國家治理體系中的政黨角色論析

王超

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，[1]表明了國家社會的發展方向和價值追求，同時也對黨的領導和黨的建設提出了新課題新要求，預示著無論是黨的執政理念、執政方式、執政體制，還是黨的組織設置、功能發揮、決策模式、活動方式，在國家治理體系現代化進程中都將會面臨一定挑戰。要變挑戰為機遇，當前的關鍵任務是明確執政黨在國家治理體系中的角色定位。只有執政黨自身角色不斷理性化和現代化才能為國家政治社會發展提供源源不斷的核心動力，才能為國家治理體系現代化奠定堅實基礎。

一、政黨在現代國家治理中面臨新挑戰

1989年世界銀行提出現代治理的概念，引起學者的高度關注和極大興趣，正如鮑勃·杰索普（Bob Jessop）所說的那樣，治理在許多語境中大行其道，以至成為一個“時髦詞語”。[2]在西方國家話語體系中，治理理論涉及的是政府與市場、社會、公民之間的相互關系，而很少將執政黨納入其中。雖然，現代國家治理發展直接產生影響的是政府，背后卻是執政黨，[3]這是中國語境下的一個特色話題。因為，中國治理問題離不開中國共產黨作用的發揮，更不能回避中國共產黨在治理和善治中的責任和地位。

（一）政黨的功能發揮受到治理主體多元化的挑戰

隱藏在“治理”背后的本質，就是公共權威的多元化和社會治理結構的多中心安排。正如英國政治學者格里·斯托克所談到的：“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。”[4]治理主體除了政府之外，政黨、社會組織、私營部門、公民、社會團體等都將會共同承擔社會治理的相關責任。客觀上，這些主體的存在使民眾在利益代言、利益表達、利益實現上不會只依賴政黨這一個主體，預示著中心分散的權威系統取代單一官僚權威的趨勢已經相當明顯，那些為經濟政治社會文化生活提供方向、規則、程序的政策將是不同治理主體相互作用的結果。此外，治理的多元主體在平等參與社會治理的過程中，憑借其對現實問題的高度關注、靈活自愿的參與機制，及對不同群體的關懷幫助、高效多樣的管理手段和運行方式等優勢，使其在集聚精英、服務社會、利益表達、利益綜合、與民眾互動等功能發揮上毫不比政黨遜色，而相反，政黨卻因傳統的功能發揮手段的滯后性有可能出現“衰落”現象。

（二）政黨的執政方式受到治理方式合作化的挑戰

治理作為一種社會——控制體系，強調社會治理主體之間的合作化，即合作治理。合作治理強調的是基于共同參與、共同出力、共同安排、共同主事等互動關系在共同文化、共同命運與共同目標的牽引下建立的伙伴情誼的治理形式。這在一定程度上將會顛覆政黨傳統的政治統治方式。第一，合作治理對執政心態的挑戰，主要表現在合作治理強調的“平等和諧”，與黨內存在的“高高在上”的執政心態相對照，將會使黨的執政陷入被動孤立的狀態。第二，合作治理對執行方式的挑戰，主要表現在合作治理提倡的“合作協商”，與黨內“行政命令”的執行方式相對照，將會使政策執行缺少創新性。第三，合作治理對權力運作的挑戰，主要表現在合作治理主張的“公開透明”，與黨內存在的封閉小范圍的權力運作相對照，將會使黨的公信力不斷下降。如果不能按照國家治理體系現代化的要求重新審視和調整自己的執政方式，政黨在執政過程難免會出現“越位”、“越權”，“缺位”、“失權”，“錯位”、“亂權”現象，輕則嚴重影響現代國家治理體系推動進程，重則帶來嚴重政治后果。

（三）政黨的領導體制受到治理法治化的挑戰

俞可平認為法治是善治的五個基本要素之一，提出“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會程序，就沒有善治”[5]。過去，領導體制缺少法治，缺乏規范，少數領導人拍腦袋決策，是韋伯所稱的傳統管理模式，也就是比較典型的人治化領導模式。這種領導體制在國家治理體系現代化所要求的善治下受到極大考驗。這些考驗主要表現在：一是對黨是否在憲法框架下活動的考驗。憲法明確規定政黨必須以憲法為根本的活動準則。隨著治理理念法治化的發展，政黨必須通過法治才能處理好黨與國家、黨與政府、黨與社會、黨與市場關系規范化和法治化，建立和完善黨治理公共事務的法規體系，全面提升黨的依法執政和領導水平。二是對黨員干部是否依法辦事的考驗。新媒體的發展及法治意識的增強必然要求黨員干部不斷提高依法辦事、按政策辦事的水平。只有運用依法辦事才能廣泛凝聚共識，并從根本上預防和化解矛盾沖突、促進社會和諧。

（四）政黨的組織運作受到治理結構扁平化的挑戰

第一，從組織權力運行來看，黨傳統的科層制組織的運行路徑所遵循的是權力的“金字塔式”的集中，基于對日常事務的分工，涉及組織職務并指派專人負責，通過明確各級組織職責和權力界限，按照既有規則執行工作任務，使得組織權力運行過于繁瑣。而治理理論所強調的扁平化架構是一種“線性”的聯合體，基于對某一項目而展開的分工合作，雖然也具有一定的職責分工，但是組織層級明顯減少，使組織能夠迅速地應對外部環境的變化。第二，從信息傳遞來看，扁平化的組織架構具有信息處理分散化與決策的分權化的特征，[6]使信息傳遞更加準確及時。而黨基于科層制的組織架構在信息傳遞的向度上強調上下傳遞，雖然在自上而下傳達上級指令時具有高效率，但是自下而上的信息傳輸中，“卻有可能造成大量的超載或阻塞問題。”[7]組織內部信息傳遞不暢，弱化了黨組織與社會之間的制度化聯系，使黨政組織掌握新知識、新方法難以運用到日常實踐中，導致理論與實踐的脫節。

二、國家治理體系中政黨角色定位分析

政黨在國家治理體系中的角色定位需要從中國的國情及現代化的內在機理和推動國家治理體系現代化帶來的新變化加以考量。對于中國這樣處在后發序列的國家而言，中國的實際國情和現代化的內在機理決定了中國共產黨國家治理體系中核心主導角色。同時，隨著國家治理體系現代化的推動進程，“民主參與、多元共治”將會成為社會治理的主流而迫使其放下“統治者”的角色，變成與一般組織具有平等地位的治理參與者。

（一）治理的主導角色

在多元化治理主體構成的國家治理體系中，中國共產黨是一個領導力量，擔負著治理的核心主導角色，負責把握治理方向、制定公共政策、整合政治資源，協調好政府、社會與公眾對國家的治理，目的是將多元的治理力量整合成一個有效的治理結構。

執政者。從廣義上講，領導組織政府，執掌政權是執政黨的基本功能之一。基于執政黨在國家治理體系中的核心主導地位，執政者在執政方式上，應通過實施政治領導、思想領導和組織領導引導整改國家治理的理性化和制度化；在戰略上其執政者角色的應有之意就是主動培育現代政府體系和公民社會建設，并逐步還權于國家政權組織，釋放社會的自主發展空間，不斷增強社會各類主體自治的制度保障，讓公民權利得到不斷實現和發展，促進國家治理體系的成熟發展；在當前任務上著眼現代治理理念的培育及國家治理制度的完善，為推動國家治理體系現代化尋找合適的價值支撐、制度保障和載體資源，最忌諱的是處于行政第一線，不能有效發揮統攬全局、協調各方的作用。

提供者。政黨將由政策的制定者轉變為政策的提供者。在國家治理體系現代化進程中，執政黨更加需要吸納社會多元主體的意見，需要視民眾等社會治理主體為“顧客”，在政策提供過程中要有“顧客意識”，將普遍關注的社會問題上升為公共政策問題，將社會問題作為自己提供路線、方針、政策的現實依據，憑借自身獨特的角色優勢將社會問題納入政府部門的政策議程中，為社會各主體提供出普遍認可相關法律標準和政治規則，并且能夠在復雜的治理過程中實施有效的政治動員，將不同層面的社會政治組織聯系到一起，整合政治資源，協調好政黨與政府、社會與公眾的關系，從根本上保障在治理過程中單的領導地位和執政基礎。

（二）治理的參與角色

治理的平等性原則明確了政黨要作為一種社會力量參與到治理過程中。中國共產黨作為一種社會力量，擔負著治理的參與角色，負責組織、協商，積極參與，目的是更好地發揮政黨的社會職能，服務于國家治理體系現代化，滿足廣大民眾的社會需要與政治期望。

組織者。在現代國家治理中，政黨從控制者的角色轉變為組織者的角色。盡管長期以來，政黨扮演了被稱為“掌舵者”的重要角色，但在復雜的治理過程中這種角色不僅不恰當，而且不可能。在推進國家治理體系現代化進程中，控制正讓位于互動。因此，黨必須從轉變自身角色定位開始，科學定位組織者角色，充當社會各治理主體就公共問題進行協商的“經紀人”，在組織過程中還要學會扮演一種“調解”、“中介”或者“裁判”的角色，[8]從而為黨領導國家治理體系現代化進程創造更為廣闊的治理空間。

服務者。按照歷史發展邏輯，人類社會治理模式經歷權力型、管理型和服務型三種典型的模式。在公共治理中，政黨的主要角色已經不是簡單通過規制和激勵措施引導民眾的行動，而變成了一種博弈參與者，在公共政策制定過程中與多種團體和多重利益進行復雜的互動博弈，這正是適應服務型社會治理模式的價值取向。因此，政黨在領導國家治理體系現代化進程中不能視治理為工具性思維，而必須通過參與增強服務意識，通過服務實現社會治理主體之間協調互動的合作，滿足民眾受關注以及其需求和利益得到滿足的期望，靈活應對公共服務的多元需求。

三、國家治理體系中政黨角色的實現路徑

黨在領導推進國家治理體系現代化進程中，確立在治理格局中的角色定位，最大的障礙就是政黨理念的轉變及舊的體制和既有的利益格局。而要轉變政黨發展理念，突破舊制度的束縛，打破既有利益格局的掣肘，當務之急就是適應現代治理的時代需求，不斷轉變政黨職能角色、改進政黨的自身結構、創新體制機制和活動方式，通過組織的功能再造、結構優化與機制創新，強化政黨的政治領導核心地位，以服務為導向、以合作為手段，實現黨內治理的民主化和國家治理的理性化和現代化，同時實現政黨自身的現代轉型，建設一個真正的服務型執政黨。

（一）加強頂層設計，把握國家治理的政治方向

第一，明確各級黨組織在國家治理過程中的主體性核心地位。在中國這樣的后現代化國家推動治理現代化具有自身的特殊性。一方面公民社會發育不成熟，或者說還沒有發育，另一方面相關的制度和法律體系還不完善。為了盡量減少造成政治動蕩的可能性，必須明確各級黨組織的主體核心地位。第二，通過把握執政方略和制度設計有序推進國家治理體系現代化。執政黨要在推動政府職能轉變和簡政放權、發揮市場決定性作用、釋放社會活力、擴大民眾參與、增強意識形態包容性、優化組織結構等方面的體制機制進行改革創新，處理好政黨與國家、政黨與社會、政黨與市場、政黨與民眾之間的關系。第三，準確勘界治理主體的政治屬性夯實信任基礎。國家治理體系是一個治理的共同體，各類主體共同治理國家事務和社會事務必須在相互尊重和信任的基礎上共同承擔責任履行權利。建立尊重和信任需要對社會各治理主體準確勘界政治屬性，以便各公共權威主體在明確自身身份定位中加強認同，建立在身份認同上的合作信任基礎，同時也是政黨推動國家治理體系現代化的信任基礎。

（二）明確角色定位，切實發揮政黨的服務功能

一是積極培育服務自覺意識。主要是著力通過在全黨深入開展以為民務實清廉為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動為契機提升黨組織和黨員的全心全意為人民服務的宗旨意識；著力增強黨組織和黨員在新形勢下認識到服務意識的重要性和危機感；著力黨組織和黨員在服務人民群眾物質利益實現的同時，服務于人民群眾實現憲法和法律賦予的政治社會權利。二是科學構建組織架構保障服務功能有效發揮。組織架構是保障功能發揮的重要條件。從基層治理來看，要以區域化黨建為基礎構建基層黨組織服務民眾機構，搭建黨組織與社會治理主體的互動平臺。整合職能相近或相同的黨組織、政府機構、群團組織為一個較大部門，實現工作機構扁平化，減少行政層級，杜絕職能重疊、多頭管理問題，建立一套分工有序、整體配合的組織架構。三是完善以服務為重心的制度建設。制定服務的激勵制度，健全考評機制。

（三）擴大社會參與，構建治理主體的合作機制

第一，奠定參與合作機制的法制基礎。國家治理的核心環節就是利益協調。在市場經濟環境中，個體利益逐漸趨向多元化，傳統的以犧牲某個群體利益為代價的社會公共政策途徑已經難以適應建立和諧社會的要求。[9]如何在合作治理中建立利益協調機制是推進國家治理體系現代化必須面對的問題。在國家治理現代化過程中實現政黨的現代化轉型已經不單單是一個自身角色轉變和現代化的過程，更為重要的是在現代化執政黨的主導下有序推進法治建設的過程。這就要求作為執政黨的中國共產黨保持自身行為的正當性和合法性，規范政黨行為，減少權力型和管理型治理模式下的治理手段，必須致力于法制的建設完善來保障利益協調的公正。第二，減少參與合作的意識形態障礙。政黨意識形態通常被看作是“確保政黨對自身社會角色、社會功能和社會關系的調整和黏合”。[10]擴大社會參與，建立合作治理機制意味著黨過去的權威和意識形態的主流性受到挑戰和沖擊。在國家治理體系現代化過程中，這種沖擊表現在對社會各種意識形態的整合出現困境。在現實邏輯上，黨必須承認這種現實，增強自身意識形態的包容性，能夠有效吸納不同的利益訴求并調和利益訴求背后的價值沖突，以便更好地統領整個合作治理過程。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（01）.

[2]鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述 [J].國際社會科學（中文版），1999（2）.

[3]尹德慈.公共治理視角中的“政黨治理”[J].中共南京市委黨校南京市行政學院學報，2006（2）.

[4]格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點[J],國際社會科學（中文版），1999（2）.

[5]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：10.

[6][日]青木常彥、奧野正寬.經濟體制的比較制度分析[M].北京：中國發展出版社，2002：51.

[7]王楨楨.科層制治理與合同制治理：模式比較與策略選擇[J].學術研究，2010（7）.

[8][美]登哈特著，丁煌譯.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2010：85.

[9]陳文新.基層黨組織：社會管理創新的政治資源[J].理論與改革，2012（4）.

[10]Louis Althusset.Philosophy and the Spontaneous Philosophy of the Scientists[M].London：Verso 1990：25.