高校本科教學評估的“委托—代理”分析

張淑娟 徐 玲

（首都師范大學，北京 100048）

高校本科教學評估的“委托—代理”分析

張淑娟 徐 玲

（首都師范大學，北京 100048）

在委托代理理論框架下分析中國“高校本科教學評估”政策，其問題存在于委托人——教育部與代理人——高校與專家組之間出現的“代理人問題”，即“逆向選擇”和“道德風險”。建立有效合理的激勵約束機制，專家承諾與問責制，以及教育質量市場評價體系等是解決代理人問題的有效途徑。

高校本科教學評估 委托—代理 激勵約束

伴隨新一輪的高校本科教學評估改革，本科教學評估改革遭到大家的質疑：教學評估過程的信息是不完全透明的，最后的評估結果是否可信？本科教學評估改革的意義又是多大呢？這些問題的解決，需要我們追根溯源。本文從“委托—代理”理論視角分析，發現在高校本科教學評估過程中，教育部、專家組及高校三者之間是一種“委托—代理”關系，然而由于激勵約束機制的不健全導致了三者之間的“委托—代理”問題的衍生，表現為專家和高校的行為失范與缺失導致本科教學評估結果出現偏差，以及教學評估過程中出現不良風氣。因此，有必要建立完善合理有效的激勵約束機制，規避教育部與專家組、高校之間的“委托—代理”問題，改善三者之間的關系，充分發揮教學評估政策的作用，以期為新一輪的本科教學評估改革拓寬視角。

一、“高校本科教學評估”的由來

《中共中央關于教育體制改革的決定》（1985年）作為中國當代高校教學評估政策的開端，第一次明確提出政府有權對高等學校的教學質量和辦學水平進行監督檢查，也指出高校有義務接受政府的監控。自此之后，高校教學評估的發展經歷了以下階段：一是“211工程”階段（1993年），教育部出臺一套合格教學評估方案，主要包括“合格評估”和“優秀評估”；二是“隨機評估”階段（1999年），即把處于中間段的院校也納入評估范疇；三是2002年，教育部吸收上述3種方案的優缺點，將上述3種方案合并為1種，即高等教育本科工作水平評估。

高校本科教學評估的主要程序包括學校自評、專家進校評估、結論審議與發布等環節。具體來說就是學校自評后提交申請到省級教育部門，省級教育部門再逐級上報到教育部，教育部委托專家組對申報評估的高等院校進行專業評估，其中包括對提交的材料進行審核和進校評估，并將評估結果提交教育部的有關部門，教育部組織各方代表上會投票表決并予以公示，最后一個環節就是對合格和優秀的高校進行不定期的抽查。

時至今日，高校本科教學評估體系建立與實施的二十年中，存在很多問題。我從新制度經濟學角度看，高校本科教學評估實際上是一種委托代理制度，即教育部作為教學評估委托人，委托高校進行自我評估，以及委托具有專業背景知識及信息優勢條件的專家對評估高校進行審核。然而，在整個評估過程中，出現的委托代理問題是由于處于優勢地位的高校和某些專家冒著“道德風險”進行“逆向選擇”，這是高校本科教評估出現造假問題，遭到質疑的根源所在。

二、“高校本科教學評估”中的委托—代理關系

（一）委托—代理關系。

起源于“專業化”，衍生于“兩權（即企業所有權和控制權）分離的委托代理理論是經濟學研究中最為活躍的領域之一”［1］（楊克瑞，2007）。經濟學家邁克爾·詹森 （Michael C. Jensen）和威廉·麥克林（William Mecklin）在《企業理論：管理者行為、代理成本和所有權結構》一文中寫道：“委托代理關系是一種明顯的或隱含的契約關系，根據它，一個或一些人（即委托人）授權給另一個人或一些人（即代理人）為實現委托人的利益而從事某些活動，相應的授予代理人某些決策權力，并依據其提供服務的數量和質量支付相應的報酬，授權者為委托人，被授權者為代理人。”［2］（William Mecklin&Michael C.Jensen 1976）換句話說，委托—代理關系就是委托人授予代理人一定權力，要求代理人按照契約規定，以“效忠”于委托人為己任。這實質上是一種利益上的契約關系，即雙方遵守自身利益最大化的前提下，委托人希望設計一套有效的契約機制協調雙方的利益關系，激勵和約束代理人的行為，最終能夠引導其行為向有利于委托人的方向發展。

（二）高校本科教學評估中的委托代理關系。

盡管教育領域有別于市場主體，但根據上述涵義，所涉及的委托代理關系主要有以下幾個層面：“個人與政府之間是一種最初的委托代理關系，即個人作為‘初始委托人’將其接受教育的權利及其所需資源委托給‘中間代理人’的政府，這是一層隱含的契約關系。第二級委托代理關系是國務院作為中間委托人，將所擁有的學校公共財產、權力等公共資源委托給國家教育行政主管部門（教育部）和地方政府部門，其作為中間代理人行使教育管理的權力。第三級委托代理關系存在于各級教育行政主管部門（即教育部）與學校之間，教育行政主管部門是中間委托人，學校是中間代理人；第四級委托代理關系是學校內部運作與管理之中，如校長與教師之間，校管理層與院系之間等；第五級委托代理關系存在于學校教育服務消費者與學校教育服務提供者之間，分別被稱為‘最終委托人’與‘最終代理人’。本文重點討論的是宏觀層面的第三級委托代理關系。”［3］（徐玲，2004）

宏觀層面上的第三級委托代理關系即中間委托人——教育部與中間代理人——高校之間的委托代理關系在高校本科教學評估活動當中，形成了比較特殊的第三級委托代理關系鏈條。

圖：高校本科教學評估中委托代理關系鏈

具體來說，受命于國務院委托的教育部作為教學評估的“中間委托人”，在不具備充分全面的信息監督專家組與高校行為的前提下，把教學評估的部分權力委托給專家組，專家組成為中間委托人；教育部又把教學評估的部分權力委托給高校，讓其在教學評估中進行自我評價，這就促使高校扮演雙重角色，既是自我評估主體又是被評估對象，既是評估活動的一級，又依附于專家組的權威。

在自我評估環節，高校作為自評的“第二代理人”會出現某些“利己行為”，如成績造假；在專家評估環節，專家組作為“第一代理人”，不是表面所顯現的專家組的專業評估與高校自我評估分而治之，并無牽連，而是高校的自我評估會間接地影響專家組的審核，致使專家組出現“逆向選擇”的問題，因此高校是影響專家組行為的一個“外部變量”，此外不排除個別專家冒著“道德風險”對某些高校的評估放松標準。由此可以看出，在第三級委托代理鏈條中，涉及教育部、專家組與高校三者之間的雙重委托代理關系，因而很容易出現“逆向選擇”與“道德風險”的問題。

三、“高校本科教學評估”中的委托代理問題

“委托代理理論認為，在信息完備的條件下，委托人能夠觀測代理人的行動水平時，風險問題和激勵問題可以獨立解決，帕累托風險分擔和帕累托最優行為水平就可以同時實現”［4］（張維迎，1996）。然而，現實中的市場是不完全競爭市場，即委托人與代理人之間是由于信息不對稱引起的風險與激勵問題的。如果代理人不能完全按照與委托人所簽訂的契約行事，則這種委托代理關系必然會產生額外的交易成本，因而就會存在代理問題。代理人問題即代理問題，是改善委托代理關系的關鍵所在。

所謂代理人問題，即在信息不完備的情況下，由于代理人與委托人主體之間目標函數的不一致，代理人偏離委托人的目標所作出“利己”而“不利他”的行為，同時委托人無法監督代理人而產生的問題。美國著名的經濟學家阿道夫·伯利（Adolf Berle，1895—1971）和加德納·米恩斯（Gardiner C. Means，1896—1988）基于大公司中所有權和控制權相分離的事實，對傳統的股權理論提出質疑。“由兩權分離帶來的代理成本問題，即委托人怎樣才能以最小的代價，使得代理人愿意為委托人的目標和利益而作出努力工作的問題，成為所有委托—代理關系共同研究的中心問題”［5］（楊克瑞，2007）。可見，委托—代理關系的改善首先需要明確的是代理問題的重要性。阿羅（Kenneth J.Arrow，1921—）“根據發生的時間的不同將多樣的委托—代理問題簡化為事前機會主義和事后機會主義兩種類型，即逆向選擇（adverse selection）和道德風險（moral hazard）”［6］（費方域，2004）。

（一）高校本科教學評估中的逆向選擇問題。

逆向選擇（也稱“隱藏信息”，hidden information）是指代理人利用事前的信息的非對稱信息，隱匿其“壞”的特征所進行的不利于委托人的決策選擇，最終導致 “劣幣驅逐良幣”的結果，因此代理人就會做出不利于委托人的事前的機會主義行為。

在高校本科教學評估的雙層委托代理鏈條中，教育部、專家組與高校三者之間的信息是不對稱的，“第一代理人”專家組的選擇會受到一些待評估高校（第二代理人）所制造的扭曲、虛假信息的干擾，專家組表現出“為評估而評估”，其行為具有較大的功利性和被動性特點，這就會導致一些次優的高校排擠優質高校。此外教育部無法事前掌握所遴選專家的所有信息，也就無法保證專家組所有成員與待評估高校之間的利益關系的密切程度，因此，高校和專家組的行為就會損害到教育部的整體評估效果。經過幾輪評估，就會出現“劣幣驅逐良幣”，即某些優質高校的教學評估積極性受到打擊，某些次優高校從中獲得滿意的評估結果，最終導致第二代理人——高校做出某些機會主義行為，即無心于自身的教學工作，不再下大力氣努力提高本科教學質量，最后損壞教育部的權威與名譽，帶來公眾對高校與教育部的質疑與不滿。

（二）高校本科教學評估中的道德風險問題。

道德風險（也稱“隱藏行動”hidden action）是指代理人在追求自身利益最大化的同時，借事后信息的不完備性及契約的不完全性的制度缺陷，所采取的不利委托人利益的機會主義行為。信息的不完備包括信息的不確定和信息的不對稱，由于存在信息的不確定性，代理人不需要對他行為的全部結果負責；由于存在信息的非對稱性，代理人的行為很難被委托人觀測監督；由于契約的不完整性，代理人的行為很難被約束或激勵，因此代理人就會做出不利于委托人的事后機會主義行為。

教學評估中的“道德風險”現象表現為代理人之間的利益關系。高校變相以“禮品”方式饋贈個別專家獲取選票；專家的尋租行為是為了實現自己的利益最大化而接受高校的“禮品”，這種互惠互利的行為以損害教育部的名譽為代價，會導致整個教學評估風氣的惡化。其結果就是高校不再自身教學的改進，而是熱衷于學校的財力或者“拉關系”。

注重委托—代理問題的存在，究其原因是委托—代理雙方信息的不對稱，目標函數的不一致及責權的不對等，極大地弱化了代理人的約束行為，使得代理人缺乏認真負責、努力工作的動力，連帶產生代理人市場中的“棘輪效應”和激勵不相容問題。要解決上述問題，只有一條途徑就是高校、專家組的行動效用最大化。要促其采用效用最大化，必須對其工作進行有效刺激，于是代理人激勵約束機制問題就成為解決代理人問題的主要手段。

四、建立健全激勵約束機制，改善委托—代理關系

所謂激勵約束機制，是指“激發人的動機的心理指向與過程，即主體在某種內在驅動力和外在刺激的作用下，把行為保持在滿足、渴望、興奮、專注的狀態下”［7］（王娜，2006）。其根本目標是把“個人行為的外部性內部化，最大限度的克服人的機會主義傾向和偷懶行為，發揮個人的最大潛能”［8］（張銀杰，2004）。改善委托—代理關系的核心就是要設計一套有效的激勵約束機制，激勵方式包括正向的物質激勵和精神激勵，反向的約束機制包括以權力、責任為主的內部約束、以中介組織為主的市場約束、道德約束。此外，激勵約束機制的設計不僅包括主體、客體、目標、方法，還需要發揮環境因素的作用。

（一）合理設置教學評估機制，使委托—代理關系的權利、責任對等。

1.合理設計激勵機制

為了提高代理人工作的積極性，實現委托人的利益最大化，首先要對代理人進行物質與精神的激勵。因此，合理設計激勵機制［9］（王湖濱，2011）是解決代理人問題首要關注的。對高校來說，雖然以實行效率高額獎金的形式激勵高校是無效的，但能夠最大限度地降低專家們的機會成本；同時配套以非貨幣收入（如聲譽、進修、評優、晉升等）加以勉勵。對于專家來說，則要弱化代理人市場的“棘輪效應”，強化“聲譽效應”，比如教育部為專家個人建立誠信舉報“黑名單”，專家組為高校建立“紅領巾”檔案，并公之于眾，受外界的監督舉報。

2.建立專家的承諾制和問責制

承諾制和問責制是為了約束代理人不利于委托人的行為的出現。高校與專家的主動承諾將是避免逆向選擇和道德風險的主要策略，同時將問責制與代理人的未來晉升發展緊密聯系或使用“保約”的方式對欺詐行為進行法律責任追究。第一，教育部有必要與高校、專家簽訂正式的契約，將專家的聲譽和地位直接掛鉤，目的是促使代理人與委托人風險共擔，約束其為委托人的利益著想；第二，建立媒體輿論平臺，曝光失信專家與高校，并將其列入“黑名單”，將弄虛作假者直接通報給當地的教育行政主管部門，并記入“評估檔案袋”。

（二）教育評估中介組織的介入。

教育中介組織是一種由國外引進的教育評估方式，以美國為主要代表的教育評估主要是通過院校認證和專業認證的方式評估高等教育質量的認證模式。一般由民間的中介組織實施，其設有一套最低的指標，只對高校的辦學理念、教學、科研、服務等方面做出引導性要求，以此判斷被認證高校是否具備通過認證的最基本的條件。引入教育中介組織，便于監督和約束高校和專家的行為，是對評估的再評估模式。“教育評估中介組織的介入”［10］（王明洲，2002）突出強調保證高等教育質量的底線，起到了質量“守門人”的作用。

（三）市場評價體系的建立。

市場評價主要指市場對本科畢業生的信息反饋，主要包括本科畢業生的貨幣化的私人收益和市場對本科畢業生的名譽評價。市場是檢驗高校本科教學質量的最有效工具，所以，建立以市場為導向的綜合評價體系是對高校本科教學評估的一種信號傳遞，也是激勵約束代理人行為的有效方式。此外，有關部門需要建立和完善專家與高校評估和本科畢業生教育產出與收益的面板數據庫，如市場導向數據庫、行政導向數據庫。

（四）逐步重建和鞏固社會的誠信體系，凈化教學評估的外部大環境。

“高校本科教學評估”賦予了高校和專家極大的權力與信任，然而這一制度的出臺至今已有十年之久，人們對這一制度褒貶不一，很多學者認為這一制度已經面臨嚴重的公共信任危機，因此遭到了公眾的強烈質疑。同時，我們在這些反對聲中看到了社會誠信危機，社會的誠信體系的不完善增加了“高校本科教學評估”政策的執行成本。因此，社會需要逐漸形成一種軟性評估反饋制度，換言之，只有當社會誠信為政策實施提供誠信的環境時，本科教學評估政策的效果才是我們所期望的結果。

［1］［5］楊克瑞.教育制度經濟學引論［M］.北京：中國言實出版社，2007：49-50.

［2］WilliamMecklin，MichaelC.Jensen.Theory1oftheFirm：Managerial Behavior，Agency Cost，and Ownership Structure［J］.The Journal of Financial Economics，1976，（4）：308-309.

［3］徐玲.公立學校與教師之間的“委托—代理”關系［J］.陰山學刊，2004，17（1）.

［4］張維迎.博弈論與信息經濟學［M］.北京：北京大學出版社，1996：398-472.

［6］費方域.交易成本理論和委托代理理論之比較——威廉姆森交易成本經濟學述評之四［J］.現代企業理論，2004，（5）：38.

［7］王娜.企業文化與激勵約束機制［D］.貴州大學，2006：13.

［8］張銀杰.現代企業制度新論——企業疑難問題探索［M］.上海財經大學出版社，2004：125.

［9］王湖濱.基于委托代理論的教育科研機制探索［D］.華東師范大學，2011：16.

［10］王明洲.論信息不對稱與教育中介的建立［J］.現代大學教育，2002，（6）：22-24.