英國知名規劃師史蒂夫·科特曼：讓公眾考核檢驗城市規劃可行性

《支點》記者 吳 玲

英國知名規劃師史蒂夫·科特曼：讓公眾考核檢驗城市規劃可行性

《支點》記者 吳 玲

城市是社會公眾的城市，不僅需要外在的光華，更需要公平公正的公共精神和大眾參與權。城市規劃不是簡單的“攻城略地”，不能“閉門造車”，應通過“公眾考核”的方式來檢驗規劃的可行性。

對于中國的城鎮化而言，這是一個“裂變”的過程。與之前盲目擴張、高成本、行政命令推動下的傳統城鎮化不同，新型城鎮化將承載著“最大內需所在和結構調整重要依托”的使命。政策如何有效發揮？他山之石能否借鑒？《支點》記者在北京采訪了英國社區及地方政府事務部首席規劃師史蒂夫·科特曼。

讓民眾充分參與城市規劃

《支點》：在城市發展規劃和政策制定中，英國地方政府和中央政府扮演著怎樣的角色？

史蒂夫·科特曼：英國社區及地方政府事務部既是規劃制定的參與者，也是獨立考核者。其中，考核部門被稱為“規劃預期”，工作人員由我們物色，雖然擁有政府背景，但他們相對獨立，主要職責是提供政府運營規劃、地方政府如何通過財政轉移從中央政府獲得資金、控制稅收分配的政策支持。

同時，作為城市規劃策略的負責方，我們需要告訴地方議會，尚有哪些空間可以提升、他們應該采取何種措施，而且也參與執行其中多數的發展規劃。

在英格蘭，城市規劃通常由地方議會參考具體情況后制定而成。就制定方式而言，是通過一種“公眾考核”的方式來檢驗該規劃的可行性。前期，他們與當地社區民眾交流詢問、傾聽意見，后期再獨立檢驗考核這一規劃的好壞，最終形成報告。

《支點》：在具體實施環節，地方政府如何保證政策落地？

史蒂夫·科特曼：在中國，地方政府首先聘請專業的顧問、組織、公司準備城市規劃，之后提交至上級政府，再取得住建部的審批許可，尤其是對一些中型城市來說更是如此。像北京和上海這樣的城市，審批還需經國務院通過。地方政府聘請的專家團隊、咨詢公司負責提供技術層面的支持，細化發展前景。

但在英國，這個過程恰好相反。各地方議會首先會對房屋的需求量作出評估，根據規模計算制定出方案，例如15年內需要5420座房屋，然后再去嘗試規劃土地。與中國擁有一個強大而有效的政府不同，對于英國的政策制定者來說，政策落地的考核常常是令人沮喪的，因為他們無法負責履行兌現。

《支點》：城市建設需要資金，英國的地方政府有何主要收入來源，又是如何處理的？

史蒂夫·科特曼：英國的市政稅或家庭稅類似于中國熱議的房產稅，它是一種財產稅，同時又具有所得稅的性質，是英國地方政府的主要收入來源。市政稅由英國地方政府根據個人住房的價值按比例收取，價值越高，支付的稅費越多。即便擁有一處很小的住所，也可能支付很高的市政稅。

市政稅用來為各項地方公共服務“買單”，涉及住房、教育、消防、治安、公路、衛生、規劃、健康、社會福利、兒童和老年人照顧以及地方經濟發展等方方面面，因此地方議會需要對其所提供的服務進行謹慎思考。市政稅對這些服務的貢獻力約為20%，除倫敦地區的城市服務運營費用較為昂貴之外，其他各地區差異不大。可見，地方政府并未從中“賺利”。

“住宅需求勝過空蕩蕩的辦公室”

《支點》：每個國家的城鎮化過程都要面臨城市資源配備和人口遷移的問題，在這個過程中，英國遇到過哪些問題，又是如何協調城鄉發展？

史蒂夫·科特曼：城鎮化人口遷移在英國歷經了400年之久，而中國政府正嘗試在40年之內實現這一過程。英國曾因自由放任的經濟政策，為自發性、盲目性和不平衡性的城鎮化付出過沉痛代價。不過，隨著一系列的矯正措施，人們從鄉村遷移到城鎮，鄉村模樣也發生了改觀。尤其從1948年《城鄉規劃法案》生效起，英國農業的主體地位得到強化，農業用地有了法律保障。農業的穩步發展，為工業化、城鎮化奠定了堅實基礎，提供了發展的基本動力。

《支點》：英國城市沒有太多的高層建筑，人口密度也較低。英國是如何處理土地需求、節約土地資源的？

史蒂夫·科特曼：作為一個島國，英國也飽受人口密度問題的困擾。在英國城鎮化和工業化早期，城市中心的人口密度一度達到峰值。目前，倫敦城市中心的人口密度甚至高于北京和上海，原因是城市中心區域狹小，商業高度集中。

中國城市居民通常住在高層公寓里面，或許是因為別無選擇，而在上世紀60年代，英國在高層建筑方面有過糟糕的“發明”——大量建筑為社會公共服務而造。我們的錯誤在于：沒有足夠的土地，就應該有足夠的空間。

過去30年間，英國的土地占用率僅為現有可利用土地的1%。在倫敦人的潛意識中，過度開發會帶來擁擠。事實上，由于有45%土地受到保護，整個國家僅剩55%的土地可以利用，其中道路和公園占據5%，10%的土地已被開發利用。

幾年前，當政府意識到城市中心的辦公空間遠遠大于需求時，制定了“空間開發”規劃，即允許人們將辦公空間轉換為住宅，以鼓勵更多的建筑為居住所用。政府在全國范圍內打出“住宅需求勝過空蕩蕩的辦公室”的口號，并對執行城市和極少數地方議會減免相關稅收，對個人不收取任何費用。

《支點》：在城鎮化布局上，商業區和住宅區如何達到和諧？

史蒂夫·科特曼：工業必須遠離住宅區，和諧的商業則可以同住宅區共存。倫敦市中心之外為商業區和住宅區的混合區。在布局上我們指定用途，明確定義住宅、商店、辦公等區域，并對相應的服務項目征收稅款，且只允許部分用途更改。同時，政府對開發商征收的“社區基礎設施稅”也用來分擔建設費用。