財政體制改革是實現國家治理目標的重要引擎

柳文

改革開放以來，中國共產黨的每一屆三中全會都為世人高度矚目。其原因在于，每一次三中全會都承擔著判明當時社會發展面對的主要問題及提出問題解決方略的重任。歸納起來，在1978年以來歷次三中全會提出的大政方針中，“改革”都是重要的關鍵詞。而最為重要的三中全會有兩次，一是十一屆三中全會，它設定了改革開放的大方向，為中華民族開啟了走向復興的大門；二是十四屆三中全會，它以改革開放為基礎，進一步提出了“建設社會主義市場經濟體制”這一新時期的改革目標。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出的“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度”，與以上兩次全會的核心精神一脈相承，而“推進國家治理體系和治理能力現代化”則是與當前時代特點緊密結合的深化改革行動綱領。

一、新形勢、新任務將財政的作用推向新高度

1978年改革開放、1993年發展社會主義市場經濟以來，中國社會的各個領域發生了廣泛變革，取得的成就舉世矚目，物質財富的迅速增長是其中最突出的表現。在充分肯定改革成績的同時也應看到，其中伴生的一些社會問題沒有得到及時解決。這些問題和矛盾形成的壓力不斷積聚，已構成不同程度的社會風險，近年來群體性事件的多發、某些領域社會誠信的缺失和道德水平的下降都是風險的具體體現。

種種社會風險的產生與制度改革或制度變遷直接相關，其存在對社會和諧構成嚴峻挑戰。經濟社會的發展、利益格局的改變、發展約束條件的增多，意味著我們生活的社會已經不再是傳統的常態社會，傳統的治理手段也已經不能有效化解這些風險。而出路在于繼續改革，從調整經濟、政治、文化、社會等層面的制度關系著手，來革除風險產生的根源。改革的切入點則是對全體社會成員的權利地位、利益分配、收入差距、機會平等、生活保障等做出科學的調整。

面對著經濟社會發展的新形勢，未來中國的改革事業相應地有了以下兩個核心目標：一是實現共同富裕，二是化解前一階段改革進程中形成的種種公共風險。與既有改革相適應的思維方式和社會治理手段已無力完成這些任務，出路就在于繼續改革，繼續調整經濟、政治、文化、社會等層面的制度關系，從而平衡全體社會成員的權利地位，革除風險根源。同時，面對新形勢、新任務，改革的路徑和目標也有了新的內涵——改革的內在結構由經濟領域單兵推進轉變為包括經濟、政治、社會、文化以及生態在內“五位一體”的全方位改革；改革的目標由側重經濟發展變為更加追求社會公平正義；改革路徑由“摸著石頭過河”轉變為加強頂層設計與摸著石頭過河相結合。

十八屆三中全會通過的《決定》，是部署未來一個時期改革任務的總的行動綱領，它明確地確立了指導全局的現代國家治理理念。而這篇文獻的另一個突出亮點在于，在將推進國家治理體系、治理能力的現代化作為全面深化改革目標的同時，它還指明了現代國家治理的一個重要抓手，即“財政”。《決定》指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”《決定》對財政地位重要性的描述可謂前所未有，在此，財政不是某些同志眼中的收支工具和技術性手段，也不是僅僅簡單地提供公共產品和服務的職能部門，而是為實現國家治理現代化的重要基礎和保障，財稅體制改革成為這次全面深化改革的突破口和主線。

二、財政的獨特地位使其肩負深化改革重任

回顧中國30多年的改革開放歷程可以發現，財政管理體制改革一直充當著經濟體制改革先行者的角色，它一直是經濟體制改革的突破口和主要環節。為此，財政部門率先在政府間關系方面做出了一次又一次的重大改革：1978～1983年是改革開放的探索期，財政改革以“分灶吃飯”為特征，打破了原有的高度集中的財政管理體制。1984～1991年是經濟體制改革全面推進時期，財政改革以包干為特征，以放權讓利為主線，調動了地方政府的積極性，為其他方面的改革提供了條件。1992～2000是社會主義市場經濟體制建立時期，分稅制財政管理體制改革的實施基本奠定了適應市場經濟的現代財政管理體制。2001年至今是構建社會主義和諧社會的重要時期，財政改革以完善分稅制財政管理體制為重點，有力地促進了經濟、社會各項事業的協調發展。

不難看出，改革開放以來已有的財政改革舉措大多著眼于經濟層面和技術層面，在改革對象主要集中在經濟領域的時期，這也是一件順理成章的事。但當前中國經濟社會發展新階段提出的新任務，要求新一輪改革必須是經濟、政治、社會、文化以及生態領域聯動的改革。只有啟動這種價值高度的系列改革才能促進社會主義和諧社會的發展，實現社會的長治久安。在這一客觀形勢面前，《決定》將財政的地位和作用概括為“國家治理的基礎和重要支柱”，明示出對其給予的厚望。在《決定》提出的60條改革任務中，雖然深化財稅改革的內容只占3條，但在其他章節談到的改革任務中，有10余條內容不同程度地涉及財稅體制改革問題。這明白無誤地表明，財稅體制改革是未來很長一段時期內全面深化改革的重點內容，它是撬動全面改革的支點，是實現國家治理目標的一個內生的引擎。

財稅體制改革之所以能夠擔負起如此重要的使命，是由財政在社會政治經濟生活中的獨特地位決定的。正如德國財稅學家阿道夫·瓦格納分析指出的，財政是經濟、社會、政治這三大社會子系統的媒介，能夠發揮把這三者連接起來的作用。因此，財政問題不是單純的經濟問題，它首先是政治問題和法律問題，從根本上說，調整利益格局的財政改革是一種政治決策。

財政作為由公共權力主導的資源配置，不僅是經濟制度的組成部分，更是政治制度的集中體現。古今中外，無論在什么時代和社會制度之下，政府的運作必然都要建立在一定的財政基礎上，財政作為國家政權的經濟支柱，既是政府經濟收入與經濟支出的反映，又體現經濟資源在國家和公民之間的分配，涉及一國公共事務的政治決策過程。

財政由國家政權的性質所決定，與人民生計與地位的確定、國家自由民主制度的構建、現代法治的形成等密切相連。社會成員的政治權利與經濟權利在此形成交叉，這個交叉點成為左右社會發展的核心樞紐。換言之，向誰征稅，收什么稅，收多少稅，怎么收稅，公共資源的配置方向和數量分割，稅收權、預算權如何分配，通過什么程序決策等等，都不是純粹的財政問題，而是切實關系到民生、民權、法治的重大問題。正是財政這條主線，使得從民生到民權，再到政權，合乎邏輯地生成統治者“自然法”式的合法性的內在依據。

財政與政治的密切關系，首先體現在財政深刻地影響民生，關聯公平，進而影響社會政治局面的和諧或動蕩。財政直接參與并調節國民收入、社會財富的分配，涉及國家和社會各階層、各集團的切身利益。國民收入與社會財富分配如有利于民生安定，社會就和諧，反之就會產生沖突和動蕩。其次，財政改革不能僅停留于經濟領域的技術性變革，勢必同時改變利益格局、順應民權訴求、改進政治層面，否則改革難免會舉步維艱。

財政分配手段屬于上層建筑層面的內容，但各項具體的政策在實施過程中更多是以經濟形式加以表現的。因此，在上層建筑體系的各個組成部分中，財政分配手段與經濟基礎的聯系更為自然和緊密，財政分配手段的改革對經濟基礎的影響也因之更為直接和即時。另一方面，作為上層建筑的組成部分，財政分配手段的改革對整個政治上層建筑也有著重要的影響和帶動作用。因此從某種意義上說，財政分配手段是經濟基礎與上層建筑之間一道距離最短的橋梁。

未來的中國改革，是經濟、政治、社會、文化、生態“五位一體”的全方位改革，其中既包括對經濟基礎的調節，又包括對上層建筑的改進。財政分配手段是溝通經濟基礎與上層建筑的天然渠道，因此在全方位改革過程中，對財政分配手段的改革（即“財稅體制改革”）應當居于基礎地位，發揮中心環節的作用。牽住了財稅體制改革這個“牛鼻子”，全方位改革的成功就有了更大把握。由于涉及利益分配，財政改革對經濟、政治、社會、文化、生態領域的影響直接而明確，改得好就能收到“牽一發而利全身”的效果。

三、財稅體制改革路線圖意味深遠

我國當前仍處在社會主義初級階段，從這個前提出發，建設好、發展好社會主義是全國各族勞動人民的根本意志所在，從而也是整個國家的根本發展目標。財政作為實現國家職能的手段，它的職能顯然必須以此作為根據，它的一切發展研究與創新也必須以此作為根本原則和根本目的。

在討論財稅體制改革定位的時候，首先應當明確一點，即這一改革的對象是“社會主義公共財政”，而其中“社會主義”和“公共”兩者的地位是不同的。“社會主義”是對財政分配關系的限定，屬于經濟基礎層面的內容；“公共”是對財政分配手段（包括政策、體制、工具等）屬性的描述，屬于上層建筑層面的內容。前者體現著研究對象的本原和本質，后者則屬于工具與形式范疇；前者發揮的是根本性作用和必然的決定作用，后者發揮的則是派生性作用與能動的反作用。

顯然，面對當前中國經濟社會發展的新階段，針對財政分配手段設計的各項改革，其目的都應當是更好地體現包括財政分配關系在內的經濟基礎的社會主義本質屬性，并在一定限度內對經濟基礎發生積極的、能動的反作用。具體來說，財政分配手段層面的改革應當從公共精神出發，應當遵循社會主義民主政治原則，讓各項舉措的實施既有利于市場經濟的發展，又有助于社會主義核心價值體系的建設。

要取得改革的全面突破，將政治體制、行政體制和經濟體制改革加以配套，共同推進當然是有效途徑，但客觀而言，這樣一個非常全面的大配套改革近期尚難以操作，在目前的現實生活中一時也難以找到一個可以從正面切入且具備相當力度和可操作性的政治體制、行政體制改革方案。此時，財稅體制改革完全可以從“財政加強、改進管理”的角度切入，從公共理財以及公共事務的決策和監督體系改革層面發力，通過財稅的制度創新、管理創新和技術創新來輻射和帶動政治體制、行政體制改革。

這種“技術路線”帶有策略性，但又有著明顯的戰略價值。從管理角度切入推動創新，對上可以進一步打開制度創新的空間，對下又可以和技術創新形成很好的互動。從我國1998年以后公共財政改革的進展來看，這種創新空間正在被一步步發掘出來并有可能在未來被更充分地打開。而在黨中央、國務院的整體部署下，于2013年8月1日在全國推開的“營業稅改征增值稅”已率先成為整個財稅體制改革的突破口。“營改增”的意義不僅僅在于減稅，還在于這一改革舉措會倒逼中央與地方財稅體制安排的重構。因為經過這一改革，地方政府失去了原本擁有的主力財源，下一步地方政府必須直面靠什么收入過日子這一重大且現實的問題。對現有財稅體制的修修補補無法解決這一問題，由此，勢必要求財稅體制進行全面深化改革。

未來一段時期，改進預算管理制度，加強各級各類預算的規范與公開透明度，積極推進省以下分稅制財政體制改革，調整政府間財政體制安排，健全完善中央和地方財權和事權相順應，財力與事權相匹配的財政體制將成為財稅體制改革的重點內容。

在財政業務部門，預算管理更多表現為一個復雜的技術問題。但在整個社會生活中，預算是公共資源配置的最終體現，其制定過程也是利益各方博弈的過程。改革完善預算制度，不但能有效管理政府，提高政府運轉效率，更能直接影響國家權力的分配，從而在很大程度上影響政治體制改革進程問題和政治問題。預算民主是實現民主政治的重要途徑，能夠在客觀上達到強化人民代表大會制度的效果。從近年的實踐看，在我國公共事務決策和公共資源配置領域的現實生活中，已有不少自下而上的“參與式預算”的實驗，有上下要求相呼應而推出的公共事務決策事項的聽證會，有越來越多的“政務公開”和通過較充分民意表達形成科學化決策與管理方案的要求與行動。這些方式，都是提高公民參與社會管理的能力，促進參與式民主發展的科學途徑。

以預算改革為代表的政府理財和公共資源配置方面的管理創新，客觀上要求在制度層面上加深決策與監督的透明化、嚴密化、規范化、法治化、民主化。這樣就很有可能通過政府理財的民主化和法治化拉動經濟社會生活、公共事務決策的法治化、民主化，進而可以在這種動態過程中化解既得利益阻礙，打破改革的階段性“瓶頸”，順利推進“五位一體”的全方位改革。■

（作者單位：財政部財政科學研究所）