雙權(quán)共治:基層權(quán)力制衡新構(gòu)想

張學(xué)新

三十年的改革開放使中國經(jīng)濟飛速增長，中國的快速崛起舉世矚目。然而，中華民族的偉大復(fù)興還任重道遠。當(dāng)前一個十分嚴峻的挑戰(zhàn)就是如何有效防治腐敗。執(zhí)政黨和全社會都已經(jīng)清楚地認識到，腐敗問題愈演愈烈，最終必然會亡黨亡國。十八大以后，黨和政府以前所未有的決心和勇氣發(fā)起了聲勢浩大的反腐倡廉活動，在遏制腐敗上取得很大進展。

反腐是一項系統(tǒng)工程，需要采取多種措施，如加強教育、嚴峻刑罰、強化監(jiān)督、增加公權(quán)力的運作透明度等。目前采取的主要措施還存在一定的局限性。比如，道德約束在巨大利益面前往往是軟弱無力的。“亂世用重典”，而中國正走向昌明盛世，世界范圍內(nèi)，刑罰的輕緩化已經(jīng)成為潮流，嚴峻刑罰有悖于人類整體的法治和文明進程。巡視制度較多體現(xiàn)了事后懲戒而不是事前預(yù)防，治本比較困難。開放輿論監(jiān)督會賦予媒體極大的權(quán)力，但保證媒體的公正性并不容易。同樣，司法獨立強調(diào)了法治，但如何監(jiān)督司法機構(gòu)的權(quán)力又成為新的難題。財產(chǎn)公開看似立竿見影，但人們一般沒有認識到，這個措施發(fā)揮效力的前提是社會已經(jīng)實現(xiàn)較為成熟的法治，而且腐敗現(xiàn)象的范圍相對有限。換言之，必須先在基本層面上控制住中國的腐敗，然后才能真正建立起財產(chǎn)公開制度，并利用這個制度有效保障官員清廉。

有些人把腐敗問題歸結(jié)為體制因素，認為只有采用多黨議會制和“三權(quán)分立”才能抑制腐敗。然而，中國同西方國家的腐敗存在本質(zhì)不同，照搬西方未必可行。腐敗的本質(zhì)是以權(quán)謀私。立法權(quán)力和執(zhí)法權(quán)力構(gòu)成社會公權(quán)力的兩個基本類型。立法機關(guān)制定的法律必須反映廣大人民的利益，而執(zhí)法機關(guān)必須規(guī)約自己的行為，依法行事。如果立法者有意制定有利于自身的法律，或執(zhí)法者有意違法行事以獲取私利，他們都是在盜用公權(quán)力，以權(quán)謀私。前者是立法腐敗，后者是執(zhí)法腐敗。

三權(quán)分立理論的奠基人之一、英國哲學(xué)家洛克說，“立法權(quán)是國家的最高權(quán)力”①［英］洛克:《政府論》(下篇)，葉啟芳等譯，商務(wù)印書館1964年版，第85頁。。資本主義制度下，議會聲稱代表民意，并依照人民的利益制訂法律。但在少數(shù)人擁有大量財產(chǎn)的私有制下，國家的立法必然經(jīng)常性地偏離大多數(shù)人的利益，導(dǎo)致嚴重的立法腐敗。在社會主義制度下，公有制取代了私有制，就有可能鏟除立法腐敗的源頭。立法腐敗隱蔽性極強，民眾往往沒有能力去認清、更沒有能力去改變立法腐敗。民眾關(guān)注更多的是自己的生活，而與他們生活息息相關(guān)的是負責(zé)行政管理的基層執(zhí)法者。基層官員執(zhí)法不公，直接損害了民眾的切身利益，最容易引發(fā)民怨，帶來社會的不穩(wěn)定。

資本主義國家建立起了一套同社會化大生產(chǎn)相適應(yīng)的管理體系，有效地遏制了執(zhí)法腐敗，它的難處在于如何抑制立法腐敗。立法腐敗反映了資本主義社會深刻的不公正性。中國社會主義公有制下，執(zhí)政黨一切從人民利益出發(fā)，原則上可以根除立法腐敗，但在具體制度方面創(chuàng)新不足，導(dǎo)致嚴重的執(zhí)法腐敗，損害了社會公正性。

資本主義社會治理執(zhí)法腐敗，主要通過分權(quán)達到權(quán)力制衡，如在美國，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)被分散到議會、總統(tǒng)和法院三個權(quán)力中心，互相約束。恩格斯說，“分權(quán)只不過是為了簡化和監(jiān)督國家機構(gòu)而實行日常事務(wù)上的分工罷了。”②《馬克思恩格斯全集》(第5卷)，人民出版社1965年版，第224～225頁。行政管理中的分工防止了少數(shù)個人凌駕于其他人之上，是保障民主的一種科學(xué)、有效的手段。“三權(quán)分立”的科學(xué)性體現(xiàn)在權(quán)力的分散和兩兩權(quán)力之間的協(xié)調(diào)，而其中的“三”，卻并不是一個神圣的數(shù)字。奧地利法學(xué)家凱爾遜指出:“國家的基本職權(quán)，不是三種，而只有兩種:法律的創(chuàng)立與執(zhí)行。”③［奧地利］凱爾森:《法律與國家》，雷崧松譯，臺灣正中書局1974年版，第314頁。分權(quán)作為一個基本原則，雖然具有普適性，但在怎樣分權(quán)的具體問題上，卻并沒有統(tǒng)一的模式。我國當(dāng)前的腐敗現(xiàn)象主要表現(xiàn)為執(zhí)法腐敗，與社會基本體制關(guān)系不大。過度關(guān)注體制因素，就會導(dǎo)致錯失焦點。這就提示我們要樹立自信心，擺脫對西方的機械模仿，從技術(shù)的角度進行大膽的制度創(chuàng)新，盡快找到切合中國社會體制的獨特的權(quán)力制衡模式。

一、雙權(quán)共治的基本特點

我國腐敗問題的深層次原因是權(quán)力過于集中又得不到有效約束，一個突出表現(xiàn)是掌管一個單位最高權(quán)力的“一把手”權(quán)力過大，缺乏有效監(jiān)督。一個化解方法是采用集體領(lǐng)導(dǎo)來分散權(quán)力。但集體領(lǐng)導(dǎo)存在決策遲緩，不能當(dāng)機立斷的缺點，無法適應(yīng)現(xiàn)代社會快速多變的復(fù)雜局勢，難以取代“一把手”負責(zé)的行政首長負責(zé)制。在我國基層行政管理的各個層次上，如科處級、廳局級等，基本都是首長負責(zé)制。

高層權(quán)力側(cè)重宏觀管理和決策，必須通過低層權(quán)力才能發(fā)揮作用。高層腐敗也必須利用低層腐敗才能夠兌換權(quán)力，獲得實利。高層官員腐敗常常是因為被基層官員所腐蝕拉攏。基層腐敗是高層腐敗的溫床。如果基層官員不能或不愿腐敗時，高層官員想腐敗就會受到很大的限制，更少受到誘惑，更容易保持清廉。如果能真正、徹底地控制低層腐敗，就能大大壓縮高層腐敗的生存空間。從這個角度看，治理腐敗應(yīng)該“釜底抽薪”，即通過清理基層腐敗來孤立、架空高層腐敗。

相對于高層官員來說，科處、廳局級這樣基層官員的人數(shù)要多得多，他們手中的權(quán)力同民眾的生活更密切相關(guān)，執(zhí)法腐敗的直接影響在基層。如果能把基層的執(zhí)法腐敗控制住，對紓解民怨會有實質(zhì)性的效果。基層清廉后，監(jiān)管負擔(dān)大大降低，高層人數(shù)少，目標(biāo)集中，一旦腐敗，基層不共謀隱瞞，也容易查證。所以，當(dāng)前我國腐敗治理的重心，應(yīng)該是設(shè)計具有普遍意義的制度，對行政管理中基層官員的權(quán)力進行有效制衡。

本文提出一個“雙權(quán)制”的新設(shè)想，嘗試實現(xiàn)對基層“一把手”的有效監(jiān)督。其核心思想是將一個行政單位的最高權(quán)力從時間上一分為二，使兩者相互監(jiān)督。以科機關(guān)為例，設(shè)立兩個核心科長，四年任期中，第一年、第三年，由甲為正科長，乙為副科長，第二年、第四年，雙方調(diào)換職務(wù)，由乙為正科長，甲為副科長。這個制度實際上是讓兩個核心領(lǐng)導(dǎo)輪流掌權(quán)，共同治理，又可稱為“雙權(quán)共治”或“雙權(quán)輪值”。甲乙兩人四年中各自執(zhí)政兩年，相比較當(dāng)前的一人執(zhí)政四年，權(quán)力被分掉一半。甲做“一把手”時，乙可以監(jiān)督;乙做“一把手”時，甲可以監(jiān)督。通過制度性的職務(wù)輪換，定期地使“一把手”離開最高權(quán)力，接受監(jiān)督與約束。

鄧小平同志說，“上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領(lǐng)導(dǎo)成員之間彼此是最熟悉的。”①《鄧小平文選》(第1卷)，人民出版社1994年版，第310頁。“雙權(quán)制”有可能真正做到同級監(jiān)督，抓住遏制腐敗最及時、最有效的環(huán)節(jié)。在管理決策日益復(fù)雜化的情況下，靠監(jiān)察部門和群眾來覺察精心策劃的腐敗行為愈發(fā)困難。然而，“一把手”搞腐敗，卻很難瞞過朝夕相處的共事者的眼睛，往往剛露一點苗頭，就被同級識破。然而，當(dāng)前制度下，“一把手”的上級往往是提拔他的人，利益攸關(guān)之外，對他更多的是信任，而對別人更多的是懷疑。正直的同級副職因為害怕揭露不成，反遭打擊報復(fù)，往往噤口不言。“雙權(quán)制”保證“一把手”的同級中，有一個人能與“一把手”分庭抗禮，為發(fā)現(xiàn)腐敗線索的人，提供了一條揭露和懲治腐敗的有效途徑，威懾力大、防范性強。

強有力的中央集權(quán)制，維系了大統(tǒng)一國家的穩(wěn)定團結(jié)，促進了社會各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，從根本上是適合中國國情的。然而，在這樣金字塔型的權(quán)力體系中，“一把手”掌控本單位大權(quán)，主要對直屬上級單位的“一把手”負責(zé)，權(quán)力核心穩(wěn)定，權(quán)力核心之間的關(guān)系也比較穩(wěn)定，有時間、有機會形成權(quán)力和利益的交換網(wǎng)，出現(xiàn)很多集體性腐敗現(xiàn)象。“雙權(quán)制”下，各個單位的最高權(quán)力會定期轉(zhuǎn)換，同級別和跨級別正、副職之間的權(quán)力關(guān)系變得相當(dāng)復(fù)雜，難以秘密操弄。多層制約使每個想腐敗的“一把手”都心存忌憚。“雙權(quán)制”把反腐機制植根于部門本身，減少對外部監(jiān)督機關(guān)清廉度的依賴，有助于形成防范腐敗的網(wǎng)絡(luò)，把腐敗控制在局部，降低治理難度。

由于無需對官員的本職工作負責(zé)，外部監(jiān)督往往導(dǎo)致官員工作效率的降低。“雙權(quán)制”下，監(jiān)督者與被監(jiān)督者目標(biāo)利益一致。在不謀私利的前提下，協(xié)商合作，保持輪換過程中的政策連續(xù)性，取得出色的成績，是雙方的最好選擇。“一把手”責(zé)任重，壓力也大，長期高高在上，容易脫離群眾，角色固定，也會導(dǎo)致思維僵化。“雙權(quán)制”下，責(zé)任定期轉(zhuǎn)換，可以舒緩壓力，官員放下身段，能更虛心聽取別人意見，密切聯(lián)系群眾，視角轉(zhuǎn)換，能更好地反思經(jīng)驗，克服惰性思維，保持思維的敏銳性與客觀性。

“雙權(quán)制”下，正、副職也可能會相互勾結(jié)，共同貪腐。但這樣的情況在目前的制度中同樣存在。如果正、副職中有一個保持清廉，在“雙權(quán)制”下都能對另外一個想貪腐的官員形成有效制衡。所以，“雙權(quán)制”事實上會減少正、副職共同腐敗的可能性。“雙權(quán)制”有可能引發(fā)正、副職之間的沖突、對立，導(dǎo)致行政效率的降低，但這是任何權(quán)力制衡機制都難以避免的。如能防止或減少腐敗帶來的巨大利益損失，在效率上做出部分犧牲就是有價值、有意義的。

二、當(dāng)前權(quán)力運作模式下基層官民的心理特點

中國歷史上，有很多重大改革都以失敗告終②馬立誠:《歷史的拐點:中國歷朝改革變法實錄》，浙江人民出版社2008版，序言第4頁。，一個很重要的原因在于沒有考慮到人們的心理因素。心理決定行為，心理觀念變化了，行為變化才有自覺性、主動性和穩(wěn)定性。心理看似無形，實則力量巨大。權(quán)力制衡要求官員和群眾在行為上做出巨大的改變。“雙權(quán)制”能否引導(dǎo)和促進人們心理觀念的積極變化，取決于它是否切合中國基層權(quán)力運作下官員和群眾的心理特點。

中國漫長的封建統(tǒng)治形成了“官本位”現(xiàn)象，官的社會地位、心理地位都非常高，不容挑戰(zhàn)。官、民之間存在一整套完整的行為規(guī)范，體現(xiàn)官的高貴、威嚴、優(yōu)越和特權(quán)。官和民在心理上存在巨大的不平等，官在民面前頤使氣指，民在官面前唯唯諾諾。更重要的是，無論是官是民，在思想上都認可、接受這種不平等。當(dāng)官員擺架子、顯威風(fēng)的時候，實際上是在昭示他的權(quán)力、能力等內(nèi)在價值。大大小小的權(quán)力機構(gòu)，每個里面都有“小朝廷”的影子，有個不容挑戰(zhàn)的一方之主。

西方法制嚴密，官員依法辦事，斟酌權(quán)不大，可以挑剔的空間也不多，受到挑戰(zhàn)的常常是法律法規(guī)，官員個人不受威脅，自衛(wèi)心理自然不強。西方基層負責(zé)執(zhí)行，又強調(diào)小政府，很多事情交給市場，即便如此，也用了數(shù)百年的時間才建立起來較為嚴密的法制體系。中國國家大、情況復(fù)雜，沒有強有力的中央政府，很難維護國家的統(tǒng)一，做到協(xié)調(diào)發(fā)展。地方差異巨大，法律必須顧及全國，很多時候不能一刀切，只有留給地方去斟酌。弱化政府權(quán)力，導(dǎo)致力量渙散，會導(dǎo)致無法防范嚴峻的外部威脅。這樣，中國政府基層官員的斟酌權(quán)很大，很多時候沒有條文可依，需要根據(jù)個人經(jīng)驗和智慧來決策，存在很大的人治色彩。如果放任挑戰(zhàn)，就是合理的決策也會因為挑剔空間大，引發(fā)很多沖突，使行政陷入僵局。這是中國官員難以容忍挑戰(zhàn)的最根本原因，也是在中國社會對官員權(quán)力進行監(jiān)督和制約所面臨的最困難的心理因素。

為了避免受到挑戰(zhàn)，官員常常刻意保持自己的威嚴，讓人難以接近，一是擺脫人情、利益的糾纏，二是與不滿者拉開距離，減少受到直接攻擊的機會，三是維護自己的強勢形象，避免暴露弱點，引發(fā)挑戰(zhàn)。這種“高高在上”的行為規(guī)范，符合多數(shù)官員的生存和利益，是一種根本性的“潛規(guī)則”。對個別官員的挑戰(zhàn)，往往構(gòu)成對這個規(guī)則的挑戰(zhàn)。發(fā)生挑戰(zhàn)時，不少官員會互相支持，維護這個規(guī)范，出現(xiàn)百姓眼里的“官官相護”。下級和群眾擔(dān)心被誤認為是挑戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)，不愿也不敢表達批評意見，只能投其所好，報喜不報憂。很多官員長期受到積極反饋的誤導(dǎo)，自我膨脹、官氣十足，甚至在部分官員中演變?yōu)榘缘篮蛯M。不少群眾則在心理上產(chǎn)生很多壓抑，自我感覺卑微，普遍對官員十分畏懼。

三、“雙權(quán)制”鏟除腐敗行為的心理基礎(chǔ)

“雙權(quán)制”充分考慮上述分析所揭示的心理因素，從四個方面有利于鏟除基層權(quán)力腐敗的心理基礎(chǔ)。

(一)打掉權(quán)力的傲慢，打消民眾對權(quán)力的畏懼。當(dāng)前制度下，以科級單位為例，科員乃至副科長都不敢挑戰(zhàn)科長。副科長晉升時，正科長一般已經(jīng)升至更高的級別，仍然有權(quán)力和關(guān)系影響到前者的仕途。副科長始終要對這位上司保持恭敬。然而，“雙權(quán)制”下兩個權(quán)力中心的并存，會給科室人員的心態(tài)帶來極大的變化。副科長明年成為正職，今天不必對正科長有畏懼心理。對正科長而言，副科長是未來的上級，今天必須尊重。科員在兩個平等的權(quán)力中心之間有選擇的余地，也有了保持中立的空間。官員看到自己的權(quán)力有限，下級有可能不合作，就不敢以勢壓人，會更平易近人。

(二)打消腐敗者的僥幸心理。風(fēng)險決策中，人們不僅關(guān)注風(fēng)險帶來的后果，更關(guān)心風(fēng)險發(fā)生的可能性。“一把手”在本單位權(quán)力大，又能串通上下有實權(quán)的人，其腐敗行為很難暴露，暴露了也不易受到懲治。低發(fā)現(xiàn)率、低懲治率，導(dǎo)致一些官員心存僥幸，膽大妄為。“雙權(quán)制”下，發(fā)現(xiàn)腐敗的可能性很大。科員的不法行為很難同時瞞過兩個科長和其他科員。兩個科長存在一定的競爭性，都擔(dān)心被對方抓住把柄，相互勾結(jié)的可能性降低。副科長發(fā)現(xiàn)了腐敗，可能隱而不發(fā)，成為正職后再展開調(diào)查，能得到群眾配合，下級很難掩飾，上級也很難庇護。這些都形成巨大的心理威懾，讓官員不敢違法犯紀。正、副科長清廉了，單位里風(fēng)氣正，科員腐敗被查處的風(fēng)險更大，防范起來也更容易。

(三)樹立抵制腐敗的心理屏障。官員是社會精英，都想施展抱負，貢獻社會，但無論在行為和心理上都難以抗拒貪腐的領(lǐng)導(dǎo)，不免被動參與腐敗。“雙權(quán)制”下，官員受到權(quán)力或人情壓力時，也可以用監(jiān)督嚴、容易暴露等客觀理由加以拒絕，不得罪人，也不會產(chǎn)生對不起人的心理負擔(dān)。“雙權(quán)制”給官、民都提供了一道心理屏障，抵擋權(quán)力的壓力，擺脫人情和利益的糾纏，避免了情與法的心理沖突。

(四)促進心理舒暢，保障人格完整。“雙權(quán)制”下，每個具體的時段，“一把手”仍然大權(quán)在握，有充分的尊嚴，但必須慎用權(quán)力。正科長至少要跟副科長溝通、協(xié)商。正、副科長心理地位平等，可以帶動群眾，讓不同的思想和觀點得到坦誠討論和充分交流。決策過程即使有斟酌，因為公開、透明、民主，也經(jīng)得起挑剔。當(dāng)權(quán)力的運作展示在大家面前，私利和潛規(guī)則會慢慢退去。群眾不再畏懼官員之后，對官員的評估也更真實可信，可以作為官員提拔的重要參考。這也會進一步鼓勵官員虛心待人，放低了同群眾的心理落差，求得群眾的認可和尊敬。群眾的意見和意愿能夠自由表達并得到充分重視，不再是人微言輕的“二等公民”，心理上也擺脫了壓抑。官員貪腐，與組織教育和做人良心嚴重沖突，心理壓力大，也會導(dǎo)致人格分裂、心理病態(tài)。“雙權(quán)制”幫助官員抵御誘惑和腐蝕，讓權(quán)力回歸民主運作的本義，讓官員能夠公平執(zhí)法，贏得群眾的真心擁戴，實現(xiàn)自己的人生理想。總體上，官和民的心情都會更加舒暢，更能保持人格的完整。

四、結(jié) 語

公正的社會既要有公正的法律，又要有對法律公正的執(zhí)行。立法腐敗雖然是更為根本性的腐敗，但隱蔽性強，而執(zhí)法腐敗，涉及民眾日常生活，容易引起關(guān)注。認識西方國家嚴重的立法腐敗，避免對西方體制的片面美化，消除對中國體制的錯誤指責(zé)，有助于認清當(dāng)前中國腐敗問題的實質(zhì)，用更為理性、現(xiàn)實而平和的心態(tài)去尋找解決方案。多黨、普選等西方制度都針對整個國家體制，牽一發(fā)而動全身，在中國體量大、地區(qū)差異性大的具體國情下，其可操作性值得懷疑。法治是民主政治的一個終極目標(biāo)，但不是治理腐敗的具體方法。只有找到有效的反腐措施，才能實現(xiàn)法治目標(biāo)。

三權(quán)分立方案把權(quán)力分成三份，同一個時間由三個不同機構(gòu)各執(zhí)其一，而“雙權(quán)”方案把權(quán)力的有效期分成兩段，由兩個領(lǐng)導(dǎo)各占一段。前者側(cè)重從空間上分割權(quán)力，后者強調(diào)在時間上輪換權(quán)力。事實上，輪換權(quán)力的觀點在民主思想的發(fā)展史上先于分割權(quán)力的觀點。古羅馬民主中的首席執(zhí)政官和瑞士當(dāng)前“委員會制”中的主席都是逐年輪換①何淵:《瑞士的委員會制度》，《人大研究》，2006年第3期。。不同于西方的三權(quán)分立和中國古代的監(jiān)察制度，“雙權(quán)制”的新穎之處在于它強化了行政管理中基層單位內(nèi)部的同級監(jiān)督。行政級別越高，工作性質(zhì)越側(cè)重長期規(guī)劃，權(quán)力影響面廣，應(yīng)該保持穩(wěn)定，不適合短期輪值。基層權(quán)力局域性強，容易小范圍試點。科處等基層單位以行政權(quán)力為主，不涉及黨政關(guān)系問題，也降低了實施難度。行政機關(guān)之外，“雙權(quán)制”也有可能在企業(yè)、醫(yī)院等單位推行，避免權(quán)力濫用，增強決策民主。

官員是人民的一部分，官員的特殊心理很多程度上是長期性的制度不完善造成的，不能完全歸罪于他們自己。懲治腐敗，最終要消除官員不應(yīng)有的優(yōu)越感，但不考慮人的思想轉(zhuǎn)變過程和心理承受能力，用強硬的措施讓他們顏面掃地，是不科學(xué)的，也就難以順利、平穩(wěn)推行。有效的權(quán)力制衡，必須以漸進的方式消除官員和民眾之間在心理上的不平等，在維護官員正當(dāng)權(quán)威的同時，打消民眾在官員面前的卑微和畏懼，打掉官員在民眾面前的強勢與驕橫。如果“雙權(quán)制”抓住了基層權(quán)力運作中腐敗發(fā)生的癥結(jié)，真正體現(xiàn)了權(quán)力制衡的科學(xué)性，它不僅會在一個科取得成功，還將能擴展到成千上萬的科處級等基層單位，遏制腐敗，保障清廉，給我國的基層行政管理帶來一個新局面。