中醫(yī)類科研項(xiàng)目績效評(píng)估指標(biāo)體系研究

閆 冬，武思宏，田德錄，楊 云，方 衍

(科技部科技評(píng)估中心，北京 100081)

1 引言

績效評(píng)估是績效管理的重要環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)制定明確、合理的公共支出績效目標(biāo)，建立科學(xué)、規(guī)范的績效評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果進(jìn)行考核與評(píng)估。目前，不同國家和國際組織對(duì)績效評(píng)估尚無統(tǒng)一定義;但各方對(duì)績效本質(zhì)的理解是一致的，即一項(xiàng)公共支出活動(dòng)的績效包含活動(dòng)實(shí)施過程的效率以及活動(dòng)實(shí)施所取得的效果［1］。各國政府對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)估日益重視，并逐步推行。2007年財(cái)政部頒布的《中央級(jí)民口科技計(jì)劃(基金)經(jīng)費(fèi)績效考評(píng)管理暫行辦法》和2011年頒布的《財(cái)政支出績效評(píng)估管理暫行辦法》，分別對(duì)財(cái)政支出科技項(xiàng)目和一般財(cái)政支出項(xiàng)目的績效評(píng)估做出了具體要求;美國行政管理和預(yù)算辦公室自2002年起，采用計(jì)劃評(píng)價(jià)評(píng)級(jí)工具(PART)進(jìn)行績效評(píng)價(jià);英國2011年出版的《紫皮書——評(píng)價(jià)指導(dǎo)手冊》從技術(shù)角度給出了評(píng)估設(shè)計(jì)的具體技術(shù)問題和案例;歐盟預(yù)算總司2004年出臺(tái)了《評(píng)價(jià)歐盟的活動(dòng)——操作性指南》，用以指導(dǎo)歐盟各委員會(huì)的評(píng)估工作和績效管理。這些政策措施和指導(dǎo)性文件，是各國開展績效評(píng)估的重要制度保障。

中醫(yī)藥是中華民族在與疾病長期斗爭的過程中積累的寶貴財(cái)富，其有效的實(shí)踐和豐富的知識(shí)中蘊(yùn)含著深厚的科學(xué)內(nèi)涵，是中華民族優(yōu)秀文化的重要組成部分，為中華民族的繁衍昌盛和人類健康做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》提出了推動(dòng)“中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新發(fā)展”的重點(diǎn)任務(wù);《中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006—2020年)》也明確了中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展的基本任務(wù)是“繼承、創(chuàng)新、現(xiàn)代化、國際化”。在繼承發(fā)揚(yáng)中醫(yī)藥優(yōu)勢特色的基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，推動(dòng)中醫(yī)藥現(xiàn)代化和國際化，以滿足時(shí)代發(fā)展和民眾日益增長的醫(yī)療保健需求，是中醫(yī)藥科技發(fā)展的必然趨勢［2］。

中西方不同的自然地理?xiàng)l件和文化背景，使中醫(yī)學(xué)的萌發(fā)、成長和趨于成熟具有其他醫(yī)學(xué)難以模仿的原創(chuàng)性和獨(dú)特性［3-4］。中醫(yī)學(xué)以自然科學(xué)知識(shí)為主體，與人文社會(huì)科學(xué)知識(shí)相互交融，形成了包括陰陽五行、藏象經(jīng)絡(luò)、氣血津液、病因病機(jī)、辨證論治、五運(yùn)六氣、藥性歸經(jīng)等一系列豐富的理論體系和臨床經(jīng)驗(yàn)［5］。如何確立能夠充分反映中醫(yī)藥科研項(xiàng)目核心績效的指標(biāo)體系、建立具有中醫(yī)藥特色的科研項(xiàng)目績效評(píng)估方法，是科技管理者面臨的新命題。

2 中醫(yī)藥科研項(xiàng)目績效評(píng)估指標(biāo)體系

2.1 設(shè)計(jì)原則

建立中醫(yī)類科研項(xiàng)目績效評(píng)估指標(biāo)體系主要依據(jù)以下原則:一要體現(xiàn)國家中醫(yī)藥科技發(fā)展的戰(zhàn)略方針和政策導(dǎo)向;二要滿足國家有關(guān)績效評(píng)估管理規(guī)定的具體要求;三要體現(xiàn)中醫(yī)類科研項(xiàng)目研發(fā)活動(dòng)的規(guī)律和特征;四要聚焦關(guān)鍵，繁簡適度。

2.2 評(píng)估準(zhǔn)則

國家科技計(jì)劃項(xiàng)目從籌備立項(xiàng)到服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，通常需經(jīng)歷若干階段，即制定行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、需求分析或發(fā)現(xiàn)亟待解決的科學(xué)問題、制定任務(wù)目標(biāo)、確立經(jīng)費(fèi)渠道并進(jìn)行科技投入、開展科技研發(fā)活動(dòng)、形成研發(fā)成果、產(chǎn)生實(shí)施成效，以及出現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等(見圖1)。各環(huán)節(jié)間存在的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯關(guān)系，是建立績效評(píng)估準(zhǔn)則的主要出發(fā)點(diǎn)。本文結(jié)合中醫(yī)類科研項(xiàng)目特點(diǎn)，提出相關(guān)性、實(shí)施與管理、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、特色與創(chuàng)新、效果與影響5 個(gè)評(píng)估準(zhǔn)則，體現(xiàn)績效評(píng)估的主要方面。

(1)相關(guān)性準(zhǔn)則考察在開展績效評(píng)估之時(shí)，項(xiàng)目目標(biāo)和內(nèi)容是否與當(dāng)前中醫(yī)藥行業(yè)科技發(fā)展戰(zhàn)略相符，是否仍然針對(duì)當(dāng)前學(xué)科發(fā)展、健康服務(wù)和社會(huì)公眾的重大需求或關(guān)鍵問題，以及研究目標(biāo)制定的科學(xué)合理性。相關(guān)性準(zhǔn)則考察的是“后相關(guān)性”。

(2)實(shí)施與管理準(zhǔn)則評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施過程中，經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性與組織實(shí)施和資源配置的效率。具體評(píng)估內(nèi)容體現(xiàn)了國家科技計(jì)劃管理改革的最新要求，包括項(xiàng)目承擔(dān)單位法人負(fù)責(zé)制落實(shí)情況、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理情況、資源共享共用情況等。

(3)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)則評(píng)估項(xiàng)目科研工作的實(shí)施和完成情況、考核指標(biāo)和總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。評(píng)估目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況充分重視科研項(xiàng)目的目標(biāo)動(dòng)態(tài)性和研究過程的不確定性，如果項(xiàng)目研發(fā)任務(wù)、目標(biāo)或考核指標(biāo)發(fā)生調(diào)整，且獲得主管部門批準(zhǔn)，則應(yīng)按調(diào)整后的任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。如未實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，應(yīng)分析和說明原因，并重點(diǎn)關(guān)注是否進(jìn)行了有效的科研活動(dòng)，或者獲得了有益的實(shí)驗(yàn)研究數(shù)據(jù)和結(jié)論。

(4)特色與創(chuàng)新準(zhǔn)則體現(xiàn)了中醫(yī)行業(yè)的獨(dú)特屬性，主要評(píng)估研究項(xiàng)目在中醫(yī)研究方法和研究成果的傳承和創(chuàng)新。中醫(yī)理論學(xué)說大多來自傳統(tǒng)古籍和名老中醫(yī)的醫(yī)學(xué)經(jīng)驗(yàn)，通過現(xiàn)代化手段，突破中醫(yī)藥領(lǐng)域口口相傳的局限性，匯聚各主流門派醫(yī)學(xué)精髓，繼承并發(fā)揚(yáng)大量寶貴的中華傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)財(cái)富，是實(shí)施中醫(yī)藥科研項(xiàng)目的重要意義所在。在評(píng)估科研項(xiàng)目傳承性的同時(shí)，應(yīng)注重在傳承的基礎(chǔ)上找到新的創(chuàng)新點(diǎn)，對(duì)傳承的起點(diǎn)及研究過程進(jìn)行合理性評(píng)估，并通過同行評(píng)議辨別和評(píng)估研究成果創(chuàng)新性和技術(shù)水平。

(5)效果與影響準(zhǔn)則評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)施在推動(dòng)科研能力建設(shè)上發(fā)揮的作用，以及項(xiàng)目產(chǎn)生的關(guān)鍵成果在擴(kuò)充基礎(chǔ)理論體系、提高臨床技術(shù)水平、建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面產(chǎn)生的直接效果。在項(xiàng)目結(jié)題后的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，研發(fā)成果的推廣應(yīng)用可能產(chǎn)生更廣泛的效果和影響。此時(shí)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，評(píng)估關(guān)鍵成果的推廣應(yīng)用是否提高了健康服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和水平，帶來了更廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，以及推動(dòng)了有關(guān)政策的實(shí)施或制定等。

2.3 評(píng)估指標(biāo)

基于國家科技計(jì)劃項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)方法的研究成果［1］，結(jié)合中醫(yī)類科研項(xiàng)目自身屬性，項(xiàng)目組通過召開7 場咨詢研討會(huì)，吸納120 余位中醫(yī)領(lǐng)域?qū)＜液歪t(yī)生、績效評(píng)估專家和科技管理者的意見和建議，并對(duì)中醫(yī)藥行業(yè)科研專項(xiàng)已結(jié)題的6 個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目開展實(shí)地調(diào)研，逐步建立、檢驗(yàn)和優(yōu)化了績效評(píng)估框架。經(jīng)過綜合分析和反復(fù)論證，最終提出15 個(gè)一級(jí)指標(biāo)和38 個(gè)二級(jí)指標(biāo)(見表1)，作為中醫(yī)類科研項(xiàng)目績效評(píng)估的指標(biāo)庫，全面反映各類型科研項(xiàng)目實(shí)施績效的核心內(nèi)容。

圖1 中醫(yī)類科研項(xiàng)目績效評(píng)估準(zhǔn)則設(shè)計(jì)邏輯模型

3 評(píng)估指標(biāo)的使用與證據(jù)收集

3.1 中醫(yī)類科研項(xiàng)目的分類

按照《中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》的任務(wù)部署，國家財(cái)政資金重點(diǎn)資助的中醫(yī)類科研項(xiàng)目應(yīng)涉及“基礎(chǔ)理論研究”、“中醫(yī)臨床研究”和“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”3 個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域。其中，中醫(yī)臨床研究包括“防治重大疾病”、“優(yōu)勢病種療效評(píng)估與推廣”、“診療技術(shù)”和“傳承”4 個(gè)研究類別;基礎(chǔ)理論研究包括“理論體系”、“臨床基礎(chǔ)理論”和“醫(yī)學(xué)發(fā)展模式”3 個(gè)研究類別;標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研究包括“中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)架”和“中醫(yī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”2 個(gè)研究類別，共計(jì)9 個(gè)研究類別。

3.2 指標(biāo)的使用與證據(jù)收集

為區(qū)分各類型科研活動(dòng)的績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)指標(biāo)體系在實(shí)際操作中的適用性，本文根據(jù)《中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》的任務(wù)部署，將指標(biāo)框架進(jìn)行了歸類和細(xì)分，給出了建議的績效評(píng)估指標(biāo)系列(見表2)。部分項(xiàng)目的研究內(nèi)容可能介于多種類別之間，本文不做單獨(dú)說明。

中醫(yī)類科研項(xiàng)目的績效評(píng)估應(yīng)嚴(yán)格按照“相關(guān)性”、“實(shí)施與管理”、“目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”、“特色與創(chuàng)新”、“效果與影響”5 個(gè)評(píng)估準(zhǔn)則開展績效評(píng)估。評(píng)估準(zhǔn)則下的15 個(gè)一級(jí)指標(biāo)和38 個(gè)二級(jí)指標(biāo)，可分為“通用指標(biāo)”和“個(gè)性指標(biāo)”兩類。“通用指標(biāo)(一級(jí)指標(biāo)‘1～8’及其二級(jí)指標(biāo))”反映項(xiàng)目績效的共性特點(diǎn)，是各類科研項(xiàng)目開展績效評(píng)估時(shí)的必選指標(biāo)。“個(gè)性指標(biāo)(一級(jí)指標(biāo)‘9～15’及其二級(jí)指標(biāo))”反映項(xiàng)目績效的個(gè)性特點(diǎn)和突出亮點(diǎn)，各類型項(xiàng)目應(yīng)區(qū)別對(duì)待。

用于反映項(xiàng)目“個(gè)性特點(diǎn)”的一級(jí)指標(biāo)‘9～13’，也是績效評(píng)估的必選指標(biāo)，但僅就項(xiàng)目類型所對(duì)應(yīng)的部分二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行績效評(píng)估;用于反映項(xiàng)目“突出亮點(diǎn)”的一級(jí)指標(biāo)‘14～15’是績效評(píng)估的可選指標(biāo)，建議評(píng)估人員根據(jù)被評(píng)項(xiàng)目實(shí)施情況，遴選其中 能夠體現(xiàn)項(xiàng)目突出亮點(diǎn)的若干二級(jí)指標(biāo)開展績效評(píng)估。

表2 中醫(yī)類科研項(xiàng)目類型和指標(biāo)選擇

中醫(yī)類科研項(xiàng)目的績效評(píng)估采用定性與定量相結(jié)合的評(píng)估方式。績效評(píng)估證據(jù)主要由定量指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和定性指標(biāo)的專家(或利益相關(guān)方)判斷組成。國際通用的評(píng)估證據(jù)收集方法主要有:案卷研究、同行評(píng)議、試點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)研、利益相關(guān)方座談、問卷調(diào)查等。

4 試點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)績效評(píng)估框架的驗(yàn)證

“圍作業(yè)治療針灸方案在卒中社區(qū)康復(fù)中的研究”項(xiàng)目由中醫(yī)藥行業(yè)科研專項(xiàng)資助，于2011年12月結(jié)題，屬“優(yōu)勢病種療效評(píng)價(jià)與推廣”研究類別。該項(xiàng)目針對(duì)社區(qū)康復(fù)資源不足的現(xiàn)狀，針對(duì)具體的功能障礙而不是疾病的全程，以簡便易行的針刺替代對(duì)人員、技術(shù)、設(shè)備投入要求較高的物理治療(PT)，在腦卒中患者社區(qū)康復(fù)階段，與日常生活密切相關(guān)的作業(yè)治療(OT)相結(jié)合，形成腦卒中圍作業(yè)治療針灸方案，建立腦卒中中醫(yī)康復(fù)培訓(xùn)基地。

本文運(yùn)用“中醫(yī)類科研項(xiàng)目績效評(píng)估框架”，按照該項(xiàng)目所屬類型(見表2)，驗(yàn)證績效評(píng)估框架的合理性和可行性(見表3)。驗(yàn)證結(jié)果顯示，績效評(píng)估框架的各級(jí)指標(biāo)均能通過案卷研究等多種方式獲取有力證據(jù)，支撐評(píng)估人員把握項(xiàng)目特點(diǎn)、找出核心績效、發(fā)現(xiàn)突出問題、得到評(píng)估結(jié)論。本文采用的其他5 個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，同樣驗(yàn)證了績效評(píng)估框架的科學(xué)合理性。

5 結(jié)論和建議

績效評(píng)估是績效管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。本文在深入研究國內(nèi)外績效評(píng)估政策措施和技術(shù)路線的基礎(chǔ)上，通過多輪專家座談、技術(shù)咨詢和實(shí)地調(diào)研，提煉出能夠全面反映中醫(yī)類科研項(xiàng)目實(shí)施績效的若干關(guān)鍵指標(biāo)，并通過試點(diǎn)項(xiàng)目加以驗(yàn)證。中醫(yī)類科研項(xiàng)目績效評(píng)估的指標(biāo)庫包括“相關(guān)性”、“實(shí)施與管理”、“目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”、“繼承與創(chuàng)新”和“效果與影響”5 個(gè)評(píng)估準(zhǔn)則、15 個(gè)一級(jí)指標(biāo)及38 個(gè)二級(jí)指標(biāo)。考慮到中醫(yī)類科研活動(dòng)的多樣性和創(chuàng)新性評(píng)價(jià)的復(fù)雜性，結(jié)合《中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》的任務(wù)部署，對(duì)中醫(yī)類科研項(xiàng)目進(jìn)行分類，并對(duì)各類型項(xiàng)目分別給出了建議選取的評(píng)估指標(biāo)系列和使用方法，以區(qū)分各類科研活動(dòng)的績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)指標(biāo)體系在實(shí)際操作中的適用性。

從總體上看，現(xiàn)階段我國開展績效評(píng)估尚未形成“事前確立目標(biāo)、事中跟蹤調(diào)查、事后績效評(píng)估”的全過程管理制度和機(jī)制。在績效評(píng)估過程中，常遇到績效目標(biāo)不明確、管理制度不健全、考評(píng)方法單一等突出問題。因此建議管理者在積極推動(dòng)績效評(píng)估方法研究的同時(shí)，不斷完善績效評(píng)估制度和實(shí)施管理辦法，加快建立科研項(xiàng)目的績效管理體系。

表3 “圍作業(yè)治療針灸方案在卒中社區(qū)康復(fù)中的研究”項(xiàng)目績效評(píng)估框架驗(yàn)證表

［1］遲計(jì)，楊云，邢懷濱，韓軍等.促進(jìn)創(chuàng)新的國家科技計(jì)劃項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)方法研究［R］.北京:科技部科技評(píng)估中心(內(nèi)部研究報(bào)告)2013.10-32.

［2］譚智敏.關(guān)于中醫(yī)藥科研指導(dǎo)思想和定位的思考［J］，現(xiàn)代中西醫(yī)結(jié)合雜志，2010，19(33):4323-4324.

［3］何裕民等.中醫(yī)學(xué)方法論——兼作中西醫(yī)學(xué)比較研究［M］，北京:中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社，2005.

［4］張超中.中醫(yī)藥科研的方法論反思［J］.中國中醫(yī)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)雜志，2006，12(6):401-405.

［5］中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)，中華中醫(yī)藥學(xué)會(huì).中醫(yī)藥學(xué)學(xué)科發(fā)展報(bào)告［R］.北京:中國科學(xué)技術(shù)出版社，2007.