地方債市場改革需法理依據(jù)

（日本嘉悅大學(xué)經(jīng)營經(jīng)濟(jì)學(xué)部學(xué)者） 徐一睿

地方債市場改革需法理依據(jù)

（日本嘉悅大學(xué)經(jīng)營經(jīng)濟(jì)學(xué)部學(xué)者） 徐一睿

推動地方債市場改革是在以市場為主導(dǎo)的體制改革過程中，建立起一套市場資金與政府資金相結(jié)合的混合動力式的市場債舉債機(jī)制。

自從2008年雷曼危機(jī)以后，在中央的擴(kuò)張性財政政策的號召下，中國的地方政府性債務(wù)膨脹迅猛。與此同時，審計(jì)署、銀監(jiān)局等當(dāng)事機(jī)構(gòu)也對現(xiàn)今地方政府的債務(wù)構(gòu)成與風(fēng)險加大了監(jiān)控力度。

從現(xiàn)行的《預(yù)算法》層面來看，地方政府本身沒有舉債權(quán)。2009年起，雖然依舊是由財政部代理發(fā)行，但中國第一次突破了《預(yù)算法》的制約，正式以地方債的名義開始發(fā)債，我認(rèn)為這一舉措是開啟地方債市場改革的一個重要信號。但要真正推動地方債市場改革，現(xiàn)有的《預(yù)算法》已經(jīng)成了推動改革的絆腳石，因此修改《預(yù)算法》已成當(dāng)務(wù)之急。

地方政府舉債的主要目的，是確保世代間負(fù)擔(dān)的公平性和財政運(yùn)營的健全性。日本在上世紀(jì)40年代就建立了一套地方財政法，對舉債對象有非常清晰的限制。日本地方政府可舉債的范圍如下：作為經(jīng)營交通、煤氣、水道等的地方公共團(tuán)體所屬企業(yè)（公營企業(yè)）所需經(jīng)費(fèi)的財源；作為出資金以及貸款資金的財源 ；作為地方債借款調(diào)換所需經(jīng)費(fèi)的財源；作為災(zāi)害應(yīng)急事業(yè)費(fèi)，災(zāi)害復(fù)舊事業(yè)費(fèi)以及災(zāi)害救助事業(yè)費(fèi)的財源；作為建設(shè)學(xué)校以及其他文教設(shè)施、其他厚生設(shè)施的建設(shè)事業(yè)費(fèi)，以及購買具有公共性的土地或者公用土地的替代用地時所需的購入費(fèi)用的財源。

除以上5個可舉債項(xiàng)目以外，如地方政府因特殊原因需要發(fā)行地方債，就必須通過制定相應(yīng)的特例法案來實(shí)施。

日本的地方政府能否發(fā)行地方債，受限于日本的地方自治法和地方財政法。根據(jù)法律規(guī)定，除了對地方政府舉債后資金使用方式的限制以外，地方政府是否能夠發(fā)行地方債還需要根據(jù)該地方政府的財務(wù)狀況來決定。與此同時，由于地方政府之間存在著財力差異，日本的財政投融資制度又為財力較差的地方政府提供政府資金支援，從而抵銷財力強(qiáng)的地區(qū)和財力弱的地區(qū)的舉債成本差異。

例如，東京都（財力較強(qiáng)）的舉債成本和北海道或者沖繩（財力較弱）的舉債成本完全不同。對于市場而言，風(fēng)險與收益永遠(yuǎn)成正比，財力較弱地區(qū)的投資風(fēng)險往往要高于財力較強(qiáng)的地區(qū)。因此，如果僅僅依靠市場體系，財力較弱地區(qū)的償還成本將一定高于財力較強(qiáng)的地區(qū)。但同時，這些地區(qū)對于教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共支出壓力也更重，舉債需求更強(qiáng)。因此，財政投融資制度的協(xié)調(diào)顯得尤為重要。

中國的地方債市場改革，任重而道遠(yuǎn)。2009年的“地方債”發(fā)行雖然還是由財政部代理，但畢竟已經(jīng)走出了第一步。地方債市場改革需要有條不紊地逐步推動。但如果不修改現(xiàn)今的《預(yù)算法》，放開地方政府的舉債限制、推動地方債市場機(jī)制改革則無法得到法理依據(jù)。在修改完《預(yù)算法》后，則應(yīng)該建立起一套相應(yīng)配套的地方債舉債法案，并以此來限制地方政府的胡亂舉債行為。

當(dāng)然，推動地方債市場改革并不意味著將地方政府的債務(wù)問題全部推向市場，而是在以市場為主導(dǎo)的體制改革過程中，建立起一套市場資金與政府資金相結(jié)合的混合動力式的市場債舉債機(jī)制。