全面深化改革的綜合決策和執(zhí)行機制研究

丁元竹 江汛清

如何推進全面深化改革，當前，人們紛紛獻計獻策，提出了不少思路，諸如先尋找戰(zhàn)略突破口，排列優(yōu)先順序，然后整體推進;也有的認為，從現(xiàn)在開始到2020年，改革應當分為若干階段，根據(jù)每個階段的重點進行設計，至于如何確定重點，可以通過達成共識的方式確定，以便率先推進;還有的認為，可以從提高綜合效率著眼，優(yōu)先改革經(jīng)濟體制;還有的觀點主張，從部門改革出發(fā)，應當優(yōu)先改革行政體制和國有企業(yè)，凡此種種。這從另外一個側(cè)面反映了全面深化改革的復雜性，并要我們，大膽探索、勇于開拓，穩(wěn)妥審慎、三思而后行。全面深化改革需要建立和完善綜合決策機制，通過綜合決策機制解決各地區(qū)各部門發(fā)展和改革過程中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題。建立確保公眾充分、有效參與經(jīng)濟社會事務和治理機制，最大限度贏得改革紅利，避免極端風險，實現(xiàn)習近平同志所要求的，決不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤。習近平同志指出，改革開放是前無古人的嶄新事業(yè)，必須堅持正確的方法論，在不斷實踐探索中推進。2014年1月22日，在主持召開中央全面深化改革領導小組第一次會議時，習近平強調(diào)，貫徹落實三中全會精神，還存在一些值得注意的問題。主要是有的地方、單位、干部對全面深化改革的艱巨性、復雜性、關聯(lián)性、系統(tǒng)性估計不足，對此也要有足夠思想準備。這就要求各級領導干部從傳統(tǒng)、過時的領導方式和思維方式中解放出來，在改革實踐中形成新的領導方式和思維方式，用科學的方式指導改革實踐。2014年3月15日，在主持召開中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組第一次全體會議時，習近平同志進一步強調(diào)，重大改革舉措牽一發(fā)而動全身，必須穩(wěn)妥審慎。改革舉措出臺之前，必須反復論證和科學評估，力求行之有效，要強化集中統(tǒng)一領導，搞好總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督導落實，確保各項改革工作統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一推進、統(tǒng)一實施。要堅持科學議事決策，堅持走群眾路線，充分發(fā)揚民主，廣泛聽取各方面意見。由此我們可以體會到，習近平同志高度重視全面深化改革的方法論，要求進一步解放思想，逐步建立適應全面深化改革的思維方式和領導方式，其內(nèi)涵至少包括充分認識改革艱巨性、復雜性、關聯(lián)性、系統(tǒng)性;在政策制定中，要考慮總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在實施過程中，整體推進、督導落實;在后期要科學評估，使各項政策行之有效。這就要求我們，逐步建立和完善實施全面深化改革的綜合決策機制。

綜合決策理論是指這樣一種理論，人們在標準化和經(jīng)驗性決策時，可以采用綜合決策。一是決策者面臨的問題可以從其他問題中剝離出來，或者在最低程度上與其他問題進行比較。二是以目標、價值、目的驅(qū)動的決策者思路清晰，能夠根據(jù)重要性對問題進行排列。三是處理問題的變通方法可以被直接觀察和檢驗。四是每一個變通方法可以被驗證、評估。五是變通方法與其預期產(chǎn)出是可以比較的。決策者在變通方法之間有選擇的余地:它們的產(chǎn)出、最大目標值、價值，等等。建立全面深化改革的綜合決策機制，就其實質(zhì)來說，就是進一步探索改革開放的方法論。

一、在法制基礎上完善全面深化改革的綜合決策機制

全面深化改革的頂層設計依賴于綜合決策機制和法制建設。黨的十八屆三中全會把發(fā)展和完善中國特色社會主義制度和推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，是基于對中國現(xiàn)階段改革開放面臨問題的全面考量，也是基于國際經(jīng)驗、歷史發(fā)展的深刻反思，更是對中國特色社會主義道路的堅決遵循。習近平同志指出，改革進行到這一步以后，好改的都改了，剩下的都是不好改的，我們叫啃硬骨頭，好吃的肉都吃過去了，所以現(xiàn)在需要我們要有頂層設計，要進行綜合改革。①《國家主席習近平接受俄羅斯電視臺專訪(全文)》，中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站，2014年2月9日。綜合改革要求，一方面，在時間上，“該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑”;另一方面，在空間上，“必須跳出一時一地、一部門一行業(yè)的局限”。由此可見，綜合改革必須綜合決策。黨的十八屆三中全會確定的全面深化改革，除了以往談到的，被稱之為中國特色社會主義總體布局的五個方面，經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態(tài)文明體制改革外，還包括黨的建設制度方面的改革和軍隊和國防改革，堪稱全面綜合改革。實現(xiàn)這個總目標，首先要加強法制，依法治國，建設法治中國。要把推進法治中國建設作為全面深化改革的突破口。協(xié)調(diào)經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制、黨的建設制度改革以及軍隊和國防改革，以及協(xié)調(diào)利益關系，都必須依法進行，通過制定相關法律，使各項改革在法制框架內(nèi)進行，只有這樣，才能使全面深化改革的總目標通過制度完善和治理體系完善的制度化得以實現(xiàn)，最終實現(xiàn)法治市場、依法行政、依法治理社會，依法管理環(huán)境生態(tài)。

全面深化改革政策的制定和實施依賴于各個利益相關者的參與協(xié)調(diào)。綜合決策過程必須計算每個部門利用資源的數(shù)量及其對整體平衡的影響，要研究各部門是如何對待經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態(tài)環(huán)境體制改革的相互關系，厘清每一個部門的目標是什么?他們?nèi)绾芜_到這些目標?各部門的影響是什么?跨部門分析要求檢驗主要部門之間的關系，分析部門與部門之間的影響。要加強對于被各部門和各利益集團支配的資源可持續(xù)性的評估。全面深化改革，僅僅依靠單兵突進已經(jīng)不太可能。例如，中央文化體制改革和發(fā)展工作領導小組2014年啟動的80多項改革體現(xiàn)了協(xié)同推進的要求，在改革目標上，要求注重與其他領域改革的協(xié)調(diào)，如加強文化市場體制改革要與經(jīng)濟體制改革相銜接，加強文化管理體制改革要與行政體制改革相銜接，公益文化的發(fā)展與社會體制改革銜接，等等?；谖幕募染哂幸庾R形態(tài)又具有商品屬性，既具有文化事業(yè)又具有文化產(chǎn)業(yè)，既具有社會效益又具有經(jīng)濟效益，既具有文化傳承又具有文化創(chuàng)新等特點，要把文化體制改革創(chuàng)新與全面深化改革的總目標有機結(jié)合起來，使文化在提升國家軟實力的過程中發(fā)揮更大作用，又要與基本經(jīng)濟制度改革、行政體制改革和社會體制改革有機結(jié)合起來。再如，霧霾問題已經(jīng)成為當前社會高度關注的問題，中共北京市委全面深化改革領導小組建立與霧霾治理有關的專門小組，這個小組工作的順利開展取決于與其他部門的合作與協(xié)商。從歷史的經(jīng)驗看，20世紀50年代，美國經(jīng)濟在快速發(fā)展的同時也給生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力，1974年，亞利桑那特區(qū)的霧霾天氣持續(xù)3個月，創(chuàng)下153天無降雨的歷史紀錄。針對這種情況，美國聯(lián)邦政府和各州政府采取雙重治理體系來應對:以聯(lián)邦法律為基本框架，各州因地制宜治理霧霾，同時針對霧霾的區(qū)域性特征，打破州界，依據(jù)經(jīng)濟地理情況實施統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，同時把排污交易等市場方法與公眾參與有機結(jié)合起來，終于在20世紀80年代解決了洛杉磯的“光化學污染問題”。霧霾背后是一系列的問題，諸如生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式、消費模式、自然稟賦等，必須對各類因素整合優(yōu)化，才能得以治理。美國治理霧霾的啟示是，各級政府、各種手段必須有機結(jié)合起來才能實現(xiàn)預期的目標。還有，持續(xù)5年的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，取得了巨大成就，但是問題多多，有目共睹，今年不斷增多的醫(yī)患矛盾就是例證。以公立醫(yī)院改革為例，盡管在改革初期就確定了公立醫(yī)院改革的公益化方向，但是，依然存在諸如財政補償機制不完善、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人才短缺以及醫(yī)療衛(wèi)生服務體制不能調(diào)動醫(yī)生的積極性等問題，這些問題的解決不僅依賴于醫(yī)院體制本身的改革，也需要政府的財政部門、人事部門，甚至編制部門一道努力，以及醫(yī)生個人的積極參與，大家一道找到解決問題的辦法。醫(yī)療衛(wèi)生作為一種公共服務，其本質(zhì)是醫(yī)生對患者的關系，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革理應吸收醫(yī)生參與，實現(xiàn)醫(yī)療、醫(yī)保和醫(yī)藥的“三醫(yī)聯(lián)動”，而不僅僅是依靠管理部門和專家制定決策，這個教訓必須記取。

綜合決策要求有關部門和利益群體參與決策的所有過程。通過溝通，使決策各部門和決策涉及的各利益群體達成共識。中國的改革路徑先易后難，從最能形成共識的地方啟程，實行漸進改革。目前進入攻堅階段，利益格局多元，認識有差異且差異巨大，必須從全局上展開改革，敢于迎著難題走。深化改革面臨的最大難題是利益調(diào)整，幾乎每一項改革背后都是利益關系。建立深改組的最大目的就是協(xié)調(diào)利益關系，跳出過去相當長時期內(nèi)各個部門“自己改自己”的路徑依賴，借助于外部的力量，對自己的癥結(jié)動手術，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，把改革推向深入。根據(jù)綜合決策的原則，深化改革的所有部門政策和立法都必須通過深改組的研究、討論、評估、試點，方能推動實施。在一個國家社會結(jié)構(gòu)單一的時候，決策者可以像指揮軍隊一樣引領社會前進。當利益格局復雜、社會訴求多元以后，未來的前途在何方就變得不夠明確，應當把更多的決策交給社會去博弈，交給社會組織去負責。在這個意義上，綜合決策又是一個提出政策和執(zhí)行政策的行動過程，必須把綜合決策的制定和執(zhí)行納入到整個政策體系中去。另外，綜合決策既是一個探索過程，又是一個參與過程。所謂探索是指在制定綜合決策之前，決策者應當會同專家對決策的目標和實際狀況進行研究和評估，提出發(fā)展目標和具體運作手段，并隨著政策實施進行監(jiān)督和修正。所謂參與過程是指被實施政策的地區(qū)和部門的利益群體和個人都要參與政策的討論和政策制定，并參與政策實施。在政策的實施過程或者獲得利益，或者失去利益。綜合決策就是要在對各種利益群體相互沖突目標的協(xié)調(diào)中達到全面深化改革的總目標。

二、以現(xiàn)代技術和體制機制創(chuàng)新支撐綜合決策機制

(一)積極發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用

龐大而復雜的決策系統(tǒng)，必須依賴數(shù)據(jù)治理國家。要把大數(shù)據(jù)發(fā)展作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基礎性工作。在當今，“作為一個領導者，毫無疑問，必須接觸和捕捉各種有關產(chǎn)業(yè)、競爭者和政府的信息?！雹賀am Charan，Leadership in the Era of Economic Uncertainty:the New Rules for Getting the Right Things Done in the Difficult Times，McGraw － Hill 2009，p.123.當今世界，傳感器、微處理器無處不在、甚至無時不在，世界和我們國家?guī)缀醵继幵谶@樣一個時代。環(huán)視周圍，辦公室、公共場所、作為私人場所的家庭都留下了數(shù)據(jù)痕跡。這些痕跡表明了數(shù)據(jù)的性質(zhì)、狀態(tài)和位置。使用傳感器的人們通過互聯(lián)網(wǎng)相互交流，又形成了一個巨大的世界和龐大的數(shù)據(jù)庫，來自媒體、來自無線或有線電話、有線電視、衛(wèi)星的資料組成這個龐大的數(shù)據(jù)庫，這個數(shù)據(jù)庫擁有海量的信息，對于這些信息的分析和把握是把握時代特點、歷史進步、社會發(fā)展、經(jīng)濟運行的基本途徑。世界各國，包括亞洲國家，對于大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略日益重視，并試圖通過數(shù)據(jù)分析引領政府決策和社會進步。

全面深化改革綜合決策的數(shù)據(jù)支持一方面依靠各個部門的專業(yè)數(shù)據(jù)，一方面也可以通過“云數(shù)據(jù)”來擴充自己的數(shù)據(jù)來源，最重要的是全面深化改革領導小組辦公室必須擁有自己的“數(shù)據(jù)科學家”，這是當代科學決策、綜合決策的基礎。作為一個協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，只是接收數(shù)據(jù)是遠遠不夠的，還需要走出去，主動收集數(shù)據(jù)，了解社會對于全面深化改革的評價，單個社會成員對于某個具體問題的看法，這就是所謂的民意調(diào)查，世界各國對于民意調(diào)查都是非常重視的，從歷史上就是這樣。近年來，美國政府嘗試建立“數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策方法”，就是試圖通過數(shù)據(jù)來改變目前的決策過程，從而使政府更加有效率、更加開放、更加負責，引導經(jīng)濟社會發(fā)展的將是“基于實證的事實”，而不是“差不多”的判斷。準確的判斷可以在更大程度上避免利益集團對于決策影響和左右，實現(xiàn)決策科學化、民主化和法制化。在競選美國總統(tǒng)之前，奧巴馬說，為了確保每一個政府機構(gòu)都能跟上21世紀的標準，必須任命國家的首位首席技術官。奧巴馬實現(xiàn)了自己的諾言，2009年3月5日，奧巴馬上任不到兩個月，就認命了聯(lián)邦的首位首席信息官，4月18日，他又任命了聯(lián)邦的首位首席技術官。2011年12月，美國聯(lián)邦政府宣布了“云優(yōu)先”政策，要求所有政府機構(gòu)的信息系統(tǒng)，必須優(yōu)先考慮建立云平臺。2011年2月，白宮發(fā)布了《聯(lián)邦政府云戰(zhàn)略》，要求聯(lián)邦政府機構(gòu)必須在三個月內(nèi)確定3個可以推向云平臺的系統(tǒng)，年內(nèi)完成一個。2011年，聯(lián)邦政府的2094所數(shù)據(jù)中心，通過云計算，在2011年合并完成了137所，未來五年再精簡800所。2012年，奧巴馬政府宣布大數(shù)據(jù)研究和開發(fā)倡議(the Big Data Research and Development Initiative)，以探索如何使用大數(shù)據(jù)處理政府面對的問題，該倡議跨越6個部門的，共有項目84個。①Executive Office of the President(March 2012).“Big Data Across the Federal Government”.http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ostp/big_data_fact_sheet_final_1.pdf White House.Retrieved 26 September 2012.

完成全面深化改革的任務，至少必須考慮完成三個數(shù)據(jù)來源的建設，一是業(yè)務管理數(shù)據(jù)，諸如醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、經(jīng)濟運行、金融財政，等。二是社情民意數(shù)據(jù)，堅持群眾路線，一方面，要求我們的決策人員和決策咨詢?nèi)藛T，必須深入實際，調(diào)查研究;另一方面，還要求，政府支持建立第三方的社會調(diào)查系統(tǒng)，通過科學抽樣，問卷調(diào)查，及時了解民意，使社情民意數(shù)據(jù)成為我們改革的“晴雨表”。三是物理環(huán)境的數(shù)據(jù)。所以，在中央全面深化改革領導小組辦公室下設一個信息局是十分必要的。這樣，就可以實現(xiàn)各地區(qū)、各部門互聯(lián)互通、資源共享，為把握改革的復雜性、關聯(lián)性、系統(tǒng)性提供巨大的技術支持。建立信息系統(tǒng)的含義是指必須建立一個信息系統(tǒng)來支持綜合決策。綜合決策分析的核心是信息分析。綜合決策信息分析的內(nèi)容包括，正如習近平同志要求的，整體政策安排與某一具體政策的關系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關系、政策頂層設計與政策分層對接的關系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關系、長期性政策與階段性政策的關系。全面深化改革的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)要具備把這個五個關系的內(nèi)容數(shù)量化的能力，這樣才能夠真正使其成為綜合決策的技術支撐。

當前，就全面深化改革需要進行的綜合決策而言，建立信息收集和分析的步驟包括:一是在利用已經(jīng)建立起來的全面深化改革信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的基礎上，確定全面深化改革的具體方案，確定調(diào)查的范圍、對象和時間。二是僅僅利用指標體系所建立的調(diào)查表格并不能說明所有問題，應當使用全面深化改革數(shù)據(jù)分析之外的其他研究方法，諸如利用政府文件、會議、對于參與者和當?shù)厝嗣竦脑L問，等等。三是建立信息分析的系統(tǒng)(數(shù)據(jù)庫)，充分利用大數(shù)據(jù)。四是建立分析模型，包括全面深化改革統(tǒng)計資料分析模型、全面深化改革現(xiàn)狀評估模型、綜合決策最優(yōu)化規(guī)劃模型，等等，這些模型可用于診斷預警、決策問題分析和決策問題求解?？傊髷?shù)據(jù)在全面深化改革中的科學廣泛應用，將使深化改革領導機構(gòu)如虎添翼，不斷把改革推向深入。

(二)充分借鑒現(xiàn)代智庫的方法

一個政策綜合程度越高，它的制定過程和實施過程就越復雜。因此，綜合決策除了需要一個巨大的數(shù)據(jù)庫支持外，還必須有范圍廣泛的專家參與，我們通常將其稱為“外腦”?！皬娜蜈厔菘?，隨著信息技術的發(fā)展，全球化進程的不斷加速，世界各國面臨的內(nèi)政、外交問題越來越復雜，從而促使政策制定者尋求政府體系以外的思想庫的政策支持”。①王莉麗:《旋轉(zhuǎn)門:美國思想庫研究》，國家行政學院出版社2010年版，第4頁?！袄锔淖兏镉袃蓚€前提:徹底的稅收和政府管制改革、強烈的反共主義。后者導致了國防開支大幅增長，強硬的外交政策浮出水面。這些舉措都是以蘭德的分析報告及蘭德開創(chuàng)的理性選擇理論為基礎。”②［美］亞利克斯·阿貝拉:《白宮第一智囊:蘭德公司與美國的崛起》，新華出版社2009年版，第185頁。利用智庫決策已經(jīng)成為世界各國的普遍做法。

全面深化改革，還必須有一個在改革方面有豐富經(jīng)驗的專家隊伍作為智庫支持。中國改革開放36年，參與這場改革的老中青專家依然活躍在發(fā)展改革的不同領域，發(fā)揮他們的聰明才智是把改革推向深入的重要條件。從國際經(jīng)驗看，在綜合決策過程中，專家隊伍發(fā)揮著重要作用，尤其在技術分析和信息處理方面，專家發(fā)揮著關鍵性作用。專家提供的技術和信息將影響到綜合決策的決策可行性、決策的執(zhí)行、監(jiān)督和評估。召集一批能夠?qū)I(yè)特長運用于綜合決策的出色經(jīng)濟學家、政治學者、文化學者、社會學者、環(huán)境學者以及歷史專家建立某種研討機制非常重要，這些人必須熟悉經(jīng)濟、政治、社會、文化等領域的工作，既有理論，又有實踐經(jīng)驗，又不具體執(zhí)行政策、沒有實權(quán)，會比較超脫獨立地進行政策設計。當前，在全面深化改革領導小組下建立這樣一個機構(gòu)非常有必要，在一定時期，讓優(yōu)秀學者能夠集中精力研究與公共政策相關的問題，在全面深化改革進程中發(fā)揮作用，提供真知灼見。以加拿大咨詢局為例，該局本著“促進在不同思維方式下事實和觀點的交流，及早發(fā)現(xiàn)和解決問題，并深化公眾對這些問題的理解”③唐納德·E.埃布爾森:《智庫能發(fā)揮作用嗎?》，上海社會科學院出版社2010年版，第38頁。的宗旨，在為加拿大政府決策咨詢中發(fā)揮了重要作用，這個群體在政策制定的共同體中找到了一個清晰的服務領域。他們通過發(fā)表各種各樣的研究成果，與政策制定者和新聞記者交流來影響政策。智庫通常通過舉辦會議論壇討論各種內(nèi)政外交問題，鼓勵成員發(fā)表內(nèi)部演講，出版書籍、咨詢報告、形勢分析、政策簡報等影響社會和決策。“系統(tǒng)分析是蘭德公司對國家決策機構(gòu)最引人矚目和最具爭議的貢獻之一。得益于系統(tǒng)分析的先進性，蘭德公司領先開創(chuàng)了核領域分析—換句話說就是拓寬了核武器的應用范圍?！雹埽勖溃輥喞怂埂ぐ⒇惱?《白宮第一智囊:蘭德公司與美國的崛起》，新華出版社2009年版，第7頁。

(三)緊緊依靠人民群眾推動改革

人民是改革的主體，必須緊緊依靠人民推動改革?！肮餐膽?zhàn)略是一個組織過程，在許多方面與其結(jié)構(gòu)、行為和機構(gòu)的文化不可分隔?！雹軭enry Mintzberg，etc，The Strategy Process:Concepts，Contexts，Cases，Pearson Education Inc，2003，pp.73.只有實現(xiàn)好、維護好最廣大人民根本利益，推動人民群眾的廣泛參與，才能激發(fā)人民群眾的改革熱情，使全面深化改革獲得不竭的力量源泉。當前改革進入深水區(qū)，遇到的復雜利益關系問題，往往都難以決策和權(quán)衡，只有深入群眾，傾聽群眾的呼聲，讓人民群眾參與到事關他們自身的重大決策中，才能面對嚴峻挑戰(zhàn)不動搖。

在中國這樣的幅員遼闊、人口眾多、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、群體差別都比較巨大的國家，推動全面深化改革，必須特別考慮社區(qū)人民的態(tài)度和社區(qū)自身的傳統(tǒng)文化及生活方式。廣泛有效的公眾參與是實現(xiàn)信息對稱和決策科學的堅實基礎。每一個社區(qū)會擁有自己獨特的自然資源，按照其文化背景來綜合考量全面深化改革的各個方面。實施綜合決策戰(zhàn)略，意味著更多地了解人民群眾的需求和文化，這要在法律和制度中逐步形成標準，需要承認社區(qū)人民的綜合權(quán)利(他們對于自己的生存環(huán)境、土地和資源的所有權(quán)、智力和文化產(chǎn)權(quán)以及管理環(huán)境和自然資源的權(quán)利)。公眾參與意味這對于特定社區(qū)實施的政策和工程項目必須由當?shù)氐娜嗣駞⑴c和表決。在社區(qū)人民參與過程中，前提是承認社區(qū)人民對于自己的發(fā)展環(huán)境有選擇和管理的權(quán)利。但是，這種權(quán)利應當不與全面深化改革總體布局和總體目標發(fā)生沖突。

三、以能力提升和績效評估推動全面深化改革政策措施的落實

(一)不斷提升各級領導干部的綜合思維能力。仔細審視全面深化改革，“全面”，意味著兩個或多個部門從事共同的改革，通過一道工作而不是獨立行事來實現(xiàn)改革的總目標，至少包括，“為合作調(diào)配人力和財力資源;設計良好的運作系統(tǒng)并實施有效管理;在追求的主要目標和多種次級目標間的平衡上達成共識并保持共識;創(chuàng)造有效的合作文化或良好的人際工作關系準則;獲得政治家的認可和支持等。”①［美］尤金.巴達赫:《跨部門合作－管理“巧匠”的理論與實踐》，北京大學出版社2011年版，第13頁。這也是為什么習近平同志要求對全面深化改革的復雜性、關聯(lián)性、系統(tǒng)性要有充分估計的原因。實際上，這是要求進一步解放思想。進一步解放思想，就要求建立綜合思維，通過綜合思維，來認識當前的重大改革舉措牽一發(fā)而動全身，在行動過程中，必須穩(wěn)妥審慎。對于各項改革舉措出臺，在領導方式上，必須強化集中統(tǒng)一領導，在重大決策上必須搞好總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在具體實施中，必須整體推進、督導落實，以實現(xiàn)各項改革工作統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一推進、統(tǒng)一實施。全面深化改革要求建立共同工作的文化和行為規(guī)范，共同工作需要人與人之間的相互信任，“為合作意圖構(gòu)建一個高效的運作系統(tǒng)需要一系列的前提條件，包括以信任和務實為特征的人際文化，一套能夠促使決策層形成并保持共識的有效機制?！雹冢勖溃萦冉?巴達赫:《跨部門合作－管理“巧匠”的理論與實踐》，北京大學出版社2011年版，第3頁。還要提倡調(diào)查研究的作風，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，要從人民的實踐創(chuàng)造和發(fā)展要求中體察民情，完善政策主張。要創(chuàng)造條件，建立獨立思考、熱烈討論、大膽爭論、深入探索的人文環(huán)境，突破各種禁區(qū)，把各種有待于厘清的問題界定清楚，提出正確的對策措施。只有這樣，才能達到發(fā)展永無止境，改革永無止境的境界。

(二)努力提高各級領導干部的協(xié)調(diào)執(zhí)行能力。任何政策只有付諸于行動才能變成億萬人民的實踐和創(chuàng)造。政策的行動框架包括在各級政府、各類部門和相關利益群體的參與者之間進行綜合決策問題的培訓、教育和溝通。要通過干部培訓，使各級領導干部，了解中央全面深化改革的整體政策安排與本部門本地區(qū)具體政策的關系，例如，就全面深化改革的總目標而言，國有企業(yè)改革必須緊緊圍繞發(fā)展和完善中國特色社會主義制度與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行，正確處理完善混合所有制與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關系;了解中央的系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關系，例如，就民政部門貫徹落實中央關于政府購買公共服務的政策，必須明了社會組織、企業(yè)和機構(gòu)都是購買服務的主體，而不僅僅是社會組織，必須把社會組織作為市場主體來培育，以實現(xiàn)其購買服務的目標和能力，當然，鼓勵社會組織購買公共服務，就需要一定的優(yōu)惠政策;了解政策頂層設計與政策分層對接的關系，例如，就人力資源和社會保障部門擴大社會保障覆蓋面來說，加快推進基層社會保險經(jīng)辦機構(gòu)建設必須與發(fā)揮市場在配置資源中的決定作用的制度安排銜接，更多發(fā)揮銀行、保險機構(gòu)在資金收繳發(fā)放中的作用;了解政策統(tǒng)一性與政策差異性的關系，例如，地方政府的改革政策與中央政府的統(tǒng)一安排要銜接，北京市在成立中共北京市全面深化改革領導小組后，下設14個小組，在與中央的6個小組一致的同時，考慮北京大城市病和霧霾等特點，專門設立小組就是一例;了解長期性政策與階段性政策的關系，例如，教育體制改革的長期目標是培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞膭?chuàng)新型人才，階段性的改革要致力于逐步取消教育機構(gòu)的行政級別，取消文理分科，實行多次高考制度，實現(xiàn)教育公平等;努力提高多元改革目標的互補性，兩個以上的政策一道實施，必須提高它們之間的互補性，例如，高等教育改革與擴大就業(yè)有機結(jié)合起來。這些都是新時期各級領導干部素質(zhì)能力提升的重要內(nèi)容。

(三)不斷加強對全面深化改革措施的綜合評估。前蘇聯(lián)改革失敗，導致國家解體的歷史教訓值得汲取。在談到前蘇聯(lián)20世紀后期改革的教訓時，前蘇聯(lián)部長會議主席尼·伊·雷日科夫?qū)懙?，“我國在著手改革的時候，它的領導并沒有以應有的方式深入評估進行改革應采取哪些相互聯(lián)系的必要步驟，以及由此產(chǎn)生的長期后果”。①尼·伊·雷日科夫:《大國悲劇—蘇聯(lián)解體的前因后果》，新華出版社2008年版，第4頁。在當前，推進全面深化改革，對于介入綜合決策的各個利益集團，不論是政府管理部門還是地方社區(qū)，都要考慮到他們在綜合決策過程中的實際關系和實際利益，這是他們作為參與者的激勵機制所在，考慮到所有權(quán)關系和對于整個綜合決策的全面理解在實行計劃的初期是十分重要的。一旦執(zhí)行綜合決策的行動開始，就會出現(xiàn)既得利益者和受損失者，如果一部分人拒不接受改變這一現(xiàn)實，那就要與其進行協(xié)商。在國內(nèi)外形勢瞬息萬變的狀態(tài)下，必須考慮到綜合決策計劃的變通問題。一旦條件發(fā)生變化，如果計劃不改變現(xiàn)實，就會被現(xiàn)實改變計劃。綜合決策一旦進入實施階段，可能會涉及到社會的方方面面，不同層次，諸如個人、家庭、企業(yè)、部門、地區(qū)和國家，甚至涉及有關的利益群體，綜合決策的目的就是要協(xié)調(diào)這些利益群體的相互沖突，推動他們共同去實現(xiàn)全面深化改革的目標。

為了保證綜合決策按既定的目標實施，必須對綜合決策的實施不斷進行評估。評估是綜合決策的一部分，它貫穿決策始終并寓于決策因素的每一個方面:目標、參與、溝通、決策體系中的角色規(guī)定、規(guī)劃、執(zhí)行和效果。在綜合決策過程中，評估的頻率取決于條件的變化速度和變化的方向，以及全面深化改革遇到問題。在成功的綜合決策的設計和執(zhí)行過程中，評估往往是以隱含的形式出現(xiàn)的。例如，在實施綜合決策戰(zhàn)略中，評估貫穿于決策的目標的制定、決策的制定、和決策的執(zhí)行。在評估的過程中，要不斷根據(jù)實際情況，修正目標和調(diào)整措施。

綜合決策評估人員由兩部分人組成，一是由實施綜合決策而涉及其利益的群體，即局內(nèi)人，另外是那些與改革無直接關系的人，即局外人。局內(nèi)人和局外人是不一樣的。局內(nèi)人評估是最基本的，局外人評估對于綜合決策有積極促進作用。直接參與綜合決策的人們將從這種決策中獲得利益，所以，應當鼓勵他們積極地參與，并充當中心角色。作為參與者，他們會在評估中獲得更多的信息并知道如何達到既定的目標。對于各級決策者來說，每一具體的問題都與當?shù)氐膶嶋H情況有關，政策的有效性取決于政策對于當?shù)厍闆r的把握。所以，由地方各部門參與評估是綜合決策評估的基本要素之一。局外人的觀點，非基本的和獨立的觀點對于理解綜合決策也是不可缺少的。一個局外人的評估會給決策者一個新的視角，使他們避免由于自身的利益而產(chǎn)生偏見。

總之，當前，我國經(jīng)濟增長進入換檔期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進入調(diào)整期，體制改革進入攻堅期，遇到的矛盾和問題空前復雜，這些，都需要各級領導干部和全社會在戰(zhàn)略上以巨大的勇氣面對形勢，在戰(zhàn)術上以科學細致的方法面對問題，攻堅克難，扎實推進，取得全面深化改革的決定性勝利。