規(guī)范地方債務(wù)管理迫在眉睫

余金玉

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋期，多年來(lái)行之有效的“投資拉動(dòng)”難以為繼。審計(jì)署公布數(shù)據(jù)顯示，2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府性債務(wù)為30.27萬(wàn)億元。地方政府性債務(wù)為17.89萬(wàn)億元，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬(wàn)億元。債務(wù)的集中到期，土地及房地產(chǎn)市場(chǎng)的陡然降溫，地方政府財(cái)政收入緊縮，金融部門對(duì)政府貸款“明松暗緊”，致使地方政府“腹背受敵”。“舊債還不起，新債借不到”，“拆東墻補(bǔ)西墻”、飲鴆止渴的尷尬處境，讓政府的資金鏈面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。因轉(zhuǎn)型緩慢局部經(jīng)濟(jì)下行而積聚的地方償債壓力陡增，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日漸凸顯，給未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下隱患。面對(duì)巨大的地方債務(wù)隱憂，全面規(guī)范地方政府債務(wù)管理，多策并舉，標(biāo)本兼治，化解地方債務(wù)困局已成當(dāng)務(wù)之急。

規(guī)范政府舉債管理機(jī)制，確保地方債務(wù)規(guī)模可控。一是加快建立地方政府債務(wù)管理制度。制訂《政府債務(wù)法》，完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，深化財(cái)稅體制改革，通過立法進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，形成一整套地方政府舉債的剛性約束機(jī)制，規(guī)范舉債，降低風(fēng)險(xiǎn)。二是嚴(yán)格遵循預(yù)算平衡規(guī)則。采納“平衡預(yù)算法”和“地方政府最高負(fù)債法”，找準(zhǔn)“適度舉債”和“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)”的平衡點(diǎn)，做到張弛有度，控制增量債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)張，化解存量債務(wù)規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)。三是建立政府債務(wù)監(jiān)測(cè)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)控制體系。設(shè)定政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制監(jiān)測(cè)指標(biāo)，將政府各類債務(wù)納入監(jiān)控范圍。落實(shí)地方債務(wù)考核問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)肅責(zé)任追究。

規(guī)范市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，推行地方政府舉債融資。堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，采取公開透明的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，培育發(fā)展規(guī)范的地方債券市場(chǎng)。一是規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制。建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，以資本市場(chǎng)為依托，以信息透明的財(cái)政預(yù)算為約束，實(shí)行債務(wù)限額控制，分類納入預(yù)算管理。逐步放開發(fā)債權(quán)力，防止債務(wù)失控。穩(wěn)步推廣自發(fā)自還模式，不斷規(guī)范政府舉債融資制度，使地方政府舉債真正向“陽(yáng)光化”“市場(chǎng)化”轉(zhuǎn)軌，實(shí)現(xiàn)地方債市場(chǎng)可持續(xù)性發(fā)展。二是實(shí)現(xiàn)融資渠道的多元化。建議將城投債進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展為市政債。積極推動(dòng)融資平臺(tái)資產(chǎn)證券化。同時(shí)，通過推行PPP模式，引入高效的私營(yíng)資本管理機(jī)制，彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨額資金缺口，化解地方政府債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止境外機(jī)構(gòu)負(fù)面炒作。盡管目前政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)依然存在。為緩和投資者對(duì)于規(guī)模龐大的地方政府債務(wù)質(zhì)量的擔(dān)憂，減少西方信用等級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的“惡意評(píng)級(jí)”，必須采取多種手段，設(shè)置多道防火墻來(lái)防范和消除潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是綜合治理地方政府債務(wù)。建議成立地方政府債務(wù)治理工作組，對(duì)地方政府進(jìn)行債務(wù)統(tǒng)計(jì)、規(guī)模核定、風(fēng)險(xiǎn)防范和不良債務(wù)處置等治理工作。并根據(jù)政府信用評(píng)級(jí)，控制債務(wù)上限，調(diào)整投融資計(jì)劃。二是摸清地方債務(wù)償還能力，把握償債潛在風(fēng)險(xiǎn)。建議獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)各地方地級(jí)以上市開展摸底問策，將融資平臺(tái)多種“隱性”負(fù)債方式“顯性化”，以進(jìn)一步把控地方債狀況及其償還能力。三是建立和完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和責(zé)任聯(lián)動(dòng)的償債機(jī)制。制定地方債償還綜合規(guī)劃，明確地方政府償還責(zé)任和限額，增強(qiáng)其債務(wù)償還責(zé)任意識(shí)。四是建立分期債務(wù)償還準(zhǔn)備金制度。建立來(lái)源可靠的償還基金，明確償債資金來(lái)源，并責(zé)成地方政府在規(guī)定時(shí)間內(nèi)償清債務(wù)，防止償債資金鏈斷裂而引發(fā)多米諾骨牌傾覆。提高地方政府債務(wù)質(zhì)量，提升政府形象，防止西方國(guó)家和信用機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)炒作的負(fù)面影響。

加強(qiáng)地方債信用評(píng)級(jí)，推行政府陽(yáng)光融資。地方債信用評(píng)級(jí)是對(duì)地方政府償還債務(wù)能力和意愿的評(píng)價(jià)。要通過引進(jìn)國(guó)內(nèi)外有較好信譽(yù)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立評(píng)估，進(jìn)行政府信用評(píng)級(jí)，揭示債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范信息披露，將地方債曬在陽(yáng)光下，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方債務(wù)的舉債發(fā)行、資金使用、償還風(fēng)險(xiǎn)等全過程的有效監(jiān)督，從而贏得市場(chǎng)對(duì)地方政府債券的信任票，積極穩(wěn)妥推進(jìn)有透明度的、規(guī)范的地方政府陽(yáng)光融資，創(chuàng)新具有中國(guó)特色的地方政府債務(wù)信用化管理機(jī)制，從根本上改變當(dāng)前地方政府債務(wù)困局，進(jìn)而提高地方政府的執(zhí)政能力。