加強金融頂層設計全面深化金融改革

潘功勝

(中國人民銀行，北京 100001)

一、金融改革的第一個維度是金融市場化改革

市場在資源配置中起決定性作用，是三中全會決議的一個亮點，也是貫穿整個經濟體制改革的靈魂，同時也是金融體制改革的靈魂。理解市場經濟時，經常會提到一些詞，如自由進入、充分競爭、市場定價、優勝劣汰、優化資源配置的反壟斷等，這些表述是市場經濟體制的構成要素或基本特征。基于這一基本原則，將有多個金融改革項目逐步推進和展開:利率市場化、匯率形成機制改革、資本項目可兌換、金融市場準入、金融機構改革、金融市場體系建設。

(一)利率市場化改革

市場在資源配置中起決定性作用，核心的要義是價格由市場決定，否則容易造成價格扭曲，導致資源錯配。在金融市場，利率和匯率作為資金要素市場的重要價格，其形成機制的優化直接關系到資金的配置效率。

近年來，我國利率市場化改革穩步推進并取得重要進展，貨幣市場利率、債券市場利率、外幣存貸款利率先后實現市場化，人民幣貸款利率也全面放開，目前僅保留對人民幣存款利率的上限管理，市場機制在利率形成中的作用顯著增強。利率市場化改革的總體思路是建立健全由市場供求決定的利率形成機制，完善市場化的利率體系和利率傳導機制，提高央行的利率調控能力。

具體的路徑安排:進一步擴大金融機構自主定價空間，培育金融機構的自主定價能力;逐步擴大負債產品市場化利率定價范圍，以及同業存單等替代性負債產品市場化定價范圍;強化金融市場基礎設施建設，健全上海銀行間同業拆借利率(Shibor)、貸款基礎利率(LPR)等市場基準利率體系;培育央行政策利率體系，促進金融宏觀調控框架轉型。

(二)匯率形成機制改革

匯率形成機制改革是金融要素市場化改革的第二個內容。在匯率形成機制改革方面，繼續加大市場決定匯率的力度，讓央行基本退出常態式外匯市場干預，發揮市場供求在匯率形成中的決定性作用;進一步增強人民幣匯率的彈性;進一步發展外匯市場，豐富外匯市場交易工具，拓展市場參與者類型。

(三)穩步推進人民幣資本項目可兌換

推進人民幣資本項目可兌換，是構建開放型經濟新體制的本質要求，其根本目的在于促進貿易投資的便利化。進一步轉變外匯管理方式，減少外匯管理中的行政審批，從“正面清單”轉變為“負面清單”;進一步擴大合格境內機構投資者(QDII)和合格境外機構投資者(QFII)主體資格，增加投資額度，待條件成熟時取消相關資格和額度審批;建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本管理體系，包括建立必要的風險防控和應急預案。

(四)公平市場準入，引導民間資本進入金融業

三中全會決議指出，“擴大金融機構對內對外開放，在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構”。金融業作為競爭性的服務行業，應該按照“負面清單”的準入制度和擴大服務業開放的要求，為各類投資主體準入提供公平競爭的市場環境，做到“公平準入，嚴格監管，試點先行，有序推進”。

(五)建立一個均衡的社會融資結構，完善金融市場體系

中國是一個“銀行主導型”的金融市場結構，銀行承擔著經濟發展過程中的絕大部分資金供給，容易導致風險積聚和周期性波動。近10年來，隨著資本市場等融資渠道的多元化，中國金融結構已經發生了重大變化，當前中國金融結構正開始由“銀行主導型”向“市場主導型”轉變。下一步，要進一步健全多層次資本市場體系，加快債券市場發展，擴大債券市場規模，推動產品創新，完善市場結構和功能，提高直接融資比重，建立一個均衡的社會融資結構。

上述改革，需要根據宏微觀形勢的發展變化，全面、持續地評估推進改革的各項條件，成熟一項推出一項，有計劃、有步驟地推進上述改革。

二、金融改革的第二個維度是維護金融穩定與金融安全

金融穩定與金融安全是推進利率金融市場化改革的基礎保證。金融市場化改革每一項金融改革項目的推出，要進行充分的論證和評估，改革的時機、方法、策略上要形成較優的組合。

另一方面，金融穩定和金融安全機制的建設本身就是金融改革的內在組成部分，比如，落實金融監管改革措施和穩健標準，加強宏觀審慎管理，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任，建立存款保險制度，完善金融機構的市場化退出機制等。

(一)落實金融監管改革措施和穩健標準，落實有關銀行資本充足性和流動性的監管標準

完善逆周期資本要求和系統重要性附加資本要求，適時引進國際銀行業流動性和杠桿率監管新規，提高銀行業穩健性標準。明確系統重要性金融機構的監管及救助，完善系統性風險的監管，加強宏觀審慎管理。

(二)金融監管體制改革

2003年以來，我國基本形成了中央層面銀行、證券、保險分業監管、“一行三會”的監管體制，地方政府管理小額貸款、融資性擔保等個別業務的金融管理體制。總體上看，現行金融管理體制符合我國經濟金融發展的階段特點和要求，為經濟社會持續快速健康發展提供了有力保障。但隨著我國金融業改革發展和對外開放程度的不斷提高，尤其是過去幾年金融創新非常迅速，金融業態更加多元化，金融工具、產品快速增多并日趨復雜、高度關聯。這些創新對降低交易成本、提高交易效率、促進經濟發展發揮了積極作用。現行體制也暴露出監管缺位和監管重疊并存、監管尺度和標準不統一、中央和地方金融管理事權和責任不匹配、地方政府金融管理職責定位不清晰等問題。

金融監管體制的未來改革主要集中在以下兩個方面。

橫向上，中央層面的金融監管協調。為適應新形勢的要求，也與國際社會在金融危機后所形成的共識和采取的行動相一致，2013年8月建立了由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度，標志著我國金融監管協調工作開始向制度化方向發展。下一步，需要充分發揮金融監管部際協調制度功能，不斷提升監管協調工作規范化和制度化水平，重點加強貨幣政策與金融監管政策、交叉性金融產品和跨市場金融創新的協調，強化金融信息共享，減少監管真空和過度監管，形成監管合力。

縱向上，中央與地方的雙層金融監管問題。在中央和地方金融監管職責和風險處置責任方面，堅持中央金融管理部門對金融業的統一管理，明確地方政府對地方性金融機構和地方性金融市場的監督管理職責，以及在地方金融風險處置中的責任，強化日常監管和區域性金融風險防控。規范地方政府對金融機構出資人職責，避免對金融機構商業性經營活動的行政干預。

(三)建立存款保險制度，推動金融機構破產清算法律制度建設，形成有序的市場化退出機制，加強對存款人的保護，避免道德風險，維護金融穩定。

三、結束語

金融改革是一項十分復雜的系統性工程，其改革的進程也會十分復雜。受多重因素的影響，某項金融改革的效果可能短期內會偏離預期的目標，社會要提高對改革的容忍度;改革的責任部門也應有足夠的市場靈敏度，在改革的進程中自我校正和完善。

不同的利益群體有不同的利益訴求，金融改革要同時滿足這些不同利益群體的利益訴求非常困難。金融改革對儲蓄、消費、投資、經濟增長、經濟結構調整、金融穩定、社會經濟主體利益格局的調整都可能產生廣泛的影響，那么這些因素也會對金融改革的進程、效果產生反作用，成為推動金融市場化改革重要的宏觀變量。

(責任編輯 彭志強)

潘功勝，現任中國人民銀行黨委委員、副行長。十一屆全國政協委員，國務院政府特殊津貼專家，"新世紀百千萬人才工程"國家級人選，全國金融青聯常委，中國金融學會理事，全國青聯留學人員聯誼會理事，工商銀行博士后工作站導師。

曾在英國劍橋大學從事博士后研究，并在英國渣打銀行總行工作培訓。曾任中國工商銀行黨委組織部副部長、人力資源部副總經理，計劃財務部副總經理，深圳市分行黨委委員，中國人民大學兼職教授，中國農業銀行股份有限公司副行長、黨委委員。