新一輪司法改革前瞻

劉武俊

新一輪司法體制改革已在緊鑼密鼓地推進之中。2014年6月初，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》。習近平總書記強調，完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理、設立知識產權法院，都是司法體制改革的基礎性、制度性措施。中央司改辦負責人也就司法體制改革試點工作表示，考慮到各地經濟社會發展不平衡，經中央有關部門和地方決定，就以上前4項改革，在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點。

遵循司法規律：“接地氣”才能有底氣

隨著社會主義法律體系的形成，中國法治建設的重心也由立法轉到司法，司法改革無疑將成為社會關注的焦點和法治建設的重心。如何謀劃與實施新一輪司法改革，為十八屆三中全會描繪的全面深化改革藍圖添上濃墨重彩的一筆，是政法系統和法律界、法學界亟待研究的重大現實課題。

司法規律是一套科學完善的理念體系和制度體系。司法改革是實踐性和指導性很強的活動，司法改革政策的決策者和制定者不能閉門造車，而要尊重和遵循這些基本的規律，通過改革試點，總結基層司法創新經驗，積極關注和回應社會各界的司法需求，將司法改革深深植根于司法實踐。只有“接地氣”，司法改革才有底氣。

尊重和遵循司法規律，就要求必須尊重司法審判活動的獨立性。司法改革的關鍵之一就是要將獨立審判這一憲法原則真正落實到制度層面，營造獨立審判的制度環境。憲法第126條明確規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，遺憾的是，獨立審判的理想與現實存在明顯的差距。我國現行司法體制的一大弊端就是地方法院缺乏獨立性，法官判案容易受到不當干預。在法院人事、財政、職權都不獨立的情況下，司法審判也就難以抵制當地黨政部門干預。同時，法院內部行政色彩濃厚的內部請示匯報、審判委員會制度、等級管理體制等也在相當程度上影響了獨立審判。所以，要致力于構建一個確保獨立審判的司法體制環境：司法改革應當對司法審判體系強化垂直管理，減少乃至徹底割斷法院在人事與財政上的地方依附；要遵循司法規律，按照讓審理者裁判、讓裁判者負責的要求，完善主審法官、合議庭辦案責任制；同時，也要大刀闊斧改革法院的內部請示匯報、審判委員會制度等各種可能影響獨立審判的行政化管理制度，排除一切法外因素的干擾，對干涉法院獨立審判的單位和人員應當予以曝光、堅決問責，讓法官真正獨立行使審判權。

尊重和遵循司法規律，就必須革除影響司法公正的司法地方保護主義。地方和部門司法保護主義、內部請示、先定后審、聯合辦案等司法潛規則往往是影響司法公正不可小覷的負能量，也是釀成冤假錯案的重要誘因。形形色色的司法潛規則，敗壞司法作風、擾亂司法秩序、破壞司法環境，也戕害司法公信力。所以，必須理直氣壯地用司法規律、司法制度擠壓司法潛規則的生存空間。

司法改革須“于法有據”

習近平同志在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議時強調，“凡屬重大改革都要于法有據”，意味著改革必須要有法理依據，任何改革都不能偏離法治路徑；也意味著重大改革，要及時運用立法手段確認和鞏固改革成果，及時做好法律法規的立、改、廢工作。需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行；重要改革舉措需要得到法律授權的，必須按法律程序進行。與法律制度密切相關的新一輪司法體制改革，顯然也不例外，須恪守“于法有據”這一原則，決不能以改革的名義拋開法律另搞一套。

2014年6月23日起，十二屆全國人大常委會第九次會議分組審議關于授權在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定草案。以前全國人大常委會曾經授權國務院進行一些突破法律的改革試點，但授權最高司法機關還是第一次。這一舉動開創了在司法領域進行試驗性立法的先河，可為今后修改完善刑事訴訟法積累實踐經驗。

所謂試驗性立法，是在特殊條件下或針對帶有基本性、全局性的國家法律制度采取的臨時立法措施。當本應由國家立法機關或其常設性立法機構制定的法律事項，其立法條件尚不成熟時，可由行政機關或司法機關以先制定行政法規或進行司法實踐探索等模式先行摸索、總結，為制定或修改法律作實踐準備。以刑事案件速裁程序試點為例，這次授權決定對現行刑事訴訟法的有關規定是有所突破的，但僅限于簡化開庭程序，不再進行法庭調查和法庭辯論以及增加了不公開審理的事由，這些都屬于比較小的改革，不是實質性修改，沒有對法律基本原則的突破。正因為對現行刑訴法規定有所突破，該項改革就必須獲得全國人大常委會的授權和允許，否則改革的合法性就會存疑；正因為對現行刑訴法有所突破而又沒有原則性的突破，并非實質性的修改，所以目前只要取得全國人大常委會的授權和“試驗性立法”即可，而暫時不必對現行刑訴法立即修改?？梢?，由最高立法機關授權最高司法機關進行司法改革的試點，既體現了循序漸進、慎重穩妥的改革原則，也體現了依法進行司法改革的法治精神。

需要指出的是，新一輪司法改革有多項試點工作，伴隨著改革的深化，需要得到全國人大常委會授權的可能不止一項。這就需要最高司法機關加強與最高立法機關的溝通、協調和合作，牢固樹立司法改革必須依法進行的基本觀念，凡突破法律規定的必須得到全國人大常委會的授權，捍衛司法改革的合法性和程序性。

一言以蔽之，司法改革必須于法有據，司法改革與立法保障須同步進行、協調推進。首開先河的司法領域試驗性立法值得期待，期望不斷完善的試驗性立法盡快實現常態化、制度化和科學化。

用司法責任制倒逼司法公正

《改革框架意見》和《上海改革方案》將司法責任制作為改革試點的重點內容之一，以完善主審法官責任制、合議庭辦案責任制和檢察官辦案責任制為抓手，突出法官、檢察官辦案的主體地位，明確法官、檢察官辦案的權力和責任，對所辦案件終身負責，嚴格錯案責任追究，形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制。

建立健全違反法定程序干預司法的登記備案通報制度和責任追究制度，是遏制不當干預司法個案之風的有效舉措，也是實現審判獨立和維護司法公正的重要保證，同時也是新一輪司法體制改革的重要內容之一，具有非常現實和務實的意義。

有權力必有責任，有司法權力就有如影隨形的司法責任。唯有真正落實司法責任制，才能從制度上倒逼司法人員公正司法。司法辦案人員對所辦案件擔負責任，一旦出現冤假錯案必須被追究相應的責任，這是常理，也是法理。然而，實踐中確有少數冤假錯案的相關責任人員沒有及時得到應有的問責，或輕描淡寫避重就輕。

以“叔侄強奸殺人冤案”為例，該案平反已一年多了，而姍姍來遲的冤案問責最近才終于啟動，倘若不是今年兩會人大代表的直言不諱和強烈呼吁，或許有關問責依然會久拖不決甚至不了了之。盡管浙江省公安廳、浙江省高院都對這起錯案深表痛心和歉意并作了反思，浙江高院也對當事人進行了國家賠償，但遠遠不夠，對于這樣一起影響極其惡劣的冤假錯案，必須啟動錯案追責機制，否則難以服眾。

對于司法領域的冤假錯案和徇私枉法、瀆職失職等違法違規行為，不問責就是司法不作為，就是司法監督的失職，就是對徇私枉法等行為和對冤假錯案制造者的縱容，就是對司法公正的褻瀆。

確保依法獨立公正行使審判權檢察權，最現實、最務實、最有效的舉措就是盡快建立健全違反法定程序干預司法的登記備案通報制度和責任追究制度。對違反法定程序干預司法個案的單位和人員，無論級別多高，都應當一視同仁登記備案，予以公開曝光、公開通報，予以堅決問責。特別是在司法體制改革尚未真正觸及體制之弊，建構完備的獨立審判體制尚有難度尚需時間的背景下，更有必要采取曝光、通報和問責的舉措，對說情施壓等干預司法的現象形成輿論壓力和威懾力。可以預言，一旦制度真正落實到位，對干預司法現象動真格的，像中紀委通報違紀干部一樣在司法系統公開曝光和通報一批違法干預司法審判活動的單位和人員名單，干涉司法的歪風邪氣必然會明顯收斂，司法環境必然得到有效的治理。

司法實踐中，還要警惕“求情公函”成為干擾司法的“公器”。湖南雙峰縣發紅頭文件為嫌犯請求取保候審就是典型的公權力干擾司法事件。其實，類似的事件并不鮮見。以前媒體就曝光過蘭州某區政府公然向省高院、市中院發公函為被告人求情；太原市一樁違法強拆致人死亡案，事發地政府向兩級法院發函懇請對被告人“慎重量刑”；湖南麻陽也出現過為貪官“公函求情”的鬧劇。以官方公函的形式為被告人向司法機關求情，屬于典型的行政干預司法，必須堅決遏制。

要從根本上遏制“公函求情”怪象，必須堅決對“公函求情”的單位領導予以問責，追究其濫用職權干擾獨立審判和公正司法的相關責任?？陀^地講，現行《公務員法》和《行政機關公務員處分條例》，對類似于“公函求情”的責任追究缺乏明確規定，導致有的單位領導誤認為這種行為屬于公事公辦，無需承擔責任。建議適時修改《公務員法》和《行政機關公務員處分條例》，明確規定行政機關公職人員影響法院獨立行使審判權應承擔的責任；同時，最高人民法院也可出臺相關司法解釋，明確各級法院應當拒絕接收犯罪嫌疑人、被告人所在行政機關出具的求情公函，并且法院可將行政機關出具求情公函的行為通報給紀檢監察機關，以司法建議的名義建議追究相關責任。

“問渠那得清如許，為有源頭活水來”，新一輪司法改革需要注入更多的生機活力。期待司法改革試點沿著科學正確的司法規律軌道順利推進，真正革除影響公正司法的體制之弊，讓司法公正迸發出燦爛的光輝，讓人民群眾感受到公平正義。

（作者系司法部《中國司法》雜志總編輯、研究員）

原載于《同舟共進》2014年第9期，轉載請注明出處