集體土地上征收拆遷沖突及其治理：一個跨學科文獻述評

鮑海君，葉群英，徐詩夢

（浙江財經大學城鄉規劃與管理學院，浙江 杭州 310018）

集體土地上征收拆遷沖突及其治理：一個跨學科文獻述評

鮑海君，葉群英，徐詩夢

（浙江財經大學城鄉規劃與管理學院，浙江 杭州 310018）

研究目的：通過跨學科文獻述評，梳理現有集體土地上征收拆遷沖突及其治理研究的主題、特征以及局限，提出未來研究方向與趨勢。研究方法：文獻研究法，歸納分析法。研究結果：學術研究呈現出兩大特征：一是研究領域的跨學科性，學者從政治學、社會學、經濟學等多個學科審視了土地沖突的本質，研究了土地沖突發生的誘因、動力機制以及治理策略等；二是研究方法的多元性及綜合性，這使得人類社會對土地沖突這一現象的認識不斷推進。然而，現有研究存在的三大局限使得集體土地上征收拆遷沖突的發生機理與演化規律尚不明確，出臺的政策缺乏微觀執行基礎，治理績效不佳。研究結論：追蹤集體土地上征收拆遷沖突的新動向，采用基于Agent的建模方法對沖突行為開展動態模擬和仿真實驗，將是今后土地沖突研究的一個重要趨勢。

土地管理；征收拆遷；沖突治理；集體土地

Key words:land administration; land expropriation; conflict governance; collective-owned land

1 引言

土地非農化為中國工業化和城市化的快速發展提供了大規模的非農建設用地保障，在一定程度上也成為解釋中國經濟高速增長的一個重要因素[1]。隨著城市化的快速推進，大量集體農地被征收轉用，農民住宅被拆遷，拆遷后的宅基地讓位于城市開發與建設。中國現行的征收制度和土地出讓制度存在明顯的“雙軌”特征[2]，這一特征使得同一宗地的征收和出讓價格相差懸殊[3]，加之“強統治、弱治理”畸形管理模式下政府主導的快速城市化產生的空間轉型與漸進式改革推進的社會制度轉型難以匹配[4]，在城鄉結合部產生了大量的以利益訴求為主要特征的征收拆遷沖突。研究表明因土地問題尤其是征收拆遷引發的社會矛盾不斷激化，已取代農民負擔問題成為當前影響農村社會穩定和發展的首要問題[5]。征收拆遷沖突導致的社會矛盾和問題也引起了中央政府的高度重視，連續多年的中央“一號文件”持續關注“三農”問題，強調加快征地制度改革和保障農民權益，切實維護社會穩定[6]。學術界緊密結合城鎮化發展中的重大問題，對土地征收拆遷沖突現象進行了廣泛的研究。本文試圖梳理各學科關于集體土地上征收拆遷沖突研究的主題、特征以及局限，并提出未來研究方向與趨勢。

2 跨學科視域下的集體土地上征收拆遷沖突及其治理

現代化、城市化進程中的土地沖突并不是中國所特有，一個處在社會急劇變動、社會體制轉軌的現代化之中的社會，往往充滿著各種社會沖突和動蕩，亨廷頓稱之為“現代性產生穩定，而現代化卻會引起不穩定”[7]。大部分實現了現代化的發達國家在現代化過程中亦遭遇了各種土地沖突，其歷史經驗值得中國借鑒，以“縮短和減輕分娩的痛苦”[8]。南亞、非洲、拉丁美洲的發展中國家，目前更是正在經歷各種類型的土地沖突。為此，沖突多發國采取了各種政策措施以緩解社會矛盾，聯合國則將土地沖突治理納入了新千年計劃之中，各國的研究機構和學者亦致力于土地沖突及其治理研究，對土地沖突等社會沖突的認識經歷了從功能主義、傳統沖突論到現代沖突理論的過程[9]，取得了較豐碩的成果，使得人類社會對這一現象的發生及其演化規律的認識不斷推進。

國外學者一般將征收拆遷沖突納入土地沖突這個一般性概念框架中研究，如Muzondo等學者[10]在研究南非大城市周邊土地沖突時，探討了城郊臨時建筑和貧民窟拆遷沖突的根源及其治理機制。與國外研究相一致，大部分國內文獻的研究主題也是土地沖突這一概念，僅有少量文獻專門針對征收拆遷沖突。由于土地問題涉及多個學科，不同學者結合土地利用特點，依據各學科范式對土地沖突的不同層面展開了研究。當然，由于學科之間研究方法的借鑒日漸盛行，部分成果具有跨學科交叉的特征，在綜述時以某一學科為主歸納。

2.1 宏觀政治結構、公共權力與公民權利

政治學界主要從宏觀政治結構、公共權力與公民權利等層面關注土地沖突中底層社會的政治參與、沖突治理以及制度建構等問題。按照伊斯頓政治系統理論[11]，一旦大多數的社會成員“認為他們已無法影響當局并由此來達到自己的目的，那么，他們就很可能感到有必要轉而訴諸嚴厲手段，努力從根本上改變現存典則，訴諸摧毀現存政治共同體”。在地方政府政治系統的“輸入性故障”和“門診政治”的作用下[12]，加之缺乏系統而規范的公共參與準則，非制度化參與大量存在，土地沖突等群體性事件極易由“隱性”變為“顯性”。沖突事件的治理在強調“政府負責”的同時，應當逐步樹立“多元主體的責任意識”[13]，建立一個由政府、企事業單位、非政府組織（NGO）、志愿者、公民個體等共同構成的治理網絡[14]，構建政府、企業、社會組織等多元主體之間平等交流、協商合作的互動機制，讓社會個體、各類非政府組織、國際性和區域性組織同政府打破界限，進行跨領域、跨部門、跨地區乃至全球性的良性合作，從而形成多元主體責任意識，著力讓個體歸位，政府到位，社會力量補位，形成多元合力。因此，沖突的治理必須建立國家與公民之間的緩沖地帶，建立健全能夠充分反映不同利益群體的利益訴求機制，必須拓寬制度內的公民參與渠道，必須將群眾的“支持”和“要求”主動有效地“輸入”政治系統，才能化解土地利用產生的矛盾和利益沖突[12-13]。

2.2 國家、社會與公民的互動

社會學界主要從集體行動視角對土地沖突的微觀案例展開研究，突出沖突中國家、社會與公民之間的互動關系。在對類似土地沖突的集體行動（Collective Behavior）研究中，國外分別形成了兩大主導理論范式[15]：一是以新社會運動理論為基礎的歐洲視角，以圖海納（Touraine）、卡斯特爾斯（Castells）、哈貝馬斯（Jurgen. Habermas）、梅盧西（Alberto. Melucci）、奧菲（Claus. Offe）為代表，試圖從生產系統之外，探尋導致社會運動的新結構性根源；二是以資源動員理論為基礎的北美視角，主要有戈爾（Kornhauser. Gurr）的“怨恨崩潰理論”、麥卡錫（John. McCarthy）的“資源動員理論”、麥克亞當（Charles. Tilly. McAdam）的“政治過程理論”及克蘭德爾曼斯（Bert. Klandermans）的“社會建構理論”等，重點圍繞運動參與者是怎樣被動員起來而展開研究。國內對于土地沖突集體行動原動力的解釋主要有“面子”、“氣”、“怨恨”、“情感”、“壓迫性反應機制”等[16-17]。對中國征收拆遷沖突個案研究表明，地方政府在以工業化導向的經濟發展目標的誘導下，不斷通過征收拆遷獲取租金最大化，其后果不僅引起農民的強烈不滿和大量抗爭活動，而且還威脅到中央政府的糧食安全目標以及社會的公正和穩定性[18]。因此，土地沖突的演化過程也是國家、地方政府以及農民之間利益關系進行重新界定和相互妥協的過程[19]。在這一過程中，沖突治理應當減小弱勢群體的維權成本，增加失地農民的征地和拆遷收益，加大對地方政府違法征收拆遷的懲處力度和監管強度[20]。

2.3 公權力與私權利

法學界聚焦于征收拆遷法律的法理分析與權利沖突研究。在土地征收中的權力和權利構成中，征收權和土地規劃權是公權力，不動產財產權與土地發展權是私權利[21]。征收權與不動產財產權、規劃權與土地發展權沖突的實質是公權力對私權利的合法侵犯[22]。這個“法”即劃定了公權力的活動空間和私權利的容忍范圍。然而，中國現行法律主要是《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》等關于征地權的規定相互矛盾，從而導致征地權的濫用和土地沖突。程序性失范是當前征地權濫用的關鍵所在，征地程序規則失范突出表現在規范模糊與程序性權利無保障[23]。征地糾紛中的程序違法形式多樣，從法律依據來看，可以區分為三大類：違反征收征用流程的行為、違反程序法所要求的時間限定的行為、違反程序中立原則而進行的裁決行為。法律的矛盾和程序的失范使得土地沖突日益嚴峻，然而人民法院由于此類糾紛適用司法救濟法律依據不足而傾向于拒絕受理土地征收類糾紛[24]，這進一步導致了土地沖突的激化。

2.4 產權補償與發展權保護

經濟學界則以土地產權為核心對土地沖突中的產權補償、發展權保護等展開研究。研究者普遍注意到土地征收征用激發社會矛盾的直接誘因是產權的補償與保護不足。對于產權補償與保護不足的原因理論上可以區分為三大類：第一類為產權說[25]。該理論認為土地產權不明晰，特別是集體土地的權利主體不確定，導致補償不到位，征地拆遷補償被截留。第二類為市場說[26]。該理論認為農民無法獲得充分補償的原因在于集體土地缺乏市場價值參考，應當開放集體土地市場，允許農村土地流轉，包括所有權流轉。第三類為公共利益說[27]。該學說原則上承認征收征用的補償標準可以低于市場價格，但是認為法律上缺乏對公共用途的限制性解釋，模糊了征購與征收征用的界線，擴大了農民的損失，進而導致土地與房屋的征用征收補償不充分，補償范圍小、標準低。以上三種理論之間的關系形成了一個非常直觀的土地產權譜系[23]：該譜系的左端是權利本位論，認為財產權是排他性的，除非經產權人同意，否則不可置換，這時財產的流轉媒介是市場，原則上政府不介入財產分配；位于中部的是效用理論，這時財產權交易受到政府規制，但是交易仍然以市場為導向，同時政府參與再分配的能力也受制于嚴格的程序限制；譜系的右端是政府分配論，這時政府積極參與財產分配，財產流轉幾乎不通過市場而由政府安排。上述譜系也可以相應地對土地財產權的強度產生影響，由強到弱，呈現出高強度財產權——受規制的財產權——弱財產權的趨勢。目前，大部分國家以效用理論為基礎，其產權交易以市場為導向，輔之以受嚴格程序限制的政府規制，只有極個別國家采用政府分配，如北朝鮮。中國經過改革開放和市場經濟體系的多年建設，大部分商品已進入市場交易，而集體非農土地市場流轉僅在試點中，尚未全面放開。

2.5 空間利益格局分異與社會極化

地理及規劃學界主要從土地利用結構調整及空間利益格局重構的角度研究政府、企業、社區、農民等各種社會行動者之間的土地沖突。各國經驗表明，土地用途、權屬、開發強度的變動以及城市空間結構的演變必將引起社會利益格局的調整和土地沖突的產生[28]。在中國，空間生產與空間資源配置已經成為資本逐利、公民空間權益、政治制度設計三方博弈的主要戰場。以資本為核心、以利潤率最大化為導向、以地方政府片面的 GDP追求及與資本共謀為特征、以制度公正相對缺失為條件的空間生產，必然會多重損害公眾的空間權益，引發大量的基于土地利用的社會沖突事件[29]。土地利用沖突屬于全球資源競爭的重要組成部分，土地資源短缺以及不公平分配是導致土地沖突的直接原因[30]。有限的土地資源與不斷增長的多樣化需求是沖突的自然和社會根源，并表現為土地利用在經濟利益、生態與環境效益、社會效益之間的矛盾，農牧交錯帶、水陸過渡帶和城鄉過渡帶則是土地利用沖突發生的熱點區域[31]。土地利用沖突可解釋為經濟驅動力，政治、政策和機制驅動力，社會和文化驅動力共同作用的產物[32]。亦有學者從政府力、市場力和社區力三種空間結構變化動力的相互作用來解釋土地利用的社會沖突，社會沖突加劇了空間的分異，而空間的不公平又造成了更大的社會極化現象[33]。

2.6 沖突誘因、類別及其治理工具箱

土地管理學界則強調以沖突管理實務技術為導向開展土地沖突誘因、沖突分類以及沖突損害評估與管理等研究。（1）鑒于土地制度架構、城市化模式以及工業化發展路徑的差異，各國土地沖突的成因亦不盡相同。綜合來看，土地沖突誘因包括政治、經濟、社會—經濟、社會—文化、人口、法律、行政、技術、生態和精神10種[34-35]。國內學者對頻繁爆發土地沖突的經濟原因、社會原因、人口原因、行政原因和法律原因作了較全面的分析[36]，并從土地產權確定、土地所有權行使、土地使用、土地流轉、土地征收等角度列舉了土地沖突的觸發因素，通過線性回歸方法分析了中國征地沖突發生率的影響因素，揭示了城市擴張與征地沖突之間的關聯性。誘因當中關注度最高的當屬征地補償的標準，目前有兩種代表性觀點：一是“最高限價”說，此說認為中國征地過程中政府采取了“最高限價”的價格管制；二是“雙重壟斷”說，此說認為政府在征地中扮演著買方壟斷和賣方壟斷，但標準壟斷理論僅通過貨幣準則達成交易，絕不意味著政府可對其他交易主體進行產權限制。征地補償標準受政府控制且補償不足是導致征地沖突的重要原因。（2）至于土地沖突的分類，尚未取得一致性意見[37]。如Warner & Jones（1998），Warner（2000）將土地沖突分為微—宏觀內部的沖突、微—宏觀之間的沖突以及微—宏觀沖突3大類19小類；Wehrmann（2006）根據沖突發生的社會層面的差異性將土地沖突分為微觀—社會、中觀—社會、宏觀—社會3大維度。國內學者根據西方有關土地沖突分類的思路，也提出了中國土地沖突分類的初步方案[38]。（3）沖突評估是明晰土地問題和暴力沖突間真實和潛在關系的最佳工具之一，美國國際開發署（USAID）基于多國沖突治理實踐，總結出快速評價引導表、土地與沖突工具箱，并從土地產權評價、土地分配公平性評價等方面提出沖突評估的概念、程序與操作技術[39]。USAID的土地與沖突工具箱對于發生土地沖突的國家具有一定的借鑒意義。中國對土地沖突損害評估主要集中在農民經濟利益損失測算、土地開發時機延遲、政府公信力下降等領域[40-41]。

上述研究表明，土地沖突已成為學界關注的焦點，而且呈現出兩大特征：一是研究領域的跨學科性。部分國際性非政府組織的研究人員以及高校學者從政治學、社會學、經濟學等多個學科審視了土地沖突的本質，研究了土地沖突發生的誘因、動力機制以及治理策略等；二是研究方法的多元性及綜合性。學者們面向當代土地沖突治理實踐，在政府機構、非政府組織等資助下采用博弈論、計量經濟學、田野調查等多種方法研究土地沖突治理政策的作用機理、實施技巧與政策績效等。

3 現有研究局限及發展趨勢

3.1 現有研究局限

（1）缺乏對集體土地上征收拆遷沖突的專門研究。由于制度和國情差異，征收拆遷沖突并不是國外土地沖突的主要類型。在中國，這一類型的土地沖突隨著城市化的縱深推進日益嚴峻，盡管新聞媒體對該現象作了大量報道，學術界對此問題的專門研究則比較缺乏。

（2）現有研究未能及時跟蹤中國集體土地上征收拆遷產生的新問題與新動向。①現有研究對原征收拆遷制度本身造成的原生沖突已有一定積累，而對全國各地因征收拆遷制度改革創新產生的次生沖突鮮有關注。在各地試點提高征地拆遷補償中，為了使得補償符合現行法律法規，于是出現了各種法律規定以外的其他形式的補償。但是，由于缺乏規范和監督，部分地方政府及其官員（尤其是村干部和鄉鎮干部）對該類補償暗箱操作，甚至中飽私囊，如廣東鶴山數千失地農民數億元商鋪被干部私賣①西安晚報. 廣東鶴山數千失地農民數億元商鋪被干部私賣［EB/OL］. http://news.sina.com.cn/c/2012-01-01/064423734122.shtml.、浙江瑞安“紅證”沖突事件②新世紀—財新網. 浙江瑞安土地“紅證”狂炒風波［EB/OL］. http://house.ifeng.com/news/detail_2010_10/25/2882023_0.shtml.等。這些僅是暴露出來的冰山一角，大量侵吞失地農民財產的案件由于信息不對稱而隱藏。隨著干部換屆以及信息公開的推進，這些信息將逐步呈現，而一旦權利意識逐漸覺醒的農民了解到這些信息，極有可能發生大規模的次生沖突。②對中西部地區的征收拆遷沖突重視不足。現有研究普遍關注中西部地區的農村土地承包權等沖突，而認為征收拆遷沖突主要發生在東部地區。實際上，隨著中西部地區經濟的崛起和基礎設施等重點工程的開發建設，集體土地上的征收拆遷數量將逐步增加，從而可能誘發沖突。國土資源部公開通報國土資源領域違法違規案件情況表明，2011年受國土資源供需矛盾日益突出、資源利用方式粗放、經濟發展方式尚未根本轉變等因素影響，國土資源領域違法違規總量較大，反彈壓力大，主要表現為：重點工程項目用地違法等問題突出，西部地區違法用地上升明顯。違法案件很可能導致土地沖突，2011年違法案件的空間特征說明集體土地上征收拆遷沖突有向西部蔓延的跡象。③在征收拆遷沖突中，農民逐漸從個體向護地組織演化。組織資源的匱乏使得中國農民在征收拆遷過程中與各利益集團的博弈中處于弱勢地位，權益時常受侵，社會矛盾激化，自殺、自刎、示威等過激事件頻發。在日益激烈的征收拆遷矛盾中，農民群眾在屢屢上訪無果的情況下，開始由松散上訪走向聯合，通過推舉護地代表，成立護地組織維護自身權益。實踐中出現的這一新現象，還未引起學者的廣泛關注。

（3）現有研究基本是從結構主義的路徑來探討沖突事件發生的成因及其治理策略（期間也伴隨行為視角的審視），缺乏從心理學和行為科學等角度來解釋沖突過程中參與者的行為邏輯及其變化規律。此外，現有研究大多限于靜態規范性研究、個案分析和經驗性總結層面上，僅有少量文獻通過自上而下的結構級建模方法對沖突系統進行分析。

不難看出，這些局限的存在使得集體土地上征收拆遷沖突的發生機理與演化規律尚不明確，出臺的政策缺乏微觀執行基礎，往往隔靴搔癢，治理績效不佳。因此，追蹤集體土地上征收拆遷沖突的新動向，采用合適的方法克服上述局限是未來對該問題研究的新起點。

3.2 今后研究趨勢與展望

基于復雜適應系統理論（Complex Adaptive System，CAS）的Agent建模方法通過對復雜系統中的基本元素及其之間交互作用的建模與仿真，可以將復雜系統的微觀行為和宏觀“涌現”（Emergence）現象有機地結合在一起，是一種自下而上的行為級建模方式[42]。CAS 理論把整個系統看作由多個 Agent 組成，Agent 具有“自適應性”，即 Agent 能夠與環境以及其他 Agent 進行交互，不斷地“學習”或“積累經驗”，并根據學到的經驗改變自身的結構和行為方式[43]。據此，在整個系統的宏觀層次上可看到新層次的產生、分化和多樣性的演化，以及“涌現”機制的出現。CAS理論的核心思想“適應性造就復雜性”體現在 Agent 是主動的、活的個體，Agent 與環境之間（包括 Agent 之間）的相互影響和作用是系統演化的主要動力，這對于認識與解釋經濟、社會、生態和生物等復雜系統具有特別的意義。目前，國內外基于Agent的建模仿真方法在生物、金融、社會、經濟等領域應用比較廣泛，出現了許多有影響力的模型，如ASPEN模型、Schelling模型、Sugarscape模型等[44]。總之，基于Agent的仿真方法為研究人類復雜行為提供了新的認知工具。

在心理學和行為科學等相關理論指導下，通過翔實的田野調查跟蹤集體土地上征收拆遷的新動向，厘清沖突的發生機理、行為邏輯以及參與者作為個體和群體在沖突環境下的心理作用機制和行為變化規律，采用基于Agent的建模方法對沖突行為開展動態模擬和仿真實驗，將是今后土地沖突研究的一個重要趨勢，有助于解決現有研究中存在的缺陷。事實上，該類研究將從集體土地上征收拆遷沖突參與者的行為視角出發，探究沖突發生機理以及參與者各種行為的心理特征、演化規律與行動邏輯，并采用基于Agent建模方法對相關行為進行自下而上的動態模擬與仿真。它不同于現有基于結構主義的研究，也區別于現有行為視角的個案分析，因此，此類研究從理論上有助于拓展和完善征收拆遷沖突研究的層次及內容。實踐中，處于城市化高速發展階段的東部地區，集體土地上征收拆遷沖突正日益嚴峻，而即將進入城市化快速發展時期的中西部地區，土地違法案件正在蔓延，極有可能重復東部地區頻發的征收拆遷沖突態勢。因此，基于沖突發生機理與情景模擬的宏觀動態管控機制，既可為東部地區沖突的緩和提供對策，又能為中西部地區在沖突潛伏期提供治理思路。此外，以中國為對象的研究對具有類似經濟社會特征的國家或地區的土地沖突研究也頗具參考意義。

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［44］Epstein, J.M., Axtell, R. Growing artificial societies. Social science from the bottom up［M］. Washington, D.C.: Brookings Institution Press and Cambridge, Mass.: MIT Press, 1996.

（本文責編：仲濟香）

Conflict and Governance of Rural Collective-owned Land Expropriation: An Interdisciplinary Literature Comment

BAO Hai-jun，YE Qun-ying，XU Shi-meng
（School of Urban-rural Planning and Management, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China）

The purpose of this paper is to review the literature on the conflict of rural collective-owned land expropriation. The methods of documentary research and inductive analysis were employed. Land conflict has become the focus of the scholars, featuring in two aspects. One is the interdisciplinary study on the incentive of land conflict, motivation system and administrative strategy, through politics, sociology or economics. The second feature locates at the diverse and comprehensive research methodologies. All these further improve the understanding of land conflict. However, the present study has some limitation, especially the lack of causal-effects analysis and evolution of conflicts. The lack of studying the implementation at local level causes the difficulties for governing. Therefore, the paper concludes that using agent based modeling method to dynamically simulating the conflict behaviors will be an attractive tendency in the coming future.

F301.1

A

1001-8158(2014）09-0082-07

2013-11-04

2014-02-26

國家自然科學基金項目（41371187）；浙江省自然科學基金（LY13D010004）；浙江省錢江人才計劃C類項目（QJC1202019）；浙江省高校中青年學科帶頭人攀登項目（ZO1111120021001）。

鮑海君（1977-），男，浙江臺州人，副院長，教授、博士。主要研究方向為土地管理與城鎮發展。E-mail: baohaijun@sina.com