依法治黨的基本問題與實現要素

徐信貴

(中共重慶市委黨校法學教研部,重慶 400041)

一、法治：中國共產黨永葆政治本色的根本力量

(一)法治是黨內政治生活的經驗結晶

中國共產黨自1921年成立至今,既領導中國人民開創了中國特色社會主義偉大事業,亦經歷了一段波瀾壯闊而又艱難曲折的發展歷程。在此歷程中,黨的領導人對法治的認識日益深化。在新中國成立初期,國民經濟幾乎崩潰。在短時期內實現國民經濟恢復與發展的背景下,黨和國家的領導人對法治建設的重視程度不夠,甚至采取一系列有悖于法治精神的經濟建設和社會發展措施。直至1978年,鄧小平同志重拾“法制”,黨和國家的建設才重回正軌。鄧小平同志認為,法律制度是社會良性發展的決定性因素,“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物,也受到一些不好制度的嚴重影響,以致對黨對國家對他本人都造成了很大的不幸”[1],因此“要制訂一系列法律、法規和條例,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[1](146)。在1980年黨的十一屆五中全會上通過的《關于黨內政治生活的若干準則》正是“民主制度化、法律化”的集中體現。它既是對黨建工作的正反兩方面歷史經驗的總結,亦是進一步規范黨內政治生活的重要舉措。近年來,“法律至上”得到全黨同志的普遍認同,黨的十八大明確提出：“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。黨領導人民制定憲法和法律,黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權,絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法”。這對“法治”的認識提到了一個前所未有的高度。

(二)法治是黨內政治生活有序化的現實需要

法治是人類共同的生活方式,是黨領導人民治理國家的基本方略,是中國共產黨永葆政治本色的根本力量。黨是中國特色社會主義事業的領導核心,決定中國特色社會主義事業的方向與質量。在慶祝中國共產黨成立90周年的大會上,胡錦濤同志明確指出：“辦好中國的事情,關鍵在黨”。當前,國內外形勢正在發生前所未有的變化,“四大考驗”、“四種危險”更突出地擺在共產黨人面前,這對進一步鞏固中國共產黨的執政地位提出了新挑戰。執政行為是一種政治管理行為,“有序性”是其追求的目標,“推進執政行為的有序化、實現有效的政治管理,既要做到決策—執行—反饋—監督的整個管理過程的連續和暢通,亦要做到管理規則的完善化、管理權威的法制化、管理責任的明確化、管理過程的程序化”[2],換言之,法治應貫穿有效政治管理的全過程,是實現執政行為有序化的依托力量。事實上,執政行為的有序化與執政黨的法治能力成正比關系,執政黨的法治能力是執政行為有序化的重要變量,執政黨的法治能力越高,執政黨的執政行為就越有序化。因此,當前,必須抓住“法治”這一“定海神針”從嚴治黨；圍繞“法治思維培育和法治能力建設”,不斷提高黨的執政能力、完善黨的執政方式。

(三)法治是我們黨“面向未來的趕考”的重要保障

“國家治理需要執政黨具有高度的政治理性,法治的政黨文化就是這種理性的體現。中國共產黨確立了依法執政的理念,并明確‘黨要在憲法和法律的框架內活動’……在民主與法治的雙重背景下,黨依法執政的任務依然艱巨”[3],特別是面對日益復雜的國際形勢和不斷變化的世情、國情、黨情、民情,我們黨要在“面向未來的趕考”中交出滿意答卷,必須做好“法治”這門功課,充分利用好“法治”的穩定特性,以“‘不變’應萬變”。法治作為治國理政的基本方式,具有超越時代的穩定性。法是關于正義的學說,是人類智慧的結晶。法律通過分配權利、懲罰罪惡、填補損失以實現社會正義。“在法治社會里,法律是治理社會的最重要手段。法律具有的穩定性、可預測性等特點,使得公民各項權利、義務關系明確而相對穩定,并能據此評價權力行使的正當性和公正性,其他手段難以比擬”[4]。法治既是一種理性的辦事原則,亦是一種文明的法律精神,更是一種理想的治理狀態。它具有強大的制度規范效力、行為指引效力、社會塑造效力。黨當前所面臨的以及將來可能遇到的各種考驗和危險都需要在法治的理性原則和調整機制下予以化解。因此,在黨建工作中只有盡可能地融入超時代性的法治元素,不斷完善法治政黨的頂層設計和具體機制,才能進一步提高執政黨的軟實力,從而為全面深化改革和推進中國特色社會主義事業提供永續性動力和活力。

二、黨權：依法治黨的重點與難點

(一)政黨政治與黨權

在現代社會,政黨政治已成為國家政權運作的主要模式。“政黨在當今各國政治生活和政治體制運作中處于中心位置,黨權成為政權的核心”[5]。“黨權是政黨權力的簡稱,指政黨實際上所擁有的支配力和影響力的總和”[6]。廣義的黨權既包括執政黨的政治權力,也包括在野黨或參政黨的政治影響力和支配力。狹義的黨權是指執政黨對國家的領導權。在我國,黨權主要指中國共產黨對國家的政治、經濟運作、社會各方面活動的領導權和管理權。中國共產黨黨權作為一種國家領導權不同于一般意義上的公共權力,它是一種超級公共權力。這種公共權力如果運用不當就會凌駕于法治之上,使黨的建設和國家發展背離法治的軌道。

(二)黨權腐敗是依法治黨的重點內容

權力原本是一種中立的“虛擬物件”,權力的運行是一種非生產性活動,但權力掌握者亦無法擺脫“經濟人假設”的定律,其自利稟賦使得權力運行呈現非中立性的利益化傾向。權力掌握者在實現自身利益最大化的過程中,權力成為一種增益變量。當權力成為權力掌握者的交易籌碼時,權力就被物化了。權力尋租對權力掌握者的增益效果,成為權力腐敗的基本動因。從某種意義上說,權力腐敗是一種超越時空的政治困境。黨權作為現代政治制度下的一種公共權力也不例外。因為“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗”[7]。近年來,黨權腐敗也逐漸成為我國權力腐敗的“重災區”。十八大以來(截至2014年6月5日)共有26名省部級官員落馬,其中10名官員是在擔任書記、常委等黨委要職上被查處的,而這26名官員中的大部分都曾擔任過黨委要職。黨權腐敗現象嚴重損害了黨的形象和威信,增加了社會的不穩定因素。因此,在當前及今后很長一段時間,黨權腐敗問題都將是依法治黨的重點內容。這一點已在全黨同志中形成了共識。黨的十八屆三中全會將“如何制約權力、預防腐敗”列為重點議題,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“加強反腐敗體制機制創新和制度保障,加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作統一領導……落實黨風廉政建設責任制,黨委負主體責任,紀委負監督責任,制定實施切實可行的責任追究制度。各級紀委要履行協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作的職責,加強對同級黨委特別是常委會成員的監督,更好發揮黨內監督專門機關作用”①參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。

(三)“黨權高于一切”的認識誤區是依法治黨的難點所在

中國共產黨是工人階級的先鋒隊,是社會主義事業的領導核心,代表各族人民的利益。由于中國共產黨在政治生活中居于主導地位,一些黨員干部產生了“黨權高于一切”的錯誤認識,有的領導干部甚至借“黨”的名義,行違法亂紀之實。早在1941年,鄧小平同志就在《黨與抗日民主政權》一文中明確指出：“黨權高于一切”誤解了黨的優勢,是最大的蠢笨[8]。“‘黨權高于一切’的理論淵源是列寧的‘以黨治國’思想,體制基礎是斯大林的‘黨政不分、以黨代政’模式,‘黨權高于一切’的思想和體制在戰爭年代具有一定的合理性,但進入和平建設時期后嚴重弊端就日益顯著地暴露出來了。”[9]在實踐中,黨權的執掌者難以有效區分自身利益與組織利益,“在一個地方黨委書記被授權控制與管理一個區域的黨政事務的情況下,他很難將自身的權力欲求、利益謀取與他所代表的組織利益、組織權力有效區分開來,而且常常陷入以前者冒充后者的窘境。黨委書記的自身監督成為中國執政黨最大的難題”[10]。由于黨權對其他權力具有優勢地位,黨權監督常常呈現出“半開放”特性,即對黨權運行的監督以內部約束為主,外部性約束相對不足。因此,依法治黨關鍵是要解放思想,突破“黨權高于一切”的認識誤區,強化黨權運行的制約和監督體系,讓執政黨的權力在陽光下運行。

三、黨內法規：依法治黨的形式要素

(一)依法治黨的“法”內涵

清末法學家沈家本認為：“法者,天下之程式,萬事之儀表。”[11]古羅馬法學家賽爾蘇斯認為：“法乃善良公正之術”。根據馬克思主義關于法的一般理論,“法是由國家制定、認可并由國家保證實施的,反映由特定物質生活條件所決定的統治階級(或人民)意志,以權利和義務為內容,以確認、保護和發展統治階級(或人民)所期望的社會關系、社會秩序和社會發展目標為目的的行為規范體系”[12]。上述定義反映了人們對法內涵的不同認識。筆者認為,法是關于正義的規則的總稱,“國法”與“家規”均是法的表現形式,兩者僅存在層次上的差異而無本質區別。國家主體創制的法是狹義的法概念,廣義上的法既包含國家法,也包含客觀規律、鄉規民約和組織規范。因此,依法治黨中的“法”具有三層內涵,即國家憲法法律、黨內法規、客觀規律。黨內法規是依法治黨的直接依據,憲法法律和客觀規律是依法治黨的間接依據。憲法法律和客觀規律是制定黨內法規的基本依據,黨內法規是憲法法律與客觀規律的具體化。當前,我國所指依法治黨主要是指依據黨內法規來治理黨,特別要按照《中國共產黨章程》的要求規范全黨行為。習近平同志在十八屆中央紀委二次全會上指出：“嚴明政治紀律就要從遵守和維護黨章入手……每一個共產黨員特別是領導干部都要牢固樹立黨章意識,自覺用黨章規范自己的一言一行。”[13]

(二)黨內法規的合法性問題

黨內法規的概念最早由毛澤東同志在1938年第六屆中央委員會第六次全體會議上提出,之后歷屆黨的領導人沿用[14]。雖然,黨內法規的規制對象是黨務行為,但由于中國共產黨居于社會主義事業的領導核心地位,黨內法規會產生“內部規則外化”的效果,即黨內法規的實際效力范圍不局限于黨內活動,而且還包括國家事務和社會行為。“黨內法規不同于其他社會規則的一個重要方面就在于它作為中國最重要的政治團體——執政黨的內部規則,勢必與國家正式法發生緊密關聯。”[15]因此,在建設社會主義法治國家的大背景下,正確、有效協調黨內法規與國家法律之間的關系至關重要。關于黨與國家法律的關系,我國《憲法》第5條作了較為明確的規定,即：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”《中國共產黨章程》亦明確規定：“黨必須在憲法與法律的范圍內活動。”基于上述規定可以合理推導出：黨內法規的制定工作必須遵守憲法與法律,黨內法規的內容不得與憲法、法律相抵觸,且黨內法規應納入合法性審查的范圍,即全國人大常委會應有權撤銷中國共產黨制定的與憲法、法律相抵觸的黨內法規,“黨內法規應服從國家法律,國家法律優位于黨內法規。黨內法規一般調整黨的組織、活動與黨員的權利、義務,在某些公共治理和社會管理領域,黨內法規也調整國家公權力和社會公權力關系。因此,黨內法規也應納入國家統一的違憲、違法審查機制,以保障國家法制的統一”[16]。

(三)黨內法規的體系化

黨內法規建設是黨建工作的重要內容,依法治黨必須實現黨內法規的體系化。自改革開放以來,黨內法規的建設工作取得了重大進展,黨的中央組織和地方組織制定了大量的、行之有效的黨紀、黨規。根據筆者對中共中央紀律檢查委員會官方網站黨內法規欄目的檢索①檢索網址http：//www.ccdi.gov.cn/flfg/cyfg/,檢索時間2014年6月9日。可以發現：目前較為常用的、中央層面的黨內法規共有174部。加上一大批地方黨組織制定的黨內法律制度,黨內活動基本實現了有規可依。但是這些黨內法規未實現體系化。“由于立法沒有整體規劃,沒有頂層設計,從而黨內法規存在‘碎片化’現象：許多領域缺少必要的基礎主干性法規,有的領域雖有基礎主干性法規,卻缺少配套性法規,還有些領域的某些法規存在相互重復,甚至相互沖突的情形。”[17]因此,黨內活動的制度化以及制度體系化建設是新時期黨建工作的重要內容和奮斗目標。當前要加大黨內法規的體系化建設力度,爭取早日實現黨內法規的體系化。具體而言,就要做好兩方面的工作：一方面,要加強黨內法規的立法規劃工作,通過立法規劃明確工作目標和要求,確定立法項目和內容,并切實按照立法規劃開展黨內法規的制定工作。隨著《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》的出臺,中央層面的立法規劃已經確立,這在一定程度上解決上黨內法規的碎片化問題。但各系統、各地區的黨內法規立法規劃同樣重要。各地區、各系統應根據《規劃綱要》的內容和精神,結合自身實際,編制本地區、本系統的黨內法規立法規劃。值得注意的是,《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》并不是一個“僵化”的五年規劃,應根據黨情、國情、世情的變化及時對立法項目進行適當調整。各地區、各系統的黨內法規立法規劃亦是如此。另一方面,加強黨內法規的清理工作,有效實現黨內法規與國家法律的協調以及黨內法規之間的協調,使黨內法規成為一個合乎法治邏輯的有機統一整體。當前,“必須在完善黨內法規備案審查制度的基礎上,進一步加大對現有法規的清理和修訂工作力度,健全相關具體制度,明確不按照規定和時限對法規進行清理修訂的紀律責任,增強法規清理工作的剛性約束,切實維護黨內法規體系的完整、協調和統一”[18]。另外,通過黨內法規的清理工作可以及時發現黨內法規的“缺位”現象,為黨內法規的制定工作提供參考,從而減少黨內法規的制度死角和規制盲區。

四、法治能力：依法治黨的實質要素

(一)法治能力是一種執政黨的軟實力

“法治作為人類文明的一項重要成果已內化入我們生活的方方面面,成為我們共同的生活方式。它不僅是公民社會的必要元素,亦是治國理政的基本方式。”[19]法治能力是一種看不見的、但是可感知的軟實力,它是依法治黨的根本性要素,是中國共產黨應對國內外復雜形勢的根本性力量。加強全黨的法治能力建設,能夠改善黨的領導方式和執政方式,提高黨的執政能力,更好發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,進一步鞏固黨的執政地位。從某種意義上說,依法治黨工作的成敗主要取決于黨員干部法治能力的高低。唯有加強黨員干部的法治能力建設,才能營造依法治黨的良好環境,才能制定出符合“良法”要求的黨內法規,才能保證黨內法規的“執法必嚴”與“違法必究”。

(二)強化黨員干部的法治能力

任何制度的核心要素都是人。依法治黨的關鍵性要素是領導干部的法治能力。由于我國經歷了兩千多年的封建社會,整個社會還沒有完全從封建的人治傳統中擺脫出來。不少黨員干部具有濃厚的“官僚主義”色彩和人治主義傾向。一些地方的黨委決策實際上就是書記的“一言堂”。十八大報告關于“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”的內容,既是對當前領導干部法治能力不足這一現狀的回應,亦是對我國黨員干部提出的新要求。當前強化領導干部的法治能力應從以下幾個方面入手：

一是通過“上行下效”的方式提升黨員干部的法治能力。我國黨員干部眾多,對黨員干部的法律思維的培養需要一定的人力物力資源,有必要對法治思維培養計劃進行主次區分。當前,我國正處于“領導驅動型”的政治運行體制下,塑造領導干部的法治思維并提高其法治能力是新時期黨建工作的重點內容。應通過對領導干部法治思維與法治能力的提升工作以調動全黨“習法、用法、倡法”的積極性和行為慣性。

二是實施黨員干部的法治準入機制。黨員干部的法治能力建設應從“源頭”抓起,通過設置黨員干部的法治準入門檻來營造良好的法治氛圍。一方面,在入黨方面加入法治能力考察環節,可以將法治考試合格作為加入中國共產黨一項前提條件；另一方面,為提高黨員干部法治水平,有必要將法治水平納入普通黨員晉升干部的衡量標準之一,讓具有法治能力的黨員率先進入干部行列,通過這些領導干部的示范作用以培育普通黨員的法治思維,從而提高全體黨員法治能力。

三是加強對黨員干部的法治考核。“法治能力建設重在實踐,法治能力建設要避免‘重宣傳,輕實踐’的現象,并超越法律知識的‘學而不用’難題。”[20]因此,應加強對黨員干部活動的合法性監督,對違法違紀,法治觀念淡薄,法治能力較差的黨員干部實施“零容忍”或“一票否決”,解除其黨內領導職務或清除出黨員隊伍,從而提高黨員隊伍的整體法治水平。

(三)以法律顧問制度帶動黨委決策的法治水平

黨委決策的合法化是我國憲法和黨內法規的基本要求,黨委活動必須符合法律規定,“凡屬重大改革都要于法有據”。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“普遍建立法律顧問制度”,這既是對各地行之有效的政府法律顧問制度的一種肯定,更是對各級黨委的一項新的要求。中國共產黨作為執政黨,政策的制定不僅是黨的執政手段,更與人民群眾的利益密切相關,其正確與否直接關系黨在人民群眾中的公信力如何。隨著社會的快速發展,地方各級黨委面對的社會環境越來越復雜,不同群體之間的利益糾紛越來越多,黨委決策的科學化、民主法、法治化面臨更大的挑戰。從當前各級黨委機構的配置上看,大部分地方黨組織并沒有設置專門的法律顧問機構。使得有些黨委決策出現合法性瑕疵,甚至導致社會矛盾激化。建立黨委決策的法律顧問制度,可以實現對黨委決策的合法性進行充分評估,從而避免或降低黨委決策的法律風險。就黨內法律顧問制度建設而言,應著力做好以下幾個方面的工作：首先,通過黨內立法確立黨內法律顧問制度,明確黨內法律顧問的性質和地位以及在黨委決策中的作用；其次,明確法律顧問發揮作用的程序和方式；再次,說明黨內法律顧問的任職條件和遴選程序；最后,明確法律顧問在黨內決策中具體職責和解職條件。總之,應通過黨內活動法治化,促進黨內法律顧問制度的常態化,最終實現黨委決策的合法化、理性化。

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