公共圖書館免費開放經(jīng)費保障問題的再剖析——公共圖書館免費開放的困惑與思考之二

魏建琳 （西安文理學(xué)院圖書館 陜西 西安 710065）

1 引 言

2011年，文化部和財政部聯(lián)合下發(fā)政府紅頭文件《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》[1]（以下簡稱《兩部意見》），明確要求全國所有公共圖書館免費開放。一時之間，學(xué)界為之歡呼，行業(yè)為之振奮，并被譽為“庶民的勝利”[2]、“公共圖書館事業(yè)發(fā)展最為重大的進(jìn)步和最為豐碩的成果”[3]， “宣告了一個東方大國公共圖書館新時代的來臨”[4]。

可是，兩年過后，免費開放的效果似乎難如人意。雖然免費開放使公共圖書館到館人次逐年攀升[5]，雖然政府官員不斷肯定免費開放的重大意義，不斷強(qiáng)調(diào)“要繼續(xù)推動公共文化設(shè)施免費開放”[6]。但是，免費開放后各級公共圖書館也確實遇到了許多問題，如讀者人數(shù)大量增加，閱覽座位與文獻(xiàn)資源無法滿足需求，管理難度加大，閱讀環(huán)境變差，書刊損毀嚴(yán)重，工作人員工作量加大，人手不夠，等等，其中被認(rèn)為最突出的問題是“經(jīng)費保障不足”[7]。這使得行業(yè)內(nèi)外普遍存在“免費開放能否可持續(xù)”的隱憂。

其實，目前的一切行業(yè)內(nèi)外早有預(yù)見，這并非“能掐會算”，有先見之明，而是從常識出發(fā)做出的基本判斷。因為，在生產(chǎn)力還不高度發(fā)達(dá)、私有制還無法消滅、“各盡所能，按需分配”的共產(chǎn)主義理想還無法實現(xiàn)的社會階段，“世界上只存在兩類免費的事物：一是大自然的神奇恩賜，如陽光、空氣和水；一是‘有人’出于‘特殊的目的’支付了所需費用，免費提供‘他人’利用”[8]。公共圖書館的運營需要成本，如果免費，就必須要有大于運營成本的資金保障作為前提。如果繼續(xù)推進(jìn)免費開放，就必須不斷地追問、探究“實現(xiàn)免費開放的經(jīng)費保障”命題。

2 近年關(guān)于“公共圖書館免費開放經(jīng)費保障”的問題與對策研究綜述

2.1 免費開放推進(jìn)實施中的經(jīng)費保障問題

公共圖書館活動需要成本，如果免費，就必須要保障經(jīng)費，這是一個常識命題。中國公共圖書館的百年歷史之所以對于免費開放反復(fù)不定，其根本原因就在于各種客觀保障條件，特別是經(jīng)費保障的缺失[8]。被罵為“橫行人間，淆亂民心，禍害百姓”的“有償服務(wù)的妖風(fēng)”[2]，其實也是“政府文化責(zé)任的缺失和經(jīng)費不足造成的，是不得已為之”[9]。充足的經(jīng)費是公共圖書館一切活動的基礎(chǔ)，其重要性不言自喻。

但是長期以來，中國公共圖書館（特別是中西部基層圖書館）經(jīng)費投入嚴(yán)重不足，“常年沒有購書經(jīng)費司空見慣，館員發(fā)不出工資亦屢見不鮮”[8]，更不要說持續(xù)的經(jīng)費保障。經(jīng)費短缺，使得公共圖書館文獻(xiàn)資源匱乏，嚴(yán)重缺少藏書尤其是新書，無法提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，沒有足夠的職業(yè)待遇和尊嚴(yán)。

《兩部意見》一出，業(yè)界為之激動歡呼，其主要原因就在于它做出了“建立免費開放經(jīng)費保障機(jī)制，保證免費開放后正常運轉(zhuǎn)并提供基本公共文化服務(wù)”[1]的承諾。這被認(rèn)為是“政府公共文化服務(wù)職能的回歸”，預(yù)示著“政府必須為公共圖書館免費開放提供足夠的經(jīng)費”[10]，是公共圖書館的“一次發(fā)展良機(jī)”[11]。“免費后，政府不僅應(yīng)當(dāng)提供基本的運行經(jīng)費（人事開支和行政費用），而且要重點保障文獻(xiàn)資源經(jīng)費，并且經(jīng)費支持應(yīng)當(dāng)按計劃以一定的幅度逐年增長”[10]。

但是《兩部意見》后，隨即出臺的《關(guān)于加強(qiáng)美術(shù)館公共圖書館 文化館（站）免費開放經(jīng)費保障工作的通知》（以下簡稱《通知》），卻讓業(yè)界大失所望?！懊赓M開放后，其人員、公用等基本支出由同級財政部門負(fù)擔(dān)，開展基本公共文化服務(wù)項目支出由中央和地方財政共同負(fù)擔(dān)”[12]。這就是說，對絕大多數(shù)公共圖書館而言，免費開放依然要靠地方財政。提起地方財政，就不能不涉及分稅制、土地財政等一些“爭議頗大”的敏感話題，有些地區(qū)依靠“土地出讓”、“項目引進(jìn)”飛速發(fā)展，財力充裕。而有些地區(qū)則只能依賴“轉(zhuǎn)移支付”、“中央補(bǔ)貼”慘淡度日，入不敷出?！坝捎诟鞯亟?jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致了經(jīng)費落實迥異”[13]。兩年來，發(fā)達(dá)地區(qū)圖書館“借免費開放東風(fēng)”，抓住時機(jī)，積極爭取配套資金，彌補(bǔ)資金缺口，創(chuàng)造了炫目的業(yè)績，實現(xiàn)了公益事業(yè)政府買單、百姓受益的良性循環(huán)。但是，“有的地方政府換湯不換藥，名義上增加經(jīng)費投入，實際上沒有任何變化，只是把原來的預(yù)算換了個名頭而已，公共圖書館的經(jīng)費狀況并沒有根本改變”[14]。甚至還有些地區(qū)不僅配套資金未落實，中央專項資金也被挪作他用。對于部分地區(qū)（特別是中西部地區(qū)）推進(jìn)免費開放而言，《兩部意見》與《通知》確實可以說“只是空談財政保障，卻不拿出具體措施來”[14]。隨著免費開放的實施和推進(jìn)，“各公共圖書館的運行成本發(fā)生了變化，成本支出方面在不斷上升”[13]，免費開放帶來的已不僅僅是“尷尬”?！皩τ谠黾拥慕?jīng)費缺口，如果國家和地方財政不能進(jìn)行有效供給，將直接影響公共圖書館免費開放的可持續(xù)發(fā)展”[13]，“這已成業(yè)界的普遍擔(dān)憂”[7]。

2.2 圖書館界解決經(jīng)費問題的對策研究綜述

早在全國公共圖書館實行免費開放之前，公共圖書館的財政支撐問題已成為業(yè)界關(guān)注的焦點。許多同行根據(jù)以往的經(jīng)驗，表達(dá)了對地方財政不與中央指令保持同步的擔(dān)心，并紛紛提出各種解決問題的對策與建議。從CNKI（中國知網(wǎng)）與百度搜索中會發(fā)現(xiàn)大量從業(yè)者對該問題的闡述與應(yīng)對策略，其中不乏真知灼見。通過梳理，概括而言，同行提出的對策基本上大同小異。

首先，提議最多的對策還是堅決依靠政府?！肮矆D書館的經(jīng)費來源主要是國家和地方財政的撥款，因此，必須抓好專項撥款的申請和落實工作，詳實地向上級和地方財政申報免費開放后各項經(jīng)費的需求情況，積極爭取國家和地方財政部門的支持”[13]，“勤跑勤說，積極宣傳，引導(dǎo)政府關(guān)注公共圖書館存在的困難并爭取政府加大投入，力爭在地方財政支出的‘蛋糕’中多分一些份額”[15]。因為“意見明顯缺乏可操作性，不是一種制度財政，而是一種臨時經(jīng)費安排意見，各級財政可以根據(jù)長官的意志隨意決定經(jīng)費投入，其隨意性和不可保障性更是不可言喻”[14]，所以許多專家及同行建議“公共圖書館免費開放服務(wù)工作實現(xiàn)‘五納入’，即納入政府重要議事日程，納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，納入對地方政府的考核指標(biāo)體系，納入財政預(yù)算，納入城鄉(xiāng)建設(shè)整體規(guī)劃”[16]。還有許多同行提出“以法律手段保障公共圖書館的經(jīng)費供給，通過具體條款明確中央和地方分擔(dān)的比例，最終確定免費服務(wù)的原則”[13]。

其次的對策是根據(jù)“探索建立公共文化多元化投入機(jī)制，鼓勵社會力量對美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）進(jìn)行捐贈和投入，拓寬經(jīng)費來源渠道”[1]的精神，提議“開闊思路，尋求社會援助”[15]，“調(diào)動社會各方力量，廣開經(jīng)費來源渠道”[13]。一些同行提出了爭取社會捐贈、企業(yè)贊助、適度創(chuàng)收、開展志愿者服務(wù)等具體措施。

再次大約是出于“有為才有位”的考慮，業(yè)內(nèi)廣泛呼吁免費開放不能“稀釋”服務(wù)，而要提供更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)；應(yīng)該豐富館藏，加大數(shù)字資源建設(shè)；優(yōu)化環(huán)境，營造第三空間；開展延伸服務(wù)、泛在服務(wù)；樹立服務(wù)品牌、創(chuàng)新服務(wù)方式，“吸引更多的民眾到圖書館享受豐富多彩的文化服務(wù)，使圖書館在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮更大的作用”[17]，以此來爭取政府和社會更多的經(jīng)費投入。

還有不少同行關(guān)注“公共圖書館經(jīng)費投入的效益”命題，提議引進(jìn)經(jīng)費監(jiān)管與評估機(jī)制，加強(qiáng)圖書館內(nèi)部科學(xué)管理，推廣“總分館制”、“圖書館聯(lián)盟”等，以降低圖書館運行成本，提高經(jīng)費投入效益。

面對經(jīng)費保障問題，許多同行已做出了大量論述，但是筆者認(rèn)為，仍有再思考、再剖析的必要。免費開放后，許多同行根據(jù)自身經(jīng)驗、切身感受，對公共圖書館的經(jīng)費短缺問題進(jìn)行了客觀的闡述，并對產(chǎn)生問題的根源做出了許多精到的分析，但提出的大量對策則顯得“蒼白”。許多對策只是個原則，或是個大體框架，如果仔細(xì)推敲，其現(xiàn)實性與可操作性使人頗多困惑。

2011年，筆者曾撰文表達(dá)了對“免費開放能否獲得可持續(xù)的經(jīng)費保障”的疑問[8]，如今此疑問依然存在。因此，不顧淺陋，繼續(xù)深究，希望拋磚引玉，對“免費開放經(jīng)費保障”命題能有進(jìn)一步的認(rèn)識。

3 公共圖書館實行免費開放經(jīng)費保障問題的深度分析

所謂經(jīng)費保障，通俗地講，就是為順利實施免費開放提供足夠的經(jīng)費。再通俗地講，就是回答3個問題：需要多少經(jīng)費？由誰提供？怎么提供？

3.1 公共圖書館實行免費開放所需費用的分類剖析

公共圖書館實行免費開放到底需要多少費用？2011年，財政部綜合考慮確定了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，中央財政新增公共圖書館等免費開放經(jīng)費投入約18億元[18]。但是隨即程煥文先生提出質(zhì)疑，認(rèn)為這“只是簡單地以各級公共圖書館2009年有償服務(wù)的收入水平為基數(shù)來制定公共圖書館免費服務(wù)所需要的經(jīng)費，這種做法極其不科學(xué)，比較科學(xué)的方法是按照公共圖書館免費服務(wù)的人口比例和不同地區(qū)財政的狀況，提出統(tǒng)一的經(jīng)費投入標(biāo)準(zhǔn)”[14]。但是，在戶籍制度松動、人口流動頻繁的今天，服務(wù)的人口比例似乎很難把握，而以地區(qū)財政狀況為依據(jù)則會使中西部地區(qū)圖書館的處境更加困窘。

筆者非常想從一個具體案例出發(fā)，用實證的方法對公共圖書館免費開放所需經(jīng)費情況做一番扎實、細(xì)致的調(diào)研分析，但是很慚愧卻非力所能及之事。想要借用同行的實證調(diào)研結(jié)論，一時又無法籌措。故暫時回避具體數(shù)額，僅從經(jīng)驗常識出發(fā)，做一大致估計，或做一模糊定性，只想回答一個問題：公共圖書館實施免費開放所需經(jīng)費數(shù)額是多，還是少？

如果拋開各種立場的價值闡述與具體要求，樸素地理解，公共圖書館就是一個社會公眾利用文獻(xiàn)資源的場所。這個場所必須具備以下基本要素：可供公眾利用的文獻(xiàn)資源；可供公眾利用文獻(xiàn)資源開展圖書館活動的場所與設(shè)施；從事圖書館業(yè)務(wù)的工作人員。免費開放經(jīng)費保障其實就是對這3項要素所需經(jīng)費的提供保證。

3.1.1 文獻(xiàn)資源的分析

在此不討論因不同服務(wù)對象與服務(wù)范圍要求而產(chǎn)生的具體文獻(xiàn)信息資源建設(shè)的質(zhì)的差別，僅就數(shù)量進(jìn)行分析。

根據(jù)2001年IFLA（International Federation of Library Associations and Institutions，國際圖書館協(xié)會和機(jī)構(gòu)聯(lián)合會）在《公共圖書館服務(wù)發(fā)展指南》中的建議，人均公共圖書館的藏書量應(yīng)達(dá)1.5～2.5冊，美國2008年已達(dá)3冊，法國2009年是1.7冊，芬蘭2011年高達(dá)7.48冊[19]。而在我國，2009年人均擁有圖書為0.44冊，縣級以下更是人均只有0.1冊，人均購書費僅為0.7元[20]，2010年人均藏書增至0.46冊，當(dāng)年人均新增藏量0.02冊[19]，截止到2011年底，全國人均擁有公共圖書館藏書達(dá)到0.52冊，人均購書經(jīng)費增至1.05元[20]。以上數(shù)據(jù)清楚地說明，就全國范圍總體而言，公共圖書館文獻(xiàn)信息資源藏量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足公眾的需求。

一個嚴(yán)重缺少藏書尤其是新書的公共圖書館，即使“門檻”再低，恐怕也照樣是門可羅雀、無人問津。估計緣于此，2013年1月文化部發(fā)布《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出了館藏總量增長的具體量化指標(biāo)，即人均館藏量在“十二五”末達(dá)到0.74冊，人均新增藏量0.056冊，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)實現(xiàn)人均1冊的目標(biāo)[19]。照此估算，人均新增藏量0.056冊，全國公共圖書館共需新增館藏約7 280萬冊，每冊按20元估算，約需14.56億元，平均每年需投入購書經(jīng)費約3億元。

再來分析一下數(shù)字資源。21世紀(jì)以來，“數(shù)字圖書館”、“移動圖書館”似乎將使圖書館“脫胎換骨”，業(yè)內(nèi)人士對其給予了太多的贊美與希望。但是，數(shù)字資源“在給廣大讀者提供無縫、高速、全天候服務(wù)的同時，其耗費也相當(dāng)驚人，特別是各類數(shù)據(jù)庫建立初期的投入和后續(xù)管理維護(hù)的經(jīng)費需要是相當(dāng)大的。一個區(qū)縣圖書館年支出就接近25萬元，而市級館將達(dá)到近40萬元。在各館電子閱覽室實行成本收費的前提下，一個區(qū)縣圖書館年支出也需要10萬元，而市級館需要20萬元”[21]。

3.1.2 館舍與設(shè)施的分析

2008年，文化部等政府部門聯(lián)合頒布的《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》與《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》為已建、在建和將建的公共圖書館提供了權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)。但是，能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的圖書館似乎寥寥無幾。

省級中心城市圖書館情況較好。改革開放后，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一座座現(xiàn)代化圖書館建筑在一個個城市拔地而起，高大宏偉、富麗堂皇，成為了一個個城市的標(biāo)志。在紛紛新建、擴(kuò)建、改建館舍的同時，各種新技術(shù)設(shè)施亦紛紛配置，先進(jìn)程度與發(fā)達(dá)國家相比已不遑多讓。但是，“衡量一個國家公共圖書館事業(yè)發(fā)展的水平，不是以大型公共圖書館的數(shù)量與規(guī)模，而是以公共圖書館的社會覆蓋面為標(biāo)準(zhǔn)的”[22]。

“近年來地市級圖書館發(fā)展相對滯后。據(jù)初步統(tǒng)計，在全國333個地市級城市中，尚有將近半數(shù)地區(qū)的公共圖書館沒有館舍或者僅有辦公用房，有館無舍”[19]。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)等基層圖書服務(wù)點，在“圖書館事業(yè)統(tǒng)計與評估中一直缺席，甚至缺乏來自權(quán)威部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)”[19]，一直被認(rèn)為是接近空白。“農(nóng)家書屋”等政府工程“喧囂”過后，一片慘淡，似乎仍然接近空白。只有縣級圖書館近年來發(fā)展態(tài)勢良好，下面就針對縣級圖書館做一分析。

2005年，李國新先生通過“衡陽調(diào)研”揭示了中國縣級圖書館長期處于生存困境的現(xiàn)實，如今在圖書館界同仁的努力和政府部門、社會各界的關(guān)注、支持下，許多縣級圖書館的面貌已發(fā)生了根本改觀。以陜西省為例，“近年來在本省，除銅川、神木、涇陽、華縣、漢中等地縣圖書館新館先后建成開放之外，戶縣圖書館新館工程即將交付使用；省圖書館、寶雞、咸陽、安康、藍(lán)田等圖書館即將啟動新館建設(shè)，由南到北，三秦大地全面開花”[23]。這些新圖書館的投入在一百萬至八、九百萬不等。大致估算，新館建成后與之相配套的設(shè)備投入也將以百萬計。另外，新圖書館運行后設(shè)施的后續(xù)管理、維護(hù)及水電等支出亦將每年以十萬計。免費開放后，必將會加劇設(shè)備的損耗，如果沒有配套有力的管理措施，公共圖書館的折舊損耗、衛(wèi)生保潔等費用支出是無法估量的。因而，雖然目前縣級圖書館“事業(yè)發(fā)展日漸光明”，“百縣館長共識”也由“生存與發(fā)展”演變?yōu)椤懊赓M開放環(huán)境下的服務(wù)創(chuàng)新”[24]，但要真正落實，資金缺口將非常大。一葉知秋，免費開放需要的館舍與設(shè)施投入，尤其是后期管理、維護(hù)投入似乎也是一個不小的數(shù)字。

3.1.3 工作人員開支的分析

免費開放后，業(yè)界普遍反應(yīng)“圖書館員的工作量增大，人手不夠”[7]。長期以來，因為沒有具體的量化指標(biāo)相配套，在公共圖書館的人員編制及工作量核定上往往隨意性極大。免費開放后，服務(wù)人數(shù)、服務(wù)范圍等因素更加無法確定。因而，一個公共圖書館究竟應(yīng)有多少編制？一個編制應(yīng)該承擔(dān)多少工作量？似乎很難給出合理答案。這樣似乎“免費開放中人手夠不夠？工作量大不大?”成了一個無法驗證的“偽命題”。

但是，如果公共圖書館不是嚴(yán)重人浮于事，不是大量超編，如果免費開放后如業(yè)內(nèi)外期望的那樣讀者劇增,人手肯定不夠，這無需證明。人手不夠，如果工作一定要干，要么增加人手，要么增加工作量，或者兩者都增加，舍此別無他法。

先說增加人手。在目前國情下，以志愿者、義工分擔(dān)圖書館員的工作似乎不具普遍意義。因而，只能增加編制或增加臨聘人員。近年來，由于就業(yè)形勢的嚴(yán)峻，一個事業(yè)單位編制成了令人艷羨的“香餑餑”，因而增加編制困難重重。而且每新增一個編制，都需要國家財政新增相應(yīng)的福利待遇支出。而增加臨聘人員，自2008年《中華人民共和國勞動合同法》正式施行以來，各地“最低工資標(biāo)準(zhǔn)”逐年上調(diào)，臨聘人員的工資已不是一個小的數(shù)額[25]。無論增加編制或臨聘人員，積沙成灘，都會是筆不小的開支；而且其主要解決的是簡單勞動人手不夠的問題，無法解決需要專業(yè)培訓(xùn)與經(jīng)驗積累的復(fù)雜勞動人手短缺的矛盾。

如果工作人員不增加，或不能足額增加，如果工作一定要干，那么就只有增加現(xiàn)有員工的工作量，或延長工作時間，或加大單位時間內(nèi)的工作強(qiáng)度。因此，免費開放后，圖書館員的工作量肯定增大，這也無需證明。在此且不討論是否會造成員工身心俱疲的話題，起碼合理的按勞取酬是應(yīng)該保證的。當(dāng)前許多地區(qū)“取消收費在一定程度上降低了從業(yè)人員的收入，財政卻沒有考慮補(bǔ)償這部分收入”[7]的做法是欠妥的。因為免費開放不能以犧牲圖書館員勞動權(quán)益為代價來保障公民的文化權(quán)利。所以，因工作量增加而新增加的員工薪酬支出是必須予以考慮的。大體估算，“截止到2010年，我國縣以上公共圖書館從業(yè)人員53 564人”[19]，如果每人每月新增100元，則一年就需要新增員工工資支出大約6 500萬元，如果每人每月新增200元，則一年就需要新增支出1個多億，以此類推。

3.1.4 總結(jié)與補(bǔ)充

通過以上分析可以回答：公共圖書館推進(jìn)免費開放所需新增經(jīng)費起碼是以億或十億論的，如果再“以免費開放為契機(jī)，不斷完善服務(wù)方式，提高服務(wù)質(zhì)量”[11]，則費用更大。延長服務(wù)時間需要增加相應(yīng)的人員、水電等支出。豐富服務(wù)內(nèi)容也需要投入資金，舉辦讀者活動、展覽、公益講座等，一次“耗資普遍在幾千元或者萬元以上”[21]。延伸服務(wù)范圍更需要投入資金，“開設(shè)一個館外借閱點，鋪底的一次性投入就要上萬元”[21]。至于一些公共圖書館探索出的“總分館制”、“圖書館聯(lián)盟”等成功經(jīng)驗，雖然可以取得“規(guī)模經(jīng)濟(jì)效果，在效益目標(biāo)既定的前提下使成本最小化”[26]，但是其先期投入也是巨大的，無論是通用系統(tǒng)平臺與網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，還是統(tǒng)一書目數(shù)據(jù)庫建設(shè)，或是物流配送的后勤保障，所有“總分館制”或“圖書館聯(lián)盟”的必備元素，其資金投入都是一筆不小的數(shù)字。而如果借鑒“星巴克理念”把圖書館打造成“天堂”[17]，則更是不知道要耗費幾何？

3.2 保障免費開放的“多元化經(jīng)費來源渠道”的再剖析

天下沒有免費的午餐，不要錢也是有成本的。推進(jìn)實施免費開放所需經(jīng)費不菲，這筆錢來自哪里？來自“政府財政”并“探索建立公共文化多元化投入機(jī)制”[1]。業(yè)內(nèi)對此已有大量的論述，但筆者仍感困惑，故不自量力，再行剖析。

3.2.1 業(yè)界人士對國家財政經(jīng)費保障機(jī)制的疑慮與無奈

公共圖書館免費開放確立了中央、地方財政共擔(dān)的經(jīng)費保障機(jī)制，但是行業(yè)內(nèi)人士似乎一直存在普遍的擔(dān)心。免費開放需要增加的經(jīng)費沒有列入制度性財政預(yù)算，財政部沒有考慮各級圖書館實行免費服務(wù)所需的最低限度經(jīng)費，“免費開放經(jīng)費保障機(jī)制在很多地區(qū)還未落實”[7]，“《兩部意見》明顯缺乏可操作性”[14]，“《通知》不是一種制度財政，而是一種臨時經(jīng)費安排意見”[14]，對各級政府缺乏足夠的外部強(qiáng)制力等種種疑慮充斥于業(yè)內(nèi)人士的大量論述。

業(yè)內(nèi)人士對“政府經(jīng)費保障”充滿疑慮，為什么？是因為機(jī)制本身的欠缺，更是因為根據(jù)以往經(jīng)驗而直覺上產(chǎn)生的擔(dān)心。“長期的經(jīng)費短缺對公共圖書館事業(yè)造成沉重的傷害，劃撥公共圖書館經(jīng)費沒有章法可循，帶有很大的隨意性。撥款的多少，既取決于政府長官的態(tài)度，也取決于圖書館館長們的智慧和公關(guān)能力”[15]，而這兩者似乎都不可靠，也許今日領(lǐng)導(dǎo)重視大筆一揮，明日改變主意挪作他用。圖書館領(lǐng)導(dǎo)們對此充滿無奈。因而，如何確?！敖?jīng)費保障機(jī)制的落實”就成為關(guān)注的重點。

“通過國家立法，保障公共圖書館發(fā)展投入”[27]在業(yè)界有廣泛的共識，但是《中華人民共和國公共圖書館法》討論多年，“征求意見稿”才見眉目，而且徒法不能以自行，沒有法制的執(zhí)行環(huán)境，法律不過是一紙空文。以立法保障經(jīng)費似乎遠(yuǎn)水難解近渴。故業(yè)內(nèi)人士又呼吁“五個納入”，雖然在一些地區(qū)已然實現(xiàn)[16]，但在大多數(shù)地區(qū)卻困難重重。可見，目前情況下“若想得到落實只能寄希望于各級政府的內(nèi)在自覺”[8]。這就又回到了問題的原點，圖書館經(jīng)費目前只能取決于不可靠的領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度和館長們的公關(guān)能力。

因此，“積極主動向領(lǐng)導(dǎo)請示匯報”、“誠邀人大代表和政協(xié)委員就圖書館的現(xiàn)實困難寫提案”、“重視與新聞媒體合作，借助輿論的力量爭取政府加大投入”[15]等公關(guān)行為就喧賓奪主地成為了當(dāng)前公共圖書館工作的中心。業(yè)內(nèi)研究者也紛紛在專業(yè)期刊上撰文，或從十七大精神、十八大精神，或從《中華人民共和國憲法》、《公共圖書館宣言》，或從民主理念、文化權(quán)利，或從公共物品、公共文化服務(wù)體系等各種視角論證政府對公共圖書館的責(zé)任。但是，將神圣的文化事業(yè)寄托于游說公關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)重視和社會輿論，不能不說是一種民主法治社會的尷尬。免費開放后，在上級的行政命令與社會的輿論宣傳下，政府投入“立竿見影”，而隨著熱潮散去、時過境遷，對于后續(xù)投入，政府卻“玩起了太極”[15]。公共圖書館對此無可奈何，更無奈的是“社會對圖書館經(jīng)費呼吁的回應(yīng)正在逐漸淡漠”[27]，這使得一切對策研究都化為了“紙上談兵”，變成了“無法驗證的偽命題”。

3.2.2 政府立場下“經(jīng)費保障不足”的換位思考

經(jīng)費投入不足，行業(yè)內(nèi)往往習(xí)慣于指責(zé)政府、大聲疾呼，卻鮮有換位思考探究“政府不提供經(jīng)費保障”的客觀原因。

政府的國家財政取之于民用之于民，其主要支出項目有：國防安全支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和教育科學(xué)文化衛(wèi)生支出。公共圖書館是國家為了滿足人民群眾不斷增長的精神文化需求而設(shè)置的文化機(jī)構(gòu)，是文化事業(yè)單位，其開支屬于國家財政支出的法定保障范疇。《兩部意見》使免費開放成為政府對公共圖書館的行政要求，無須多證，保障免費開放所需經(jīng)費是國家政府義不容辭的責(zé)任。而且，客觀地講，“公共圖書館事業(yè)的建設(shè)始終是各級行政投入的一個基本組成。若暫時撇開投入數(shù)量的多少，或投入是否充足等問題，公共圖書館事業(yè)是社會各領(lǐng)域中，能夠持續(xù)不斷地獲得行政投入的少數(shù)部門之一”[27]，免費開放后，中央投入18個億[18]，絕大多數(shù)地方政府亦積極籌措和及時下發(fā)了配套資金，這有力地保障了免費開放在全國的順利實施。

但是，國家財政需要一個基本的收支平衡，需要對支出規(guī)模有所控制，需要對支出結(jié)構(gòu)酌情調(diào)整?！拔覈藏斦杖虢陙碇鸩綔p速，今年受經(jīng)濟(jì)形勢影響尤為明顯，財政收不抵支的情況已經(jīng)出現(xiàn)，包括對地方轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的其他經(jīng)費都要削減”[28]。這不能不使人擔(dān)心：免費開放的保障經(jīng)費在不在削減之列呢？

如上節(jié)分析，保障公共圖書館免費開放花費巨大。在財力充裕下，免費開放可作為政府的一項政績，成為政府“文化惠民”的一項“美談”。但在財力窘迫下，免費開放會瞬間變成政府的負(fù)擔(dān)，成為政府眼中的“雞肋”?！袄^續(xù)投入是個無底洞，不增加投入則可能受到不重視文化事業(yè)的指責(zé)”[27]，政府似乎同樣處于矛盾與無奈的兩難選擇之中。

3.2.3 其他經(jīng)費來源渠道的冷思考

如果說對免費開放經(jīng)費來源主渠道——國家財政進(jìn)行分析，只是經(jīng)費能否落實、能否可持續(xù)讓人疑慮、困惑的話，那么對其他來源渠道進(jìn)行探究，則更加給人以“緣木求魚”、“畫餅充饑”之感。

先說企業(yè)贊助。企業(yè)為什么會贊助？因為贊助是一種廣告宣傳，可以進(jìn)行企業(yè)形象與產(chǎn)品宣傳，可以提高知名度，可以獲得社會美譽，而獲得的種種社會效益為企業(yè)營利奠定了基礎(chǔ)。贊助其實是一種在商言商的企業(yè)營銷行為，是計較投入產(chǎn)出的。贊助能夠?qū)崿F(xiàn)，是因為贊助對象具有“眼球效應(yīng)”，可以帶來廣告收益，這樣才能實現(xiàn)所謂的雙贏。有些公共圖書館目前仍然“門可羅雀”，很難吸引企業(yè)的目光。而一些“人如井噴”的公共圖書館即使能吸引來企業(yè)的贊助，但是為引資而將企業(yè)廣告貼滿圖書館個個角落，不知會使人做何感想？截止到目前，筆者了解，圖書館行業(yè)吸引企業(yè)贊助似乎鮮有成功案例（行政操控、灰色交易除外）。

再說社會捐助?！鞍l(fā)達(dá)國家公共圖書館的經(jīng)費開支，除來自中央和地方政府的投入外，社會捐贈等收入亦占相當(dāng)大的比例”[29]，業(yè)界常以此為依據(jù)探索“開拓社會捐助渠道”的具體做法。但是業(yè)界似乎大多忽視了社會背景的差異。發(fā)達(dá)國家小政府大社會，公民社會承擔(dān)了大量的公共事務(wù)。在道德導(dǎo)向、宗教淵源、政府規(guī)制、公共選擇等多種因素綜合影響下，社會組織涉足于公共生活的各個領(lǐng)域，甚至當(dāng)起了主角。雖然隨著改革開放的深入，我國的民間社會組織有了一定發(fā)展，但是大多數(shù)都有官方或半官方的背景，其經(jīng)費依然主要來自公共財政，其募捐帶有動員性與強(qiáng)制性有悖于公益事業(yè)的宗旨，其經(jīng)費使用不時爆出丑聞引起公眾質(zhì)疑。凡此種種說明：建設(shè)公民社會非一朝一夕之功，以民間力量緩解財政壓力亦非短期可以實現(xiàn)。因此，目前階段以社會力量捐贈和投入為免費開放提供經(jīng)費保障，其實是個“偽命題”。

至于個人捐贈，不過是杯水車薪。開展創(chuàng)收，就又回到了關(guān)于有償服務(wù)的爭論怪圈。以“有為”換“有位”，在財力充裕下，尚能邏輯成立，但在財力困窘下，不斷鋪攤子，不斷延伸服務(wù)只能使有限的經(jīng)費更加捉襟見肘，似乎不是一種理性的思考。

4 結(jié) 語

“經(jīng)費短缺”一直是困擾公共圖書館的糾結(jié)話題?！秲刹恳庖姟?等政府文件連續(xù)出臺似乎將使經(jīng)費問題迎刃而解，將使公共圖書館事業(yè)柳暗花明、一片坦途。但是，免費開放后，許多公共圖書館并沒能獲得期望的經(jīng)費支持，卻不得不窮于應(yīng)付由經(jīng)費投入不能彌補(bǔ)不斷上升的成本支出而造成的被動與尷尬。

經(jīng)費保障是免費開放能夠順利實施的前提，免費開放其實是把“雙刃劍”，在“文化惠民”的同時亦會發(fā)生“公地悲劇”，加大公共資源的消耗，需要更多的投入彌補(bǔ)方可持續(xù)。所需新增的經(jīng)費不僅多，而且可以說數(shù)額巨大，與美術(shù)館、博物館免費開放不可同日而語。

但是，保障免費開放的經(jīng)費來源渠道并不通暢，而且自有其客觀的原因，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。業(yè)內(nèi)人士雖然對“免費開放經(jīng)費保障”命題進(jìn)行了大量探索，但最終似乎仍然無計可施。經(jīng)濟(jì)下行、財政緊縮的趨勢更為免費開放的前途蒙上了一層陰影。

做出如此“悲觀”的分析，并非對免費開放心存成見，更非懷有惡意，只是希望居安思危、坦誠直諫引起未雨綢繆之警覺。在免費開放的形勢下，抓住機(jī)遇、積極有為固然無可厚非，但是王宗義先生歸納的“公共圖書館事業(yè)的發(fā)展始終處于‘鋪與補(bǔ)’交替過程，爭取經(jīng)費投入，迅速地‘鋪攤子’，接踵而來的往往就是維持經(jīng)費不足的苦惱，于是千方百計地‘補(bǔ)’足維持經(jīng)費成為管理者的日常難題，守不住‘?dāng)傋印椭缓脪仐墶盵27]的歷史失誤亦應(yīng)當(dāng)引以為鑒。如何避免重蹈覆轍，亦應(yīng)當(dāng)引起業(yè)界的深思。

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