有倚重；三是相關的基層組織具備一定的服務實施能力和財力。新加坡基層組織之所以體現出較高的效率和活力，在于其職能分工明確，而且政府每年的撥款和相應的籌資機制確保其能夠輕松地履行職責。

由于職能不交叉，保證了各類任務或者考核不會層層下壓，導致基層負擔過重，活力窒息，成為行政化的附庸。賦能的做法使政府在社區治理過程中依然發揮決定性的影響作用，但是社區治理的主體不再是單一的政府，各類基層組織通過同政府機構，以及彼此之間建立起多種多樣的協作關系，進行協商與合作，來共同決定和處理社區公共事務，使政府的社區管理趨向于社區治理。

（五）社會活力：多維度引導激活

既然政府沒有大包大攬，包辦一切，那就必須充分激活社會活力，使社會具備自我運轉的功能。新加坡激發社會活力的做法主要是：一是創新公共服務的方式方法，采取市場化的運作方式，引導、協調、鼓勵各類企業進入社區，承擔、興辦社區服務項目，逐步形成社會福利服務、社區互助服務和市場有償服務相結合的多層次的社區服務網絡體系；二是培育和發展不同功能、服務的社會組織；三是引導各類組織舉辦有創意、有特色的活動；四是助人自助，包括注重發揮家庭作為陷入困境的“第一道防火墻”作用，不僅為貧窮和有需要者提供福利，還協助其幫助自己等等；五是依靠精英人才和社區民眾的廣泛參與，使社區治理保持穩定性和長效性。

二、新加坡社區治理經驗的啟示

與新加坡社區治理水平相比，我國的優勢是社區體制有黨和政府的統攝，社區的組織化、有序性程度高，統籌協調的能力、推進特定項目的建設效率具有優勢，劣勢是“無限政府，有限社群，封閉社區”，政府和社會之間容易產生依附的縱向隸屬關系，基于社區共同事務的橫向合作關系尚不發達，社區內涵的多樣性、自主性發育受到抑制。

近年來，深圳社區治理快速發展，特別是通過社區管理體制的探索和改革，以及多方面的制度創新實踐，逐漸形成了社區治理的深圳特點。借鑒新加坡組織體系、角色定位、治理方式、社會活力等經驗，結合深圳實際情況，可探索在組織體系、多元參與、強化服務、激發活力等方面推進社區治理。

（一）理順基層管理體制，完善基層組織體系

新加坡依靠完善的基層組織網絡開展社區工作，是社區治理取得成功的關鍵。要推動形成各科學有序的社區治理體系，就要制度、體系設計入手，強化政府的主導作用，搭建好社區綜合服務平臺，發揮好基層組織作用，才能進一步激發社會活力，社會群體有機融合，社區的治理結構更趨健康。

強化黨對社區的領導體制。增強社區黨組織的核心地位和包容性，提高其統攬社區建設工作全局的能力，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層管理和服務體系，形成以社區黨組織為核心的城鄉社區組織體系和社區黨組織領導的充滿活力的城鄉社區自治機制。[3]加強和改進基層黨組織工作，發揮黨組織的凝聚作用，指導和支持各類組織發揮作用，帶動社區組織和社區群眾自覺參與自治，打破社區內各單位之間的壁壘、分隔，實現社區黨建資源、社會資源和公益資源的充分動員。[4]

加強基層組織體系建設。一方面，基層組織體系包含了政府在社區的各類機構和平臺。應加強政府在社區的公共服務體系建設，通過社區工作站、行政辦事服務中心，面向社區居民提供市政、計生、就業、社保、房屋管理等基本公共服務。另一方面，加強基層組織體系建設，應賦予社區一定的職能和相應的資源，使之通過開展各類服務和活動，使居民實現自我管理和自我服務?？捎缮鐓^黨組織牽頭，根據所在社區的特點，建立福利類、就業類、慈善類、文教類社會組織，以社團的形式固化工作機制，有針對性地解決社區問題。

健全黨組織領導下的民意訴求收集機制。由街道黨工委、社區黨組織牽頭，“兩代表一委員”參與，建立各類基層組織負責人參與意見收集機制。完善黨代表工作室、人大代表工作站、“四議一呼”等既有工作機制，暢通政府與基層組織溝通的渠道，廣泛聽取民意。在黨組織的指導下，完善居民議事會運作，形成“說事、理事、議事、辦事”議事機制，形成民主趨向的社區議事協調機制，引導居民正確表達訴求，化解社區內的大小矛盾。

（二）明確政府對社區建設的主導，推動社會化參與社區治理

無論是新加坡還是深圳，政府往往在現實中充當推動者和合作者的角色，即政府既主導建設又不壟斷資源；既擁有權威，又與社區成員合作共治，逐漸趨向于成為一個“有限政府”。在現代社區治理中，政府主導作用體現在社區建設方面，合作作用體現在引導、支持和培育多元化參與機制方面。

加強社區規劃與建設。社區治理依靠各類組織和居民，而這些組織和居民的交流互動總是依托一定的公共設施和公共空間來進行的，這就要求政府要進一步加強社區各類公共設施的規劃和保障力度。新加坡在完善社區治理之前，重點是抓好一個社區的規劃建設，做到布局合理、配套齊全、功能完善、環境優美、宜居宜業。鑒于國內情況，政府要在整合各類民生基礎建設資金、資源的基礎上，集中財力，

由政府主導在社區建設各類公共服務設施，并做到人性化、便利化和有效性。基礎設施方面，重點加大公共交通、教育、醫療服務、文體中心、社區公園、養老機構等基礎設施建設；在環境建設方面，提升綠化景觀、推廣垃圾分類、保持環境潔凈。

建立多元化參與機制。隨著經濟社會的發展，居民對社區服務需求的內容和層次日益多樣化，城市社區治理的途徑已經從單一的政府提供公共服務及管理向政府主導、市場和社會的共同參與轉變，僅靠政府和社區提供服務遠遠不能滿足需求[5]。應發揮政府的引導作用，充分發揮財政投入的導向功能，帶動有關企業、個人和社會力量參與社區服務。應研究出臺有關扶持政策，按照“政府主導、企業參與、市場運作”的原則，以政府投資帶動社會投資，鼓勵企業、公益基金會、社會團體等社會力量到社區興辦服務實體、投資建設社區公共服務設施或開展服務項目。發揮政府的支持作用，加大公共服務社會化工作力度，支持連鎖型、標準化的服務項目在社區落地，在青少年教育、殘疾人照顧、老年人日間照料等方面代替政府承擔一定的職能或工作事項。發揮培育作用，支持在政府相關部門的指導下成立社區建設促進會、平安共建會等組織，支持居民成立各類社會組織，為建立政府與社區居民協商治理、協同治理機制有力支撐。

（三）以居民的需求為導向，強化服務功能

新加坡在社區的服務功能，不僅類型豐富，而且軟硬件結合，服務居民需求的效果明顯。深圳社區類型多樣，人口結構復雜，老住宅社區、城市化轉型社區基礎設施較為缺乏，更應突出社區服務功能，可考慮服務人群和覆蓋半徑，探索建立一個以社區公共服務設施為依托、社區信息平臺為支持，兼顧專項服務設施和服務網點的社區服務網絡，實現互動性、人性化、高效性、長效性和精細化，充分體現社區治理的服務屬性。

提高公共服務能力。增強社區工作站提供公共服務的功能，提高其為居民服務站或專門面向社區提供文化、教育、康體、健康衛生服務的能力，減少其所承擔的行政事務，實行社區行政事務準入制度。

改進行政服務效能。整合原有社區行政辦事業務，實施“一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務”。加強“織網工程”建設，建設統一的網上行政辦事信息平臺，使其成為社區服務的重要窗口和平臺，為社區管理、社區居民和駐社區單位生產、生活提供快捷、便利的服務。

挖掘和利用社區服務資源。引導和發動社會各方力量，開展面向困難群體的社會救助和福利服務，開展面向廣大居民的各類便民、利民服務，推動社區工作的社會化。建立對接機制，對各類進入社區的社會服務、公益服務資源進入統籌、管理和協調。建立社區公益基金會，立足社區籌集慈善公益資金對困難人員進行救助，對于募集到的資金，政府給予一定比例的資助和配套。讓社區居民都參與其中相互服務或共同服務社區特定對象，形成相互服務的社區服務體系。

（四）激發社會活力，促進社區融合

社區治理是一個強調參與各方持續互動的連續過程，其主體不僅僅是政府，以及自治組織、社會組織，而是還包括企業、民間組織、社會工作者及居民等各類參與者的綜合。

發揮居委會作用。增強其自治的職能，賦予其一定的經費和資源，真正使其集中精力促進鄰里關系和社區融合，協調社區內各類人群、各個家庭的關系。逐步增強居委會參與社區事務以及上傳下達、反映民意的兩項職能，使其在社區黨組織領導下發揮作用，實現政府行政管理和群眾自治的有效銜接與良性互動，并通過居民議事會這一平臺逐漸增強樞紐聯系作用。

培育發展各類社區組織。社會組織的公益性、志愿性特點有利于開展社區服務，有利于提高居民參與社區建設和社區服務的積極性。培育慈善公益類、社區事務類、社區服務類、志愿服務類社區社會組織，通過發揮社會組織作用，來增加社區的活力。在社區黨組織、居委會的指導下，依托社區文體活動設施開展各類文娛康體活動，引導居民結成不同的興趣小組，組織各類群體開展活動，豐富社區居民文化生活。發揮社會組織在資金方面的使用效率、透明度較高的特點，通過規范合理方式吸納社會力量和慈善公益類基金的支持，使政府社區服務經費的投入效應放大，形成社會各界有序參與和支持社區服務的格局。完善群眾組織服務陣地，支持工會、共青團、婦聯在社區發揮各自優勢，培育服務特定人群的社會組織。對轄區人口較多的，可根據工作需要建立社區民與城市居民的同質化水平，實現社會融合。

[1]陳木森.新加坡“以人為本”的社會服務管理[Z].中國社會工作，2012年3月上，第55頁.

[2]倪明勝.如何學習新加坡治理經驗[N].學習時報，2012-11-12.

[3]李立國.加強基層社會建設創新社會管理服務[M].求是，2011：45.

[4]馮玲、李志遠.中國城市社區治理結構變遷過程分析——基于資源配置視角 [J].人文雜志，2003（1）.

[5]秦瑞英.城市社區演變與治理[M].經濟科學出版社，2012：126.

責任編輯：李 彥

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1673-5706（2014）04-0049-04

2014-04-30

王暉，深圳市龍華新區社會建設局副局長。