推行PPP模式需改革護航

葛燕

推行PPP模式需改革護航

葛燕

要更好且更有效率地推行PPP模式，真正發(fā)揮其優(yōu)勢，需不斷推進體制機制方面的改革創(chuàng)新

PPP（Public Private Partnership）模式是指政府與民間資本合作進行項目建設(shè)或經(jīng)營，上世紀90年代在英國開始出現(xiàn)并推廣，源于英國政府為了解決基礎(chǔ)設(shè)施資金需求迅速增長與政府財政緊張的矛盾。在我國，如今的PPP模式被視為拓寬政府投融資渠道、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的利器。國內(nèi)眾多省份已在大力探索PPP模式，財政部也發(fā)文推廣運用PPP模式，PPP項目接二連三推出，一股熱潮已然掀起。PPP模式或許是現(xiàn)階段我國種種困境的解決之道，然而，“漂洋過海”的PPP模式并非“萬金油”和“救命稻草”。

其一，實施規(guī)范化程度不高。當前的PPP熱潮表現(xiàn)為政策推動力強的局面，但對PPP本身的“解剖”尚未達到預(yù)期的政策效果。從國內(nèi)已有的實踐來看，部分PPP項目仍然停留在初級階段，表現(xiàn)為采取BOT和BT等模式。而PPP模式更強調(diào)由政府和社會資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，政府和企業(yè)借此實現(xiàn)雙贏，這需要一整套完整的管理框架體系。目前我國相關(guān)的立法、機構(gòu)、機制和制度等都尚未建立，對PPP項目的監(jiān)管能力也需大大提高。

其二，市場化運作難度較大。適合PPP模式的主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及部分公共服務(wù)項目，具有投資建設(shè)期長、收益回報慢的特點。對于具有逐利天性的資本來說，要投資到此類項目上，必須以完善的市場化運作機制為前提，但是現(xiàn)實往往事與愿違。例如，我國首個PPP項目——福建泉州刺桐大橋就遭遇了尷尬，在收費的刺桐大橋周邊，有7條不收費的政府建橋，由于項目投資多、回收期長，加上缺乏市場機制和契約精神的制約，使其成為失敗的案例典型，造成社會資源的浪費。

其三，應(yīng)用范圍及領(lǐng)域有限。從國內(nèi)外實踐經(jīng)驗來看，適合PPP模式的項目大致需具備價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高、投資規(guī)模較大、具有長期穩(wěn)定需求等特點。PPP模式是一種輔助的融資方式，不能替代全部政府投資，萬萬不可一哄而上。從國際經(jīng)驗來看，應(yīng)用PPP較成熟的國家，公共產(chǎn)品采用PPP模式的項目數(shù)量及投資額比例也僅占15%-25%。另外，部分具有一定壟斷性質(zhì)的公共領(lǐng)域仍然難以吸引社會資本進入，還有一些盈利能力較差的項目也難以推行PPP模式。

PPP模式不僅僅是融資的手段，更是一種投資、管理、運營的思路。對于民間資本豐厚的浙江來說，在部分領(lǐng)域及項目上運用PPP模式，無疑能對減輕財政負擔(dān)、緩解地方債壓力帶來利好。要更好且更有效率地推行PPP模式，真正發(fā)揮該模式的優(yōu)勢，還需不斷推進體制機制方面的改革創(chuàng)新，為其“保駕護航”。

加快推進PPP系列立法保障。加快研究出臺PPP系列法律法規(guī)，實現(xiàn)具有法治保障的規(guī)范化操作，出臺針對PPP項目的融資政策細則。可借鑒英國、澳大利亞、加拿大等國大力推廣PPP模式的經(jīng)驗，通過財政部門設(shè)立專門的PPP管理機構(gòu)。保障PPP項目投資者一定的合理收益率，探索合理的產(chǎn)品或服務(wù)定價機制。政府需加強對PPP項目產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，提高社會公眾的參與度，形成全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。

推進政府投融資體制改革。有效整合現(xiàn)有的政府投融資平臺，堅持政企分開的市場化運營導(dǎo)向，改變其政府融資平臺過于依賴土地出讓收入和銀行貸款的現(xiàn)象，在提高公共項目投資回報率的基礎(chǔ)上，采取多元化融資方式，吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項目建設(shè)。著力推進政府角色由“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場化機制的作用，提高建設(shè)投資項目的質(zhì)量和效率。可由政府甄選并推出適合應(yīng)用PPP模式的高質(zhì)量項目庫，為吸引社會資本參與選好范圍、指明方向。

加快公共物品供給模式創(chuàng)新。有效轉(zhuǎn)變公共物品供給的理念，由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型觀念轉(zhuǎn)向具有“契約約束”的公私合作共贏理念。適時打破部分行業(yè)壟斷，為社會資本進入掃除障礙，按照市場的方式經(jīng)營，保障民資收益。加快資源要素配置市場化改革，引入競爭以理順激勵機制，提高資源配置效率。根據(jù)項目特點，適當采用“特許經(jīng)營權(quán)”、“使用者付費”等方式，形成多元化公共物品供給機制，豐富PPP項目的內(nèi)涵。

供稿：浙江省經(jīng)濟信息中心預(yù)測處