重慶市青陽鎮鎮域土地整治規劃編制探討

馮應斌，楊慶媛，樊天相，潘 菲，何春燕

（1. 西南大學資源環境學院，重慶 400715；2. 西南大學地理科學學院，重慶 400715）

重慶市青陽鎮鎮域土地整治規劃編制探討

馮應斌1，楊慶媛2，樊天相2，潘 菲2，何春燕2

（1. 西南大學資源環境學院，重慶 400715；2. 西南大學地理科學學院，重慶 400715）

研究目的：以重慶市涪陵區青羊鎮為典型案例，探討鎮域土地整治規劃編制思路、內容體系，為進一步細化落實縣級土地整治規劃目標和統領鎮域土地整治項目規劃設計提供指導和參考。研究方法：歸納綜合法和文獻綜述法。研究結果：在分析鎮域土地整治規劃功能定位、編制思路基礎上，從鎮域土地整治規劃面臨形勢與目標任務、潛力評價與方案比選、功能分區與項目安排、規劃布局與工程設計、效益評估與保障措施等方面梳理和構建了鎮域土地整治規劃編制內容體系，為實現全域規劃、全域設計、全域整治創造有利條件。研究結論：中國區域土地整治目標任務和戰略重點多元化趨勢日益顯化，需立足區域自然條件和社會經濟發展水平以及擬解決的關鍵問題，突破現有體制機制制約，通過典型示范、技術集成、推廣應用等途徑進一步凝煉完善鎮域土地整治規劃編制思路及其內容體系。

土地整治；規劃；鎮域；青陽鎮

1 引言

自2003年《全國土地開發整理規劃（2001—2010年）》開始實施以來，初步形成了國家、省、市、縣4級土地整治規劃體系。其中國家、省（直轄市、自治區）級土地整治規劃重在戰略布局和宏觀調控及政策引導，市、縣級土地整治規劃立足實施，重在落實[1]。市級土地整治規劃在中國土地整治規劃體系中具有承上啟下的特殊地位，市級土地整治規劃編制從區域、市域和村鎮3個層面展開“市域全面規劃、整村整鎮推進”[2]。縣級土地整治規劃按照“全域規劃、全域設計、全域整治”的基本要求，進一步細化土地整治規劃目標和功能分區，規范確定農村土地整治重點項目[3]。但在實際工作中，縣級土地整治規劃存在著重潛力測算、目標分解、功能分區而輕具體項目統籌與指導等結構性問題，對具體土地整治項目選址、規劃設計、工程實施等環節的可行性較差，導致鄉鎮級土地利用總體規劃和縣級土地整治規劃確定的目標任務分解落實精細化程度不高，同時對村域層面土地整治項目規劃設計缺乏細部指導，現行土地整治規劃體系中缺乏鄉鎮級土地整治規劃的承上啟下和統領村域層面土地整治項目規劃設計，導致現行土地整治規劃體系存在結構性問題。針對上述問題，相關研究認為應重視土地整治規劃的層次性和尺度性[4]，在指導思想上突出國家級、省級規劃的戰略性，把握市級、縣級規劃的總體布局控制性，顯現鄉（鎮）村級規劃的實施性[5]；在規劃編制上以鄉（鎮）村為單元，全域規劃、全域設計，科學合理地布局生產、生活、生態用地[6]。一些學者提出應進一步完善土地整治規劃體系和編制的理論研究，以區縣和鄉鎮為單位進行規劃編制[7-8]。為確保縣級土地整治規劃目標任務的有效落實，切實發揮規劃的龍頭作用，在上述研究基礎上，本文以地處中國西南山區的重慶市涪陵區青陽鎮為試點開展鎮域土地整治規劃編制研究，總結提出鎮域土地整治規劃功能定位和編制思路，探討鎮域土地整治規劃編制內容和方法體系，以期對縣級土地整治規劃目標細化落實和具體項目工程實踐進行統籌策劃與設計，為完善中國土地整治規劃體系和編制原則、方法以及內容體系進行理論總結。

2 鎮域土地整治規劃定位與編制思路

2.1 鎮域土地整治規劃功能定位

鎮域土地整治規劃是鄉（鎮）級土地利用總體規劃的實施性規劃，是細化落實縣級土地整治規劃目標任務和指導村域土地整治項目規劃設計的銜接性規劃，是統籌鎮域土地整治活動的綱領性文件及行動計劃，是農村土地整治項目立項及審批的基本依據，統籌安排農用地整治、農村建設用地整治、宜耕后備土地資源開發、土地復墾和城鎮工礦建設用地整治等各類土地整治活動，重點安排土地整治及高標準基本農田建設項目，促進土地整治工作全面、深入、有序推進。

2.2 鎮域土地整治規劃編制思路

以促進農業現代化和城鄉統籌發展為導向，以增加高產、穩產基本農田和改善農村生產生活條件為目標，按照全域規劃、全域設計、全域整治、統籌推進原則，以整體推進田、水、路、林、村綜合整治為重點，有序推進城鄉用地結構優化和布局調整，改善和提升土地生態景觀服務能力，提高土地資源對鎮域全面建成小康社會的保障和支撐能力。在實地調查與分析基礎上，從鎮域土地整治規劃編制面臨的形勢與條件、整治方向與潛力挖掘、方案比選與評估等方面進一步明確鎮域土地整治規劃功能定位、目標任務以及內容體系，按照鎮域土地整治功能分區和工程規劃設計要求，細分農用地整治、高標準基本農田、宜耕土地開發、建設用地整治、廢棄土地復墾、城鄉建設用地增減掛鉤的時序安排和規模布局。從全局高度做好土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保護等工程布局和總體設計，并圍繞鎮域土地整治規劃功能定位、目標任務，對鎮域土地整治規劃與實施效益進行評價，從工作體制機制創新、資金籌措渠道整合、公眾參與水平及全域有序推進等方面提出健全鎮域土地整治規劃與實施的保障措施。其編制思路和流程如圖1所示。

圖1 鎮域土地整治規劃編制思路與框架Fig.1 Plan-making idea and framework of land consolidation at township level

3 鎮域土地整治規劃編制內容體系

3.1 分析形勢，明確目標任務

從1998年《土地管理法》規定“國家鼓勵土地整理”并號召各地開展土地整治，到2008年黨的十七屆三中全會提出“大規模實施土地整治”以及歷年黨中央、國務院一號文件都明確將農村土地整治上升為國家戰略[9]。農村土地整治已經成為堅守耕地紅線、促進節約集約用地的有效手段，成為推動農業現代化和新農村建設的重要平臺，成為促進區域協調和城鄉統籌發展的有力抓手。農村土地整治圍繞中國特色農業現代化目標深入進行，統籌解決中國農村生產、生活、生態問題[10]。鎮域土地整治規劃作為中國現行土地整治規劃體系的延伸，既要貫徹落實上位規劃（鄉鎮土地利用總體規劃）和上級規劃（縣級土地整治規劃）分解下達的目標任務，又要結合鎮域經濟社會發展形勢以及農村土地整治規劃設計總體要求，進一步細化和構建鎮域土地整治規劃目標體系。運用SWOT分析方法對重慶市涪陵區青陽鎮土地整治規劃編制面臨的形勢和條件進行分析。

鎮域土地整治規劃目標取向具有多元性，在理論分析、文獻檢索與專家咨詢基礎上，基于鎮域土地整治規劃的多目標性，運用層次分析法（AHP）對鎮域土地整治規劃目標層、準則層以及指標層進行分解和落實，從數量目標、質量目標、工程目標、生態目標和效益目標5個方面構建重慶市涪陵區青陽鎮土地整治規劃目標體系（表1）。其中約束性指標主要根據《青陽鎮土地利用總體規劃（2006—2020年）》、《涪陵區土地整治規劃（2011—2020年）》等確定，預期性指標主要根據青陽鎮社會經濟發展規劃及其專題研究測算確定。

表1 重慶市涪陵區青陽鎮土地整治規劃目標任務控制指標Tab.1 Control indexes of land consolidation planning in Qingyang Town of Fuling District

3.2 評價潛力，比選規劃方案

鎮域土地整治規劃潛力評價以行政村為單元開展，以實地調查為主、空間分析為輔。主要對農用地整治潛力、農村建設用地整治潛力、土地復墾潛力和宜耕后備土地資源開發潛力進行分析評價，其中農用地整治潛力和農村建設用地整治潛力評價是重點。從耕地坡度、集中連片程度以及所處功能分區等方面分析鎮域耕地整治適宜性條件，并計算鎮域農用地整治潛力。鎮域農村建設用地整治潛力調查采用全面調查、實地訪談等方式進行，實地了解農戶宅基地閑置現狀、原因以及農戶整治意愿，基于農戶意愿的宅基地閑置調查法較為適宜鎮域等微觀尺度農村建設用地整治潛力評價[11]。根據重慶市涪陵區青羊鎮土地利用基礎條件及其制約因素分析，結合鎮域土地整治規劃戰略目標任務，在對其農用地、農村居民點用地整治潛力分析基礎上，進一步摸清青羊鎮土地整治方向和整治重點、潛力來源與挖掘、功能分區和項目安排、重大工程設計與布局、實施時序與保障措施等核心內容，形成鎮域土地整治潛力釋放高、中、低三套規劃方案，并從規劃目標實現程度、規劃實施效果、工程實施經濟性、資金配套可行性以及公眾影響等角度[12-14]，對鎮域土地整治規劃進行方案比選。

3.3 優化分區，落實項目安排

為統籌鎮域土地整治，強化對項目安排的區域調控與落實。結合青陽鎮相關產業規劃，保持行政界線相對完整性，將青陽鎮劃分為4個土地整治綜合區：東北部高山有機蔬菜種植整治區、東南部旅游觀光特色果蔬整治區、西南部特色肉禽養殖整治區、西北部高山傳統糧食種植整治區。東北部的興安村、吳家村土地綜合整治片主要以臺灣農業園為核心的高山有機蔬菜生產基地；東南部的安鎮社區和群英村土地綜合整治片以草莓基地為核心的5萬畝特色果蔬生產基地；三合村和青羊村土地綜合整治片重點開發陳萬寶莊園、青羊湖、老青羊鋪環線等景點及其周圍旅游核心地區，打造特色鄉村文化旅游產業，以莊園文化建設和種植特色瓜果作為突破口；西南部的山大村、平一社區、興園村土地綜合整治片以肉兔、土雞、肉羊養殖為核心，重點發展牧草種植；西北部的迎龍村和工農村土地綜合整治片因地勢陡峭，滑坡嚴重，生存環境極差，以高山移民和地質災害避險搬遷為契機，發展高山反季節蔬菜和傳統糧食種植。根據土地綜合整治分區及其整治方向，將青陽鎮劃分為11個土地綜合整治片，全鎮土地綜合整治規模為4520 hm2，新增耕地達到490 hm2以上，投資規模為2.30億元。

3.4 統籌兼顧，指導工程設計

根據“全域規劃、全域設計”的基本思路，土地綜合整治分區及其土地整治方向，制定差別化的土地整治片工程設計導向。水田區域以道路和主干溝渠為骨架，合理調整田塊形狀，盡量布置適宜小微型機械作業的格田；坡耕地實施坡改梯工程，梯田化率達到80%以上，坡耕地臺面寬度達到10 m以上；青羊鎮土地平整工程主要布局在平一社區、興園村、群英村、三合村、山大村5個農村土地整治片。按照“旱能灌、澇能排”的灌排體系設計原則，根據各區域土地整治片范圍內溪流、水庫、坑塘、囤水田（冬水田）等灌溉水源點情況，配套灌排設施；在水源保障不足的坡耕地區域，通過修建攔蓄工程，確保坡耕地可用于補充灌溉的設施蓄水量在60 m3/hm2以上；設置排澇設施及承泄區，防治水土流失，水土流失治理率達到80%以上。根據對各整治片供水和排水情況調查統計，擬新修水庫、山坪塘8口，維修山坪塘20口，維修灌溉渠5500 m，新建蓄水池250口；主要布局在山大村、興園村、青羊村、迎龍村等。田間道路面寬度以3.0—4.0 m為宜，設置必要的錯車道，并對主干道路路面進行硬化處理，其路網密度達到20 m/hm2以上；生產路盡量沿溝渠、田埂靈活設置，路面寬度以0.6—2.0 m為宜，其路網密度達到40 m/hm2以上。擬新修、維修田間道30 km，新修、維修生產路200 km以上；主要布局在平一社區、群英村、青羊村等。農田防護與生態環境保護工程主要結合田、路、渠、溝等工程布設，農田防護面積比例應保持在90%以上。

3.5 效益評價，健全保障措施

鎮域土地整治規劃效益評價，既要體現土地整治規劃效益的“宏觀性”，又要突出項目實施的“可操作性”。根據鎮域土地整治規劃功能定位、目標任務，借鑒多目標多層面指標體系綜合評價的理論與方法[15-17]，采用理論分析、文獻研究與專家咨詢的方法從經濟產出效益、社會保障效益、生態服務效益、資源利用效益、工程技術效益5個方面構建鎮域土地整治規劃效益評價指標體系（表2），數據來源于全鎮匯總值（或平均值）。同時，鎮域土地整治規劃編制實施是一項復雜的系統性工作，其效益評價涉及鎮域社會經濟發展和土地利用的各個環節，評價指標選取具有很強的區域性和針對性。在實踐工作中，按照“政府主導、國土搭臺、部門聯動、資金整合、整體推進”原則，從戰略高度做好鎮域土地整治規劃與實施的頂層設計，建立有利于多方聯動的體制、機制。以鎮域農業產業化發展為方向，構建以政府主導、市場參與的資金籌集渠道。在鎮域土地整治規劃目標確定、規劃方案比選、項目安排、工程設計與施工等環節，提升公眾參與水平。按照“統籌安排、因地制宜、典型示范、循序漸進、逐步推進”的工作思路，建立健全鎮域土地整治規劃實施計劃，有序實現整治目標。

表2 鎮域土地整治規劃效益評價指標體系Tab.2 Evaluation indexes system of benefit assessment on land consolidation planning at township level

4 結論與討論

當前，中國社會經濟發展總體上進入以城帶鄉、以工促農、城鄉一體化發展階段，農村土地綜合整治成為促進農業現代化、新型城鎮化建設的重要突破口。以鎮域為單位，編制和實施土地整治規劃，細化和落實上級規劃的目標任務，因地制宜地統籌協調鎮域相關規劃，從全域視角指導和規范土地整治項目工程規劃布局與設計，系統、有序推進土地整治規劃目標實現。本文在分析鎮域土地整治規劃功能定位、編制思路基礎上，以重慶市涪陵區青羊鎮為案例，從鎮域土地整治規劃面臨形勢與目標任務、潛力評價與方案比選、功能分區與項目安排、規劃布局與工程設計、效益評估與保障措施等方面梳理和構建了鎮域土地整治規劃編制內容體系。

農村土地整治涉及領域多，牽涉各方利益，且中國目前總體上還處于轉型發展時期，“保發展、保資源、保權益”是當前中國國土資源管理的核心任務。中國地域遼闊、區域自然條件差異顯著，社會經濟發展水平極不平衡，區域農村土地整治目標任務和戰略重點多元化趨勢日益顯化。今后研究中，鎮域土地整治規劃目標任務控制，效益評價指標體系的全面性、可操作性問題，對新形勢下不同類型農戶的土地整治認知與響應過程等仍有待深入研究；應將農戶土地整治意愿融入項目安排、工程設計等過程中[18]。同時，現行農村區域“田、水、路、林、村”單項整治或綜合整治思想理念、技術規范、管理體制和解決途徑等方面明顯缺乏協調。在新時期中國鎮域土地整治規劃與實施過程中應立足區域特色和擬解決的關鍵問題，突破現有體制機制制約，通過典型示范、技術集成、推廣應用等途徑，進一步凝煉完善鎮域土地整治規劃編制思路及其內容體系。

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（本文責編：陳美景）

Making Land Consolidation Plan at Township Level: A Case of Qingyang Town of Fuling District in Chongqing

FENG Ying-bin1, YANG Qing-yuan2, FAN Tian-xiang2, PAN Fei2, HE Chun-yan2
（1. College of Resources and Environment, Southwest University, Chongqing 400715, China; 2. School of Geographical Sciences, Southwest University, Chongqing 400715, China）

The purpose of this study is to discuss the plan-making logic and content system for land consolidation, taking Qingyang Town of Fuling District as a case. The paper can provide reference to implement planning goals of land consolidation at county level and dominate planning design of land consolidation projects. The methods of inductive synthesis and literature review are employed in this study. Based on the analysis of functional orientation and compiling idea of land consolidation planning at town level, the results of the study show that content system of land consolidation plan can be established in the following aspects: current situation and targets of land consolidation, potential evaluation and scheme comparison, function division and projects arrangement, planning layout and engineering design, benefit evaluation and guarantee measures, which can create favorable conditions in global planning, designing and consolidation. The conclusion of this study can be summed up as follows: 1） obvious diversification of targets and strategic focus can be seen in Chinese regional land consolidation; 2） theplanning should break through the restriction of existing mechanism based on regional natural conditions and social economic development level, and promote land consolidation plan-making idea and content system at township level though approaches of demonstration by exemplification, technology integration and generalized application.

land consolidation; planning; township level; Qingyang Town

F301.2

A

1001-8158（2014）-08-0065-07

2013-11-11

2014-07-01

國土資源部公益性行業科研專項經費項目（201311006）。

馮應斌（1982-），男，貴州思南人，博士研究生。主要研究方向為國土資源與區域規劃。E-mail: fengyingbin@sina.com

楊慶媛（1966-），女，云南騰沖人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地經濟與政策。E-mail: yizyang@swu.edu.cn