試析提升我國慈善事業公信力的對策——以中美兩國慈善事業之比較為視角

劉禎哲

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試析提升我國慈善事業公信力的對策——以中美兩國慈善事業之比較為視角

劉禎哲

（華東師范大學 社會科學部，上海 200241）

近年來，我國的慈善事業得到了長足的進步與發展，但與此同時也暴露出諸多問題，公信力不斷遭受來自大眾和社會輿論的拷問。美國的慈善事業已經發展得非常成熟，有很多經驗值得我們學習。比較、分析中美兩國在慈善文化、慈善組織建設、慈善法律體系、政府與慈善事業的關系、慈善監督制度等方面的不同，找出值得我們借鑒和學習的經驗，對我國慈善事業公信力的提升具有重要的參考價值。

中國；美國；慈善事業；公信力；比較；啟示

隨著改革開放的不斷深入，我國的慈善事業得到了快速發展。但是，近幾年出現的一系列不利于我國慈善事業健康發展的事件，重創了我國的慈善事業。譬如：2008年汶川地震中的“明星詐捐事件”、2011年的“郭美美事件”、2013年四川蘆山地震公眾對紅十字會信任的再次搖擺等，這些事件的發生讓我國的慈善事業遭到了前所未有的信任危機。反觀美國，其慈善事業已經發展得非常成熟，其公民對慈善的熱衷程度和信任程度都要強于我國。因此，我們應該學習美國慈善事業發展過程中的有益經驗，打造并提升我國慈善事業的公信力，促進我國慈善事業又好又快發展。

一、中美兩國慈善事業對比視角及剖析

(一) 慈善文化

我國慈善文化的源流可以追溯到先秦時期諸子百家的思想，例如：儒家的“仁者愛人”、仁政、大同、民本思想；道家的善惡因果報應思想；墨子的“兼愛”互助思想。佛教傳入我國以后，其中的慈悲為懷、因緣業報等思想，也與上述諸子百家思想一同成為我國古代具有代表性的慈善文化的表征。但是在改革開放的今天，我國的慈善文化卻出現了明顯的缺位，上述優秀的慈善文化思想沒有得到很好的繼承。究其原因，主要是因為：(1) 全社會受到了市場經濟“逐利”思想以及西方功利主義、個人主義、自由主義等思潮的侵襲。(2) 我國傳統文化和社會特點所致。我國自古以來等級制度森嚴，親疏遠近思想根深蒂固，人們一般把自家人視為重要的，而對待其他與自己不相關的人就不那么重視，這在21世紀的今天亦是如此。這種封閉、內斂的對待陌生人的態度，導致人們對慈善事業不夠熱衷。(3) 古代慈善思想本身把施行慈善上升到了道德、德行的高度，把慈善看作是人自身道德境界的體現，因此人們并不用平常心態來對待慈善，這阻礙了我國慈善文化在現代的進一步發展。

我國慈善文化缺位在現實中集中表現為兩點：第一，公民慈善意識缺失。我國自古以來就是一個農業大國，是封建的自給自足的小農經濟，這就決定了人們不可避免地只顧自己而忽略他人。同時，我國還是一種鄉土熟人型的社會，人們格外重視自己的人脈關系，因此對待慈善也就只局限在與自己有良好關系的熟人之間。我國公民對待財富的態度也是其慈善意識缺失的原因之一。我國有“世襲”的傳統，對于財富，人們只會全部留給自己的子孫后代，以實現家族的傳承。這種“守富”的意識也不利于現代慈善意識的形成。第二，受古代“殺富濟貧”封建意識的影響，在人們的印象中一直都是“為富不仁”，富人不友善，而富人階層則因此冷淡慈善，甚至出現了一些富人把自己的財富轉移到國外的現象。因此，我國急需重構具有中國特色并適應時代發展的新型慈善文化。

由于受到基督教“性惡論”的影響，美國的慈善文化氛圍較為濃厚。基督教認為，人生下來就是有罪的，為了贖罪就要做善事。基督教還認為，富人是有罪的，富人要想進入天堂就要把自己的財產捐獻出來。這種帶有宗教性質的慈善文化已經潛移默化地植入美國人的心中，因此，美國富人一般都有捐獻的積極性，如，卡耐基、洛克菲勒、巴菲特、比爾·蓋茨等人都以不同方式設立了個人的慈善基金，或者是把他們的財產進行捐贈，為慈善事業做出自己的貢獻。不僅美國的富人熱衷于捐贈，美國的一般家庭也大多都有捐贈的行為，普通的公眾也具有很強的慈善意識。美國人受基督教“博愛”思想的影響，認為人生而平等，踐行慈善行為并不是歧視、施舍他人，而是對他人尊重的體現。美國還是一個“陌生人的社會”。這并不代表美國人對陌生人視而不見，反而卻讓他們更加注重對他人的同情和關愛，以及對社會保有的責任感、使命感。此外，美國大眾不管老少都會利用閑暇時間來做志愿服務活動，他們把參與慈善和志愿活動當成自己生活中的一種習慣，這也是美國人慈善意識高的一種表現。同時，美國人一般不會把自己的財產全部留給后代，他們認為，如果不靠自己的勞動獲得財富，那是羞恥的，那些依靠繼承獲得財富的人也會受到來自社會的蔑視。正是受這種慈善文化的影響，美國的慈善事業才得以有序發展。這種慈善文化的氛圍是值得我們學習的。

(二) 慈善組織建設

近年來，我國的慈善事業雖然得到了長足進步，但是慈善組織的發展并不盡如人意。我國的慈善組織大致可以分為官方性質的慈善公益組織、民間慈善公益組織，前者如中華慈善總會、中國紅十字總會、各省紅十字會，后者如李連杰創辦的“壹基金”，王菲、李亞鵬創辦的“嫣然天使基金”等民間非營利組織。由于體制的特殊原因，我國的慈善組織大都需要依附于政府的領導，帶有明顯的“官辦”性質，沒有真正意義上的慈善基金會等慈善組織，而且其運作的資金一般是依靠政府的財政撥款，所以，我國慈善組織缺乏專業性以及依托市場運作的獨立性，能夠募集的款項甚少。這種官辦慈善組織還會帶來慈善組織內部監督不力的現象，如：財務不透明，慈善款項來源不透明，款項使用也不透明。這就容易滋生腐敗問題，使得慈善組織的公信力不斷遭到質疑。此外，我國慈善機構中的工作人員大都是政府行政工作人員，其專業性不夠，缺乏慈善熱情和志愿服務意識。受官辦慈善的影響，我國民間的公益慈善組織的發展步履維艱，處于尷尬兩難的境地，不能真正獨立地融入市場去進行正規的運營。這也是導致我國慈善組織發展緩慢和公信力不高的重要原因。

美國慈善組織的發展是非常完善的，大大小小的慈善公益組織遍布各地，數量可觀。同時，美國慈善組織成立的門檻很低，政府除了對其進行必要的監督和管理外，完全讓其融入市場中自行運作，這就保證了慈善組織的獨立性和專業性，保證了其資金的充裕及運行的高效率。

美國的慈善組織可劃分為公共慈善機構和私人基金會。公共慈善機構又分為法定的公共慈善機構、依賴捐贈的公共慈善機構、接受免稅職能收入的公共慈善機構、支持型公共慈善組織。其中，法定的公共慈善機構有學校、醫院、醫學研究組織和教會。從這一龐雜的分類當中可以看到，美國慈善組織構成體系的成熟度。這些慈善組織募集資金的能力強，且大都是免稅的，政府通過優惠的稅收政策來資助它們，保證其能夠正常有序的發展。

(三) 慈善法律體系

目前，我國關于慈善方面的法律規范主要有：《中華人民共和國公益事業捐贈法》《紅十字會法》《企業所得稅法》《社會團體管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《個人所得稅條例實施細則》，除此之外，還有國家相關部委制定的各項部門規章。這些法規政策的出臺對我國慈善事業的發展起到了重要的助推作用。但是，與慈善事業發達的西方國家的慈善法律體系相比，我們還是落后的。我國至今仍然沒有一部專門的“慈善法”，這就直接導致了我國慈善法律體系的不完善，不能夠從根本上保證我國慈善事業的規范發展。雖然我們已經有了一些慈善事業的相關法律規章，但是這些法律規章的位階較低，可操作性不強，不能適應現代慈善事業的發展。另外，我國也沒有專門監管慈善組織的法律法規，容易導致慈善組織發展的亂象，不利于我國慈善事業健康發展。

“美國沒有專門和獨立的關于慈善的法律，有關慈善的規定和條款散見于憲法、稅法、公司法、雇傭法等聯邦和州的法律法規中。”[1]24美國由于屬于英美法系國家，習慣法和判例法占主導，也沒有一部單獨完整的慈善法律。但是，這并不影響美國有成熟、完善的慈善法律體系。在涉及慈善行為以及慈善組織發展的問題上，美國都有相關的法律來進行監督和約束。例如，美國聯邦稅法對慈善組織做出了權威的界定，同時還對慈善組織的分類做出具體劃分，通過慈善稅法的確立來對慈善組織和捐贈者進行管理和監督，支持慈善事業的發展。可以說，在美國有關慈善行為的全過程都存在法律法規的監管。由于習慣法和判例法在美國占據主導，這就使得法官的判決、相關的司法解釋以及涉及慈善的相關法律條文能夠與時俱進，不斷根據慈善事業發展中的新問題、新情況來進行相應的修正，以適應社會對慈善的新要求。

(四) 政府與慈善事業的關系

在我國慈善事業行政化色彩比較嚴重，由政府主導慈善事業對慈善事業的發展產生了諸多的限制，不利于慈善組織獨立自主發展，慈善事業缺乏相應的活力。我國的慈善機構實行的是“雙重管理”，慈善組織要有相關的業務主管機構和登記管理機構。帶有明顯行政色彩的慈善事業與慈善事業本身的公益性、服務性理念并不能完全契合。慈善組織完全在政府以及業務主管機構的監管下運作，大多數慈善組織還要向政府繳納稅款，其營運缺乏獨立自主性，完全靠政府的財政救濟資金來進行社會救助。在政府干預下的慈善事業并不能實現長效發展。同時，政府主導的慈善，給民間慈善公益機構的存在造成了困境，使得民間慈善公益機構處于一種尷尬境地。由政府層層下撥的政府救濟金，容易產生資金到位時間晚，資金被挪作他用，貪污腐敗的現象，不能真正及時發揮扶貧濟困的作用，這也是我國政府主導慈善的缺陷。

在美國，慈善事業不是政府主導型的而是民間主導型的。美國的各種民間草根慈善組織、私人基金會數量眾多，這些慈善組織并不是完全受政府的監管，政府除必要的監管外，給予各個慈善機構完全的自主權，充分讓其在市場中獨立發展。在美國，政府與慈善組織、慈善事業的關系更像是合作伙伴的關系，這種合作的關系，對政府和慈善事業的發展都是有益的，有利于實現雙方利益的最大化。政府與慈善組織基于一定原則劃清界限的做法，值得我們借鑒。

(五) 慈善監督制度

我國慈善事業實行雙重管理方式，本身就會造成各個監督機構相互推諉、不作為現象的產生，導致慈善事業監督制度的不健全。我國慈善組織除了缺少相應的慈善法律監督之外，組織內部也缺乏有效的監督管理機制，沒有相應的標準和規章制度，特別是對募集到的善款和救濟資金缺乏規范的財務監督和管理制度，容易導致善款的濫用、挪用、貪腐等現象，再加上財務制度不透明等原因，慈善機構不被公眾所信任也就在所難免。同時，我國也缺乏暢通的慈善事業社會監督渠道，沒有相應的社會監督機構對慈善組織和慈善事業進行社會監督和管理，因而不能及時針對公眾的質疑做出調查和解釋。雖然在“郭美美事件”之后，我們成立了中國紅十字會社會監督委員會，并號稱其中的所有委員與中國紅十字會均無隸屬關系，但還是引來公眾不斷的質疑，它能否真正為我國慈善事業的社會監督做出應有的貢獻，恐怕還需要時間的檢驗。

在慈善監督制度方面，美國除了在各種法律條文中對慈善組織、慈善活動等做出相應的規定，起到法律監督的作用外，其慈善組織內部的監督機制也比較健全，如通過設立董事會來對慈善組織工作的順利開展及慈善組織的正常運行進行監督和管理。同時，慈善組織每年還必須向國家稅務局上報自己的財務狀況、收支明細以及募集資金的來源和去向。這樣做的目的，是為了保證慈善組織能夠長久享受免稅的優惠政策。另外，美國還有各種社會性質的慈善監督評級機構，通過打分評級的方式達到對慈善機構的合理監督。從政府、法律、慈善機構內部以及社會渠道加以監督的方式共同組成了美國慈善事業的監督體系。

二、提升我國慈善事業公信力的對策

借鑒美國慈善事業的成熟經驗，為促進我國慈善事業的健康發展，今后我國應著力提升慈善事業的公信力。

(一) 構建現代慈善文化氛圍

在這方面，除了繼續傳承和發揚仁愛、大同、慈悲等傳統思想外，我們應培育具有時代精神的現代慈善文化氛圍，這對于我國慈善事業的健康穩定發展具有重要的現實意義。培育現代慈善文化，就是“要積極培育以愛心奉獻、互助和諧為核心的現代慈善文化，把慈善理念的普及和慈善精神的培育生動具體地融入社會主義先進文化的建設中，將人道主義、人文關懷、中華民族的仁愛美德與社會主義新道德有機結合起來”[2]289。

首先，政府應該在全社會廣泛宣傳慈善、慈善事業和慈善文化等方面的理念，在社區、機關企事業單位以及相關媒體定期開展相關宣傳，宣講公益活動，創建有助于慈善事業和慈善文化發展的社會氛圍。其次，企業應該把積極投身于公益慈善事業當成企業文化當中的一部分，逐步形成具有慈善意蘊的企業文化。此外，企業家也應把投身于慈善事業當作是回報社會、實現自我價值升華的手段，明確企業所肩負的社會責任，這對現代慈善文化的培育將具有積極的作用。最后，作為社會的一員，公民要養成積極的慈善意識，應加深對慈善以及慈善文化的深層次理解，自覺地把參與慈善當作自己對社會應該履行的責任，同時還要養成積極踐行志愿服務的精神，參與到相關慈善公益活動當中，感受參與慈善的成就感，逐步培養對慈善的自覺和熱情。

(二) 促進慈善組織的建設和發展

目前，我國慈善組織的數量還很少，因此，我們可以借鑒美國的經驗，大力發展各種形式的基金會和民間慈善組織，以此來充實慈善事業的力量。要降低慈善組織成立的門檻和準入條件，讓慈善組織能夠獨立自主地發展和運作，真正實現慈善組織的良性發展。另外，慈善組織內部還要制定相應的制度規范，保證慈善工作透明公開，以此提升自身的公信力。慈善組織還要加強對其工作人員的遴選和專業培訓工作，提升工作人員的慈善業務水平和慈善服務意識，保證慈善組織的專業化發展。

(三) 政府在慈善事業當中的角色轉變

政府應該轉變在慈善事業當中的“大家長”角色，在對慈善組織和慈善事業進行必要監管的前提下，把一部分權利充分賦予慈善組織，允許其自主發展，同時在政策和資金上對慈善組織和慈善事業給予充分的支持，讓慈善事業能夠更好地發展。在政府和慈善組織的關系方面，我們應該借鑒美國等西方發達國家的經驗，即政府和慈善組織應該建立一種基于一定行為準則基礎上的、有界限的合作伙伴關系，以實現政府與慈善組織之間的共同繁榮。

(四) 完善慈善事業監督體系

1. 完善相關慈善法律體系的構建

我國應加快建立一整套以具有可操作性的實體慈善法律為主體，以與之相配套的相關慈善法律法規為補充的慈善法律體系，來規范慈善組織和慈善事業，讓慈善事業在發展的全過程有法可依。相關慈善法律體系要對慈善組織和慈善事業涉及的各方面內容做出更加明確的規定，如：對捐款人、慈善組織的各項基本權利和義務予以明確規定，保證慈善事業不管出現什么問題，都能夠明確相關責任人，并對相關負責人實施法律懲處。因此，只有切實提高相關法律在解決慈善事業發展過程中所出現的各種問題上的可操作性，才能保證我國慈善事業在法律的監督下健康發展。

2. 建立慈善組織內部的監督制度

在慈善組織內部建立一整套監管制度，對慈善組織的運作情況、善款來源及其具體使用情況、財務支出明細等方面進行監督和管理，并定期向社會和各種媒體公示，保證慈善組織的透明和公開，有助于提升慈善事業在社會大眾心中的公信力。同時慈善組織內部也應設立獨立的監督管理機構，對所進行的各種活動進行相應的監管，讓組織內部監管機構以及內部監管制度產生合力，以真正實現慈善組織內部的監督和管理。

3. 構建社會監督渠道

目前，我們雖然建立了中國紅十字會社會監督委員會這一社會監督機構，但還不能解決我國慈善組織和慈善事業社會監督渠道不暢通的現實問題，對于公眾針對慈善組織所反映的一些問題不能夠及時給予解答。在這一問題上，我們可以借鑒美國的經驗，在社會中建立獨立于相關慈善機構的具有社會性質的慈善監督評級機構，由這些監督評級機構對慈善組織的慈善活動的全過程進行監督。這些監督評級機構要通過打分評級的方式對慈善機構進行合理監督，對那些達不到一定分數標準的慈善機構，永久取消其作為慈善組織的資質，剝奪其作為慈善組織享受各項優惠政策的權利。另外，社會監督機構還要積極聽取公眾對慈善組織和慈善事業在發展當中出現的各種問題的意見和質疑，及時對相關問題進行調查解決，并通過社會大眾媒體向全社會公示。只有形成法律監督、慈善組織內部監督以及社會監督共同構成的慈善事業監督體系，類似“郭美美事件”才會得以遏制，我國慈善事業的公信力才會提升。

[1] 施昌奎．轉型期慈善事業運營管理模式[M]．北京：中國經濟出版社，2009．

[2] 王俊秋．中國慈善與救濟[M]．北京：中國社會科學出版社，2008．

2013-07-08

劉禎哲（1987―），男，蒙古族，內蒙古呼倫貝爾人，碩士研究生。

C913.7

A

1006?5261(2014)02?0037?04

〔責任編輯 葉厚雋〕