土地資源錯配研究綜述

黃忠華，杜雪君

（1. 浙江工業大學經貿管理學院，浙江 杭州 310023；2. 浙江科技學院經濟管理學院，浙江 杭州 310023）

土地資源錯配研究綜述

黃忠華1，杜雪君2

（1. 浙江工業大學經貿管理學院，浙江 杭州 310023；2. 浙江科技學院經濟管理學院，浙江 杭州 310023）

研究目的：評述土地資源錯配相關研究進展，提出土地資源錯配進一步研究的方向。研究方法：文獻資料法。研究結果：國內學者已日益關注中國土地資源配置扭曲問題及其表現和影響，然而較少從錯配視角來審視和研究；國外學者多側重于資源錯配機制及其對生產率和經濟發展影響的研究，為開展中國土地資源錯配問題研究提供了理論和方法借鑒。研究結論：土地資源錯配研究對轉變土地利用方式和促進經濟增長方式轉變具有重要意義，未來可在土地資源錯配機理、測度，及其對生產率和經濟發展影響等方面展開深入研究。

土地經濟；土地資源錯配；綜述；生產率；錯配治理

1 引言

長期以來，中國政府主導的土地資源配置模式為工業化和城鎮化發展提供了強勁動力，然而這種“高代價、低效率”的土地資源配置模式導致資源壓力加劇和經濟發展不可持續。中央政府高度重視土地資源的有效配置并在十八大報告上提出要提高土地資源利用效率和轉變土地資源利用方式。地方政府也在積極探索促進土地有效配置的模式和實踐，無論是一些地區嘗試的“騰龍換鳥”、“退二進三”、“土地置換”，還是近年來深圳市推行的深化土地資源配置市場化改革等政策創新，本質上都旨在糾正土地資源錯配、提升土地配置效率和生產率。

近年來學界越來越意識到，經濟發展的問題不僅僅是土地、資本、勞動力等資源匱乏的問題，更重要的是稀缺資源的錯配問題。資源的有效配置歷來都是經濟學研究的基本問題，也始終是經濟學和經濟發展的前沿議題[1]，資源錯配程度不斷降低和要素配置效率不斷提升是鑄就中國經濟增長奇跡的重要因素[2]。土地資源無疑為中國經濟增長提供了強大動力和保障，然而，中國土地資源利用的“高投入、高代價、低配置、低效率”特征十分突出，土地資源錯配問題較為嚴重，突出體現在：（1）從總量上看，中國土地資源總量居世界第三，但人均僅占世界平均水平的1/3，且利用效率較為低下。據《中國城市建設統計年鑒（2001—2013）》和《中國統計年鑒（2013）》數據，2000—2012年中國城市建成區面積從22439.28 km2擴增到45565.76 km2，擴大了一倍，同期城鎮人口只增加了55.06%，而農村建設用地面積卻不減反增。據2012年中國國土資源公報，2012年全國341個國家級開發區單位工業用地固定資產投資為5301.92萬元/ hm2，單位產出為13017.83萬元/ hm2，然而與發達國家（地區）仍有較大差距。（2）從結構上看，工業、住宅和商業用地結構存在錯配，工業用地比重過高，而利用效率偏低。（3）從用地主體上看，部門或企業用地矛盾突出，長期以來工業用地低價出讓導致粗放利用，大量工業用地配置給低效或初期看似有效后期卻低效利用的企業，而再配置渠道不暢使其無法通過轉讓給后發高效用地企業來提升配置效率和生產率。（4）從時間上看，土地配置的動態效率不佳，工業用地供后管理面臨再配置困境，先發企業大量低價占地，即使效率低下也持地待價而沽、后發高效企業土地的獲得成本不斷攀升、用地空間不斷緊仄，存在明顯的“后發劣勢”，阻礙了土地要素的重新配置和企業的轉型升級。（5）從空間上看，不同區域土地利用效率存在顯著差異，東部地區建設用地土地邊際產出大，然而用地指標卻非常緊張，部分中西部城市建設用地邊際產出低下而用地指標卻較為寬松，用地空間配置與需求和生產率脫節[3]。

土地資源錯配即土地資源配置違反效率原則，不同主體或部門間土地邊際產出價值存在差異，它與生產率減損密切相關。（1）土地資源錯配導致生產率結構差異加大。長期以來中國實行政府主導的土地資源配置模式，在一系列相關制度及政策扭曲下，土地要素配置被扭曲，不同地區和部門的土地生產率差異巨大。對江蘇的調查表明，2009年蘇北工業行業的地均工業產值為3361.79萬元/ hm2，比蘇中（8868.86萬元/ hm2）和蘇南（10996.57萬元/ hm2）要低很多，其中交通運輸設備制造業在蘇南的地均工業產值6916.86萬元/ hm2遠低于蘇中（13505.44萬元/ hm2）[4]，土地資源重新配置效率提升潛力巨大。（2）土地資源錯配影響總體生產率提高。中國現行政府主導土地資源配置模式下土地的稀缺性和生產率最佳原則并沒有在土地配置中被體現出來，工業用地成本被嚴重低估，導致出現產業投資的低水平重復和結構的低水平雷同[5]，也阻礙了要素流動和資源集聚，影響全要素生產率提升和導致經濟粗放型發展。

上述問題的存在，迫使不得不思考中國土地資源配置中幾個重要的現實和理論命題。為什么現階段地方政府煞費苦心和發展導向的土地經營活動最終卻造成了土地資源的低效率困境和再配置障礙？當前中國快速城鎮化背景下這種土地資源錯配的成因是什么，程度如何，對生產率帶來什么影響，如何治理錯配從而提升土地資源配置效率和生產率？在當前加速城鎮化和經濟轉型發展背景下，土地資源配置活動和變化十分頻繁，其影響深刻復雜，及時發現和糾正土地資源錯配對提升生產率和促進經濟發展顯得尤為重要。減少土地資源錯配和有效進行再配置也是提高土地生產率和促進未來經濟增長的重要途徑[6]。

2 土地資源錯配問題認識與根源

2.1 土地資源錯配問題認識

資源配置是經濟學的核心主題，學者們對中國土地資源錯配問題的存在性已取得共識。（1）一些學者從政府干預和市場失靈視角來探討土地資源錯配問題。政府主導的土地配置體制可拉動投資、減少外部性問題和促進經濟增長，但卻帶來利用效率低下和經濟結構失衡等問題[7]。前世界銀行專家Bertaud研究認為中國土地要素市場扭曲導致土地資源錯配[8]。2013年1月，諾貝爾經濟學獎得主科斯在接受網易財經訪談時坦言，中國現行土地產權制度存在缺陷，它阻礙了許多潛在有效率的交易，也阻礙了土地生產力和價值變得更大的可能。（2）另一些學者從現行財政分權體制和地方政府行為視角來探討土地資源錯配問題。財政分權和GDP錦標賽制導致地方政府扭曲土地要素配置，如低價土地引資競爭帶來土地的低效利用和經濟的粗放增長[9]。

2.2 土地資源錯配根源

國內外研究認為土地資源錯配根源主要有以下6類原因：（1）要素市場不完全。土地要素市場不完全可導致土地資源錯配[10]。交易費用可引起土地要素市場失靈，并抑制土地的優化配置[11]。（2）政府壟斷。政府壟斷土地供應是土地資源配置扭曲重要原因[12]。（3）政府過度干預和政策扭曲。政府對土地市場的過多干預是目前土地資源配置不合理的原因[13]。（4）產權制度缺陷。產權制度影響土地配置效率，而中國土地產權制度缺陷導致其配置的低效率[7]。中國土地產權制度的多重分割特征，如所有權與使用權的分離、農村土地與城市土地產權的分割，集體建設用地與國有建設用地使用權的分異，導致同地不同權、不同價，影響土地資源的有效配置[14]。（5）土地利用管制。土地利用管制將干擾土地邊際收益和邊際成本的平衡，導致土地資源的錯配[15]。（6）財政分權下的地方競爭。1994年分稅制改革后，地方政府在區際競爭壓力下為招商引資和促進本地區經濟發展不得不干預土地出讓和扭曲土地要素配置，如一些地方政府競相以低價甚至免費出讓工業用地來吸引投資，使工業用地出讓陷入競次式競爭[9]。

國外學者較少探討土地資源錯配的具體根源，多集中探討一般資源的錯配根源，并認為其主要來源有：（1）要素市場不完全。要素市場不完全阻礙了資源從低效部門向高效部門流動[2,16]。（2）金融市場不完善。金融市場不完善使不同企業或部門的資金成本不一致，也使資本的邊際產出存在差異，并阻礙資源向高效利用方式轉變[17]；（3）政策扭曲。政府的政策偏向（對不同要素、企業或部門實行不同的稅收或補貼）將扭曲價格信號和投資決策，盡管政府的有些產業扶持政策本意較好，但可能造成意料之外的扭曲和錯配[18]。（4）產權障礙。產權制度不完善、收益的安全性和穩定性預期下降，將扭曲生產和投資激勵，并阻礙資源有效的配置和交易[19]。

3 土地資源錯配理論與測度

3.1 土地資源錯配理論

國內對土地資源配置中的閑置和粗放利用、用地效益與用地規模倒掛、用地配置與需求和生產率脫節、用地方式與比較優勢違背等問題進行了廣泛研究，指出了土地資源效率低下的典型事實、特征及成因?，F有文獻主要關注土地有效配置原則[20]、土地利用效率評價[21]、土地空間擴張效率[22]和土地利用結構優化配置與效率[23]。然而現有研究尚未從錯配視角來審視土地資源利用和配置效率，但為進一步構建土地資源錯配理論提供了較好的經驗基礎。事實上，土地資源粗放利用和效率低下等問題的本質是土地資源錯配，土地資源配置效率研究的突破口是分析其是否存在及如何糾正錯配，提高土地資源效率的關鍵是減少土地資源錯配。

國外關于土地資源錯配的研究較少，多為資源錯配理論研究。著名經濟學期刊Review of EconomicDynamics2013年第1期（special issue）以錯配和生產率為主題，多方面探討資源錯配對生產率的影響，發現資源錯配能顯著導致生產率差異和效率損失[8]，但缺少對土地資源錯配與生產關系的具體研究。事實上，與資本和勞動力要素相比，由于土地資源的不可移動性、價值大和再配置調整成本較高，土地資源錯配引起的問題更為嚴重，其影響和治理更為復雜。歐美學者之所以忽視土地資源錯配問題，一個可能原因是由于歐美發達市場經濟中土地與資本間良好的替代性，土地被更多地考慮包含在資本的范疇內，土地的獨立要素功能被忽視，因而大多未出現在生產函數中。事實上，國外土地資源也存在錯配問題，只是焦點和表現不一，如美國城市蔓延和空間錯配問題。在中國特色的政府主導土地資源配置體制下，土地所發揮的功能和施加的約束尤為明顯，其對生產率和經濟發展的影響更為顯著。

土地資源錯配的基礎理論是資源錯配理論，它是近10年來經濟增長或發展研究取得的重要進展之一[1]。該理論認為，資源錯配導致總體生產率的損失，資源錯配存在的原因是經濟中存在各種“摩擦”[18]。資源錯配是理解生產率差異和經濟增長績效差異的重要視角[1]，假設兩個經濟體的土地、資本、勞動等要素相等，由于土地市場不完全和政府干預，不同企業或部門的土地邊際生產力存在差異，通過將土地從生產率低的部門重新配置到邊際生產力高的部門能增加總產出和生產率。

國外資源錯配理論研究較為成熟，研究對象主要涉及資本錯配[24]、金融錯配[25]、勞動力錯配[1]和住房錯配[26]等，可為開展中國土地資源錯配理論研究提供較好的借鑒。

3.2 土地資源錯配的測度與評價

土地資源錯配測度與評價的理論出發點是土地資源配置的非帕累托有效，即土地資源配置違反了經濟效率或帕累托有效的狀態條件，表現為土地的邊際產出在不同主體、部門、地區上存在差異。土地要素邊際產出差異越大，表明要素越沒有有效配置到高效的主體或方式上，從而表明土地資源錯配更為嚴重。

現有研究較少直接針對土地資源錯配進行評價，目前學者們主要對土地利用效率和土地的節約集約利用進行了評價，其方法主要包括：（1）傳統的投入產出法[21]；（2）DEA（數據包絡分析）方法[27]；（3）SFA（隨機前沿分析）方法[28]；（4）基于指標體系的評價方法[29]。這些方法可用來衡量技術或配置效率，卻不能分析錯配的來源及其與全要素生產率（TFP）的關系[30]。

土地資源錯配的理論基礎是資源錯配，因而土地資源錯配可借鑒資源錯配測度與評價方法，其主要有3類：（1）邊際產出差異[31]或生產率—份額協方差[32]；（2）要素相對生產率[16]；（3）基于資源錯配引致的生產率缺口[2]。第一種測度方法更為直接，但需控制技術差異，后兩種方法允許對生產函數進行更為靈活的設置。

4 土地資源錯配與生產率

學者們主要關注土地要素投入對生產率和經濟增長的影響[33]，忽視了土地資源配置，尤其是配置扭曲或錯配對生產率和經濟增長的影響。與西方發達市場經濟國家不同，土地在中國不僅作為一種重要的要素投入，更重要的是作為一種地方政府競爭和以地謀發展的手段[9]，土地既可被作為招商引資的手段來吸引投資，又可作為地方基礎設施和公共支出的融資渠道來促進地方建設和發展[34]，因而政府主導的土地資源配置對生產率和經濟增長發揮著重要作用。

4.1 土地資源錯配對生產率的影響分析

理論上土地資源在不同地區和部門的錯配將引起生產率減損，即土地要素再配置可實現生產率改進的潛在收益（土地要素重新配置效率）。中國不同地區的土地利用效率差異較大，通過土地資源區際再配置來提升土地利用效率潛力巨大[6]。資源錯配與生產率關系研究的新近文獻為從理論上分析土地資源錯配對生產率影響提供了較好的借鑒。Hsieh和Klenow構建壟斷競爭模型，從理論上分析了資源錯配對生產率的影響，將資源錯配視為要素配置扭曲，要素配置扭曲導致要素邊際產出和企業生產率的差異，最終降低整體全要素生產率[31]?，F有研究主要從企業和部門層面研究資源錯配對生產率的影響，并認為資源錯配對TFP存在顯著負影響[18,35]。

土地資源錯配主要通過兩種效應影響生產率。其一，結構效應。近年來，學者們開始采用“二元經濟模型”分析資源錯配及其對生產率和產出的影響，并重視經濟結構的作用[36]。經濟結構和生產率提升是經濟發展的本質，要素配置、經濟結構與生產率關系近年來也更多受到發展經濟學的關注。中國特殊的土地配置模式下現實土地資源配置和利用中也普遍存在著“二元經濟”因素[37]。土地資源錯配的結構效應表現為土地資源在部門和地區間的配置效率差異，拉大生產率差距，并最終導致生產率損失，這種結構差異越大造成的生產率的損失也將越大。中國政府主導的土地供給制度扭曲土地要素配置（價格和規模），如抬高土地和房地產價格，導致資源錯配和產業結構失衡[38]，并降低了總體生產率水平。其二，動態影響效應。企業用地缺乏退出、回收和轉讓機制，用地的閑置和低效利用問題突出，阻礙企業用地效率的提升和產業的優化升級。企業平均生命周期和工業用地出讓年限不匹配，企業用地效率的動態提升需根據產業發展及其比較優勢及時進行用地調整，并對企業用地進行重新配置，以有效集聚資源和提升生產率[39]。國土資源部明確要求要實行最嚴格的節約用地制度，要對低效用地特別是低效工業用地進行二次開發，提高土地產出效率和土地配置的動態效率。國內外不同地區和類型的產業用地效率差異巨大，產業發展和用地效率又存在動態變化特征[40]，動態糾正土地資源錯配是提升產業用地效率和全要素生產率的重要路徑。

4.2 土地資源錯配對生產率影響的測算方法

現有研究較少直接測算土地資源錯配對生產率的影響，然而關于勞動力等其他資源錯配對生產率影響的測度方法為此提供了豐富參考。學者們在通過考慮企業異質性的新古典增長模型[18]、壟斷競爭模型[31]和二元經濟模型[41]等理論模型分析資源錯配與全要素生產率之間的關系，并采用微觀企業數據和宏觀經濟面板數據就資源錯配對生產率的具體影響效應進行測算。如Hsieh和Klenow的測算發現若消除資源錯配，則中國和印度的TFP可分別提升25%—40%和50%—60%[31]。國內較少有關于土地資源錯配對生產率影響測算的研究，陳訓波測算發現農業土地資源錯配對TFP具有顯著負影響，并大于資本和勞動錯配引起的全要素生產率減損[42]。其余研究多采用產業部門和地區的宏觀數據估算分行業、分地區層次上資源錯配對生產率的具體影響[30]。

5 土地資源錯配治理

對土地資源錯配治理，新古典經濟學和新制度經濟學從不同視角給出不同解釋和提升路徑。新古典經濟學主要從資源配置層次來分析，認為通過政府干預和市場完善來糾正邊際成本和邊際收益差異可實現治理和改善效率。新制度經濟學主要從治理結構層次來分析，認為通過選擇交易費用較小的治理結構或治理模式可實現治理過程的效率。Williamson提出制度分析的4層次（社會基礎，制度環境、治理結構和資源配置）為其提供了統一和融合的平臺[43]。為解決土地資源配置層次的錯配問題，主要可通過治理結構（治理模式）和制度環境兩個層次上的努力來實現，可通過選擇交易費用較小的治理結構和制度環境來糾正錯配和實現效率[44]。

5.1 土地資源錯配治理模式選擇

土地資源錯配治理模式選擇主要關注如何通過選擇和完善治理結構來糾正錯配和提升配置效率。政府與市場機制的失靈都可能導致土地資源錯配，因而政府與市場職能范圍（邊界）的界定成為土地資源錯配治理的核心問題。土地資源錯配治理的主要模式包括政府（層級）、市場、混合制。治理結構也是指一種制度安排[43]，可用來規范土地資源配置活動和協調配置沖突。從交易費用經濟學角度看，土地資源錯配治理模式的選擇就是尋找交易費用較小的治理結構。

中國政府主導的土地資源配置方式通過對土地出讓規制和規模結構的干預影響土地市場配置效率[45]，但中國土地資源錯配治理中實施市場機制的基礎尚未完善，需要進一步明晰產權、健全市場體系和完善規劃管理[37]。當前制度環境下，中國土地資源錯配治理更宜采取混合制的治理結構，而政府和市場以何種方式或程度進行混合治理是土地資源錯配治理模式選擇的核心。從外部性視角探討土地資源配置模式選擇，不存在外部性時，市場配置比政府干預配置效率高，而當存在外部性時，特別是當土地資源的公共屬性較強時，政府干預比市場機制更有效，應當根據土地資源屬性和區域發展差異，合理界定土地資源配置中政府和市場的邊界[46]。最后，改善土地制度環境，同時配合相應治理結構變化，能降低交易費用和有效糾正土地資源錯配[47]。

5.2 土地資源錯配治理政策

國內學者主要從制度環境和具體政策建議等視角來分析土地資源錯配的治理政策。（1）改善配置的制度環境。建立促進經濟可持續發展的土地制度是深化土地制度改革的方向和重點，最終實現土地要素配置由政府向市場的轉變[3]。（2）明晰土地產權。明晰土地產權是土地資源錯配治理的基礎。產權模糊將導致土地資源配置的市場失靈，長期來看通過政府機制來配置土地也存在失靈，如不能實現資源的競爭性配置并導致土地市場扭曲[48]。（3）糾正土地配置政策扭曲。土地政策扭曲將直接導致土地資源錯配，土地配置政策調整能為提升土地配置效率和促進經濟發展帶來積極效應。土地配置政策應符合生產率原則，將土地配置給邊際產出較高的主體和用途能改善效率，實現更合意的配置[49]。（4）完善配置規劃管理。應綜合有效運用規劃工具來改善城市土地利用效率，以緩解城鎮化進程中的土地利用矛盾[37,50]。

6 結論

“人多地少”是基本國情，然而錯配更加劇了這一矛盾。減少土地資源錯配和進行重新配置，對提升生產率、實現土地資源的節約集約利用和轉變經濟增長方式等具有重要意義?，F有文獻已對土地資源錯配的問題認識、根源、測度評價、生產率影響和治理等方面做了大量探討和研究，然而在以下5方面仍需進一步深入研究。（1）現有研究已對土地資源錯配的存在性取得共識，并探討了多方面的成因，然而較少對土地資源錯配的形成機理進行深入分析和實證檢驗。（2）現有資源錯配研究集中于分析資本、勞動力和金融等要素對生產率和產出的影響，對土地資源錯配問題研究較少，資源錯配理論研究進展為開展土地資源錯配研究提供了豐富的參考。（3）現有土地資源效率評價側重對土地利用效率和節約集約利用的評價，尚未從錯配視角來審視土地資源利用效率。然而這些研究為開展土地資源錯配評價提供了經驗基礎，在測度方法和指標選擇上可借鑒資源錯配評價研究。（4）現有研究主要關注宏觀層面上土地要素投入對經濟增長的貢獻，忽視微觀層面上的土地資源錯配對生產率的具體影響，亟需進一步研究土地資源錯配對生產率的影響機制和效應。（5）現有研究對土地資源錯配治理的探討集中在制度環境和政策層次，較少探討土地資源錯配政府與市場治理的結構和邊界，也較少從實證出發對治理政策方案進行系統評估。

錯配既是一種有普遍意義的理論視角，有利于直面和正視當前中國土地資源配置利用的粗放和低效問題；錯配又是一種新的理論方法，有利于正確測度和評估中國土地資源低效配置的程度特征，識別和診斷其根源和機制，提出正確的治理對策。因此，采用錯配的視角和理論方法來研究土地資源配置問題尤為重要。筆者認為，未來研究可在評價中國土地資源錯配的程度和特征，探尋中國土地資源錯配的真正根源和正確機制，探析土地資源錯配治理策略，探尋土地資源配置效率和土地生產率提升路徑等方面進行突破和創新。

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（本文責編：郎海鷗）

Review on the Land Resource Misallocation Studies

HUANG Zhong-hua1, DU Xue-jun2
（1. College of Economics and Management, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China; 2. School of Economics and Management, Zhejiang University of Science and Technology, Hangzhou 310023, China）

The purpose of this study is to comprehensively review the relevant studies on land resource misallocation, and provide some suggestions for further research on this issue. Documentary data analysis method was employed. The result indicates that domestic scholars increasingly pay attention about land resource allocation distortion issues, its performances and impacts, but seldom employ misallocation perspective to conduct research. Foreign scholars mostly focus on resource misallocation's mechanisms and the impacts on productivity and economic development, which could provide theory and method references for China land resource misallocation research. It is concluded that research on China land resource misallocation have important meaning for changing land use pattern and promoting the change of economic growth mode. Further research could deeply study on land resource misallocation's mechanisms, measurement and the impacts on productivity and economic development.

land economy; land resource misallocation; review; productivity; misallocation governance

F301

A

1001-8158（2014）08-0080-08

2013-04-27

2013-09-10

國家自然科學基金項目（71373243）；教育部人文社會科學研究項目一般項目（10YJC790053）；浙江省自然科學基金一般項目（LY13G030026）。

黃忠華（1981-），男，浙江紹興人，博士。主要研究方向為土地與房地產管理。E-mail: zhonghuahuang2006@aliyun.com

杜雪君（1981-），女，浙江寧波人，博士。主要研究方向為土地與房地產管理。E-mail: duxuejun@aliyun.com