失地農民社會保障問題初探

周 玲

（建德市航頭鎮人民政府，浙江 杭州 311600）

隨著對外招商引資工作力度的加大以及城市建設速度的加快，很多農村地區進入到城市化的浪潮中來。新安江街道作為建德市政府所在之處，城市化發展位于全市首列，土地征用時間早、時間跨度長、征用土地數量多。位于新安江街道的南面白沙社區，自1990年以來土地征用開發建設，近20多年的征遷涉及到道路交通建設用地征遷、企（事）業單位辦公用地征遷等等方面，征遷土地范圍包括耕地、林地、茶園地、宅基地等等，征遷前的戶大多為普通農民（收入略高于全市平均水平）。本文通過分析白沙社區失地農民社會保障遇到的問題，“以管窺豹”，以期完善對土地征用的做法。

一、失地農民總體現狀

1.失地農民基本情況。據統計，白沙社區2002年撤村建居后，現有常住人口8000余人（保留農民待遇），失地農民達3000余人，占總人口的37.5%。人均不足0.3畝的失地農民中，男60周歲、女55周歲以上的980人，16周歲以下的634人。70%以上只有初中及以下教育水平，其中青壯年占了30%左右，最多的是未成年人。失地農民在征地前主要從事蔬菜種植等職業，家庭收入尚可。征地后，每戶農民都得到了一定數額的賠償款，但基本是“收（征用款）支（造房）不平”。調查中發現50%失地農民表示了對以后生活的擔憂，5%表示現在已經陷入了生活困境。

2.相關補償情況。截至2013年12月，白沙社區總計有1272畝左右的土地被征用。土地的補償款標準是：①2003年9月-2009年3月27日：耕地80000元/畝不等、茶園地12500元/畝、林地8000-9000元/畝；②2009年3月以來：耕地80000元/畝、茶園地22000元/畝、林地12000元/畝。對失地農戶住房安置一般采用貨幣安置和產權調換安置兩種方式。從拆遷戶選擇上看，基本上都按照產權調換置換進行。搬遷過程中2010年前臨時過渡費為80元/人·月（產權調換安置的以安置房交付后4個月止；貨幣安置的一次性支付3個月）、搬家補助費200元/人。2010年6月以來，臨時過渡費150元/人·月（自行解決過度用房的最長不超過24個月；貨幣補償的按6個月計補）、搬家補助費一次性補助500元。

3.失地農民就業現狀。在征地過程中，當地政府采用了許多渠道促進失地農民就業，但是由于各方面的原因，相當一部分失地農民實際上處于失業狀態。在實際走訪中了解，部分已就業失地農民的月收入不足1500元，25%的被調查失地農民對當前的就業狀況表示有一定的不滿，極少數被訪者表示了較大的不滿情緒。

4.失地農民的養老保險、醫療保障。失地農民醫療保險未作特殊規定，目前仍然按新型農村合作醫療保險制度實行。

2007年前。被征地農民基本養老保險實行一次性繳納基本養老保險費，繳費標準分25000元、22000元、18000元、14000元、10000元五檔，由參保者本人自行選擇確定。被征地農民參保后到達法定退休年齡（男滿60周歲、女滿50周歲）的，按每人繳費高低從到齡次月起按月相應發給250元、220元、180元、140元、100元的基本養老金。個人和村集體經濟組織未出資參保的被征地農民，從到達法定退休年齡次月起按月相應發給30元的基本養老金。2007年至2010年：繳費標準為25000元的，享受待遇250元/人·月；繳費標準為14000元的，享受待遇140元/人·月；個人無能力出資參保的享受市最低生活保障待遇的對象，享受30元/人·月生活補助。2010年7月1日起，被征地農戶基本養老保障待遇資金籌集標準分別為25000元、18000元、14000元、10000元，相應的基本養老保障金調整為280元/人月、210元/人月、170元/人月、130元/人月；參保人員個人和村集體經濟組織未繳納基本養老保險費的，基本養老保障金從30元/人月調整為60元/人月。2013年1月1日起，相同的籌集標準分別上調養老金至310元/人月、240元/人月、200元/人月、160元/人月；參保人員個人和村集體經濟組織未繳納基本養老保險費的，基本養老保障金從60元/人月調整為90元/人月。

二、存在的問題

調查發現，土地征用后，失地農民生活中存在以下問題：

1.補償費用相對偏低，失地農民安置難。土地補償費和安置補助費標準只考慮了土地的歷史產出和收益，沒有充分考慮到被征地農民成為新居民后生活消費水平必然提高的客觀事實和工業化、城鎮化和現代化給被征地農民帶來的深刻變化。目前的補償標準既解決不了被征地農民的基本生活，更解決不了培訓就業和社會保障問題。

2.整體素質不高，失地農民就業難。土地依然是絕大多數農民、特別是大齡農民的最基本的就業崗位，農民失地就意味著他們失去了最基本的就業崗位。相比較城市下崗職工和失業人員而言，失地農民更是就業的弱勢群體，不僅因為農民就業意識和紀律行為與工業化、城市化的要求有一定距離，而且其過去具有的勞動技能在城市化后也失去用途。大部分失地農民從事重體力的活，或就近在企業從事簡單、流水性的工作，勞動強度大、收入低，一些大齡的農民在就業方面更是處于劣勢。

3.經濟收入不穩定，失地農民保障難。土地被征用后，農戶如果能較好地運用得到的補償資金自主創業，生活將穩定且有較大提高。但大部分被征地農民未能妥善使用補償資金，生活水平呈現“先高后低”的現象。在土地被征用之初，被征地農民生活水平普遍得到提高，但失地后閑居在家無所事事，打牌、打麻將成為日常生活的主要內容，幾年之后生活陷入困境。有些失地農民把土地補償費都用到住房的建設修繕、婚喪嫁娶、購置高檔消費品方面，沒有將其合理分配，用于生產經營，導致失地后往往也就喪失經濟收入來源。隨著時間的推移，被征地農民的生活水平出現很大差異。特別是以土地經營為主、文化程度較低、社會轉型能力較差、消費沒有計劃靠征地款來維持生計的被征地農民，幾年后征地款“吃”完，其最終結果往往是生活沒有保障，所領取的養老金只能維持最低生活需求。

4.對應的制度不健全，失地農民管理難。村改社區后，硬件更新較快，但軟件進展緩慢。社區管理手段、依然停留在原來的農村階段。村民生活圈子比較小，村民之間比較熟悉，生活比較穩定和封閉。“村改居”社區多處在城鄉結合部，個人利益的訴求更為復雜多樣，無法形成統一的利益保障，從而導致失地農民缺少必要的凝聚力，進而導致對失地農民管理困難。

三、失地農民問題政策建議

針對上述情況，提出以下建議：

1.完善土地征用制度。為了切實保護農民利益，征地補償應在土地利用總體規劃和農地轉用年度計劃的控制下，以土地的市場價值為依據，實行公平補償。補償的形式可以多樣化，比如，貨幣、就業安置、社會保險、企業股份等。土地征用規范化、市場化運作，提高其透明度，減少或避免針對土地資源的創租、尋租活動，保護農民利益。

2.健全就業服務體系。首先加強對失地農民的職業指導，引導和教育失地農民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想。提高他們自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業。其次嘗試成立失地農民創業服務中心，其主要職能是協調政府各有關部門對自謀職業、個體經營和開辦私營企業的法規、政策，簡化各部門的辦事程序，為創業者的注冊、經營、管理和發展提供全方位的、高質量的、高效率的服務。此外，中心還可以與當地的培訓機構、行業協會、企業咨詢機構建立密切聯系，通過聘請的方式，提供咨詢服務。再次是建立培訓保障機制。對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行現代市場經濟知識教育，提高失地農民轉崗再就業能力。第四是構造有效、暢通的信息服務網絡。近些年珠三角和長三角甚至內地都不同程度地出現了用工荒，構建勞動力市場和失地農民之間的雙向溝通網絡不但能極大緩解企業用工荒問題，還能積極拓展失地農民的就業渠道。

3.嘗試建立社會安全網。為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。在保障資金籌集方面，建議堅持政府、村集體、個人共同出資的原則。將征地地價一部分發放給失地農民，保障其當前的生活需要，另一部分則作為失地農民的社會保障基金。土地非農轉用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金。這是建立農民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會保障基金。對完全失地的農民，應鼓勵加入城鎮居民社會養老保險體系。對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養老保障和醫療保障在內的失地農民的社會保障。也可以鼓勵失地農民參加商業保險。

4.提升社區管理水平。村改社區后，社區管理觀念要從管理向服務轉變，將社區居民的實際需要放在首位，把解決群眾普遍關心的熱點、難點問題作為社區的工作重點，以提供優質的社區公共服務為目標任務。對社區居委會工作人員，特別是原來的村委會干部也要經常進行培訓，提高工作人員素質，提升服務水平。采用多種宣傳方式，培養失地農民的社區意識。完善居民參與機制，注重用共同需求、共同利益來調動失地農民參與社區自治的積極性，培養居民特別是失地農民的歸屬感。