關于實施森林生態效益補償的幾點思考

李曉東

(樂山市林業局 四川 樂山 614000)

樂山市位于四川省西南部，幅員面積12720 平方公里，山地、丘陵、平原分別占66.5%、21%、12.5%，呈“七山二丘一平”地貌特征，是長江上游重要的生態屏障和水源涵養區，是全省重點國有林區、生態建設核心區和生物多樣性聚集區。

西部大開發以來，樂山市積極認真貫徹四川省委、省政府“建設長江上游生態屏障”的重大戰略部署，在全省率先啟動實施了天然林保護、退耕還林、野生動植物保護和自然保護區建設等重點工程，實現了生態與產業良性互動，綠山與富民協同，為建成長江上游生態屏障、維護國土生態安全、促進經濟社會發展做出了積極貢獻。

一、樂山構建生態屏障的主要成就

改革開放以來，特別是天然林保護和退耕還林工程實施以來，樂山市林業堅持以建設生態文明為總目標，以改善生態改善民生為總任務，以全面深化林業改革為總動力，圍繞“生態興產業、產業促生態”的工作思路，走“大生態、大林業、大產業”的發展道路，推進產業化、實施標準化、提高組織化，促進了樂山林業的全面、協調和可持續發展。

1998年至2013年，全市累計完成天保工程公益林人工造林157.7 萬畝，封山育林328.9 萬畝，飛播造林15.3 萬畝，森林撫育10.1 萬畝;完成退耕還林208.02 萬畝，其中退耕地還林92.2 萬畝，配套荒山荒地造林105.7 萬畝，封山育林10.1 萬畝。建成有國家和省級自然保護區3 個，國家級濕地公園和森林公園4 個，省級森林公園3 個。全市自然保護區及森林公園總面積127.5 萬畝，占全市國土面積的6.7%。全市區劃界定生態公益林354 萬畝，占全市林業用地面積的30.68%，占全市國土面積的18.49%。

2013年，全市有林業用地面積1153.95 萬畝，占全市幅員面積的60.03%，森林面積1033.5 萬畝，活立木總蓄積5699 萬立方米，森林覆蓋率54.25%，實現林業總產值163 億元，完成各類林業投資4.43億元，農民人均林業收入1025 元。實現并保持了森林面積、蓄積“雙增長”。2013年底全市林業用地面積、森林面積、活立木總蓄積、森林覆蓋率與1998年相比分 別上漲了21.17%、35.26%、21.57%、19.45%。

目前，全市以點、帶、網、片相結合的生態防護林體系日益完善，以森林植被為主體，林草結合的國土生態屏障基本形成。森林面積蓄積的增加，有效地凈化了環境，提高了林地蓄水量，防止了水土流失，全市天保工程年森林植被生態服務價值在100 億元以上。據樂山市水務局等部門測算，1998年至2013年，全市水土流失面積減少1350 平方公里，平均每年以90 平方公里的速度減少，全市減少水土流失量1700萬噸，年均減少113 萬噸。年均土壤侵蝕模數正逐漸降低，由強度侵蝕區變為中度侵蝕區，全市每年減少土壤侵蝕量約142 萬噸。樂山中心城區酸雨頻率由1998年的60%降至2013年的40%。

二、樂山森林生態效益補償的現狀與問題

國家“十一五”規劃綱要中提出:“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制。”黨的十八屆三中全會《決定》進一步指出“實行資源有償使用制度和生態補償制度”。這些都是促進環境外部成本內部化、實現環境有償使用的重要政策，對大力推進生態文明建設具有十分重要的意義。我國對生態補償，尤其是森林生態補償的研究開始于20 世紀90年代初期。研究主要集中于森林生態補償機制的探索，生態效益評估計量，補償對象及標準的制定，補償方法的實施等多個方面。

2004年，國家正式建立了森林生態效益補償制度。根據《森林法》及《森林法實施條例》，國家林業局和財政部聯合頒布了《重點公益林區劃界定辦法》，并對重點公益林由中央財政實施森林生態效益補償。同時，對區劃界定的地方公益林由地方補償。中央財政森林生態效益補償政策的實施，帶動了地方公益林建設和地方森林生態效益補償基金制度的建立，調動了公益林經營者的積極性，取得了一定的成效。但現階段的“森林生態效益補償”仍然采取財政補貼的形式，而不是真正意義上的“補償”。

(一)現狀

1.公益林生態效益補償。根據財政部和國家林業局聯合發布的《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》(農[2009]381 號)的規定，生態效益補償的對象是承擔公益林保護管理的單位或公益林經營者和所有者，具體包括國有林場、自然保護區、鄉村集體組織、林農個人等;補償范圍是國家級和省級公益林林地。我市現有公益林354.04 萬畝，其中國有公益林178.36 萬畝、集體公益林175.68 萬畝，按國家級與省級的標準又劃分為國家級公益林337.05萬畝，省級公益林16.99 萬畝。目前，國家和省已認定樂山市兌現森林生態效益補償的公益林為247.58萬畝，其中集體公益林175.68 萬畝已全部認定，國有公益林只認定了71.9 萬畝，還有106.46 萬畝國有公益林尚未納入森林生態效益補償范圍。2013年，全市兌現中央和省級財政森林生態效益補償資金2994.7 萬元(其中，國有公益林5 元/畝.年，集體公益林15 元/畝.年)。

2.天然林保護工程。2013年，樂山市有天保二期森林管護面積 485.24 萬畝(含區劃界定為公益林354.04 萬畝)，國家財政撥付專項補助資金6852萬元(包含公益林生態效益補償資金2994.7 萬元)，平攤下來每畝所得補助僅14 元左右，造成了管護面積大、任務重而單位面積補助資金低的困窘局面。

3.退耕還林工程。2013年，樂山市有退耕地還林92.22 萬畝(不包括退耕還林工程中的荒山造林和封山育林)，目前的補助標準仍為1999年退耕還林試點時制定的每年每畝230 元，生態林兩輪補助16年，經濟林兩輪補助10年。全市90%左右的退耕地還林是生態林種，主要以發揮生態效益為主，嚴禁商品性利用。雖然林農領取了補助，但隨著社會經濟的發展，單位面積補助標準過低，與商品林經營利用的效益相比反差很大，退耕農戶看法較多。根據統計，樂山市退耕還林工程涉及全市11 個區縣203 個鄉鎮1657 個自然村，有332349 戶農戶實施了退耕還林工程，涉及1167196 個農業人口，占全市農業人口的44.7%，其中有15061 戶農戶57417人為退耕還林耕地全退戶。要實現“退得下、穩得住、能致富、不反彈”的目標，任務相當艱巨。

4.其他工程造林。主要有速生豐產林營造、低產低效林改造、森林撫育、中央財政造林補貼項目、血防林(抑螺防病林)等，補助標準為100-200 元/畝不等。造林和管護成本較高，財政資金投入少，現行造林補助標準嚴重偏低，絕大部分只能依靠林農、業主投工投勞和自籌投入解決。目前，退耕還林荒山造林和天保工程人工造林的標準已提高為300 元/畝，而其他工程造林才100-200 元/畝，同樣是林業部門負責實施的生態建設工程，標準上的不統一，客觀上也給造林和管理增加難度。

(二)存在的主要問題

1.補償類型方面。首先，從國家現行政策規定來看，集體所有國家級公益林森林生態效益補償基金既是對林農的經濟補償，又是對公益林管護的勞務補助，政策界限比較模糊，補償對象沒有很好地區分開來。其次，補償標準過于單一。目前，我國從中央到地方都按照單一的標準進行補償，沒有針對不同地域、區位、地類和質量的公益林進行分類補償。第三，政策執行過程中，森林生態補償金容易演變為林業部門、林場、管護站等林業職工或管護人員的工資和維持機關運行開支的資金渠道，林農最后得到的補償金可能只是其中的一部分，從而挫傷林農保護森林生態環境的積極性，影響森林資源保護效果。

2.補償范圍方面。現行的森林生態效益補償，只是針對公益林方面，即重點公益林由中央財政實行補償，地方公益林由地方財政實行補償，對于上游生態屏障地區補償范圍覆蓋不夠。即便如此，目前國家認定的重點公益林面積15.75 億畝，中央財政也僅對其中66799.5 萬畝實施了補償，尚有9.07 萬畝未予以補償，僅樂山就有106.46 萬畝國有公益林未納入生態補償范圍。

同樣是劃入天保工程區的林地，有的納入了國家和省森林生態補償范圍，有的沒有卻沒有納入，納入補償范圍的補償標準也存在明顯差別，甚至在同一個山頭的公益林由于權屬不同，必須按兩個標準進行補償，明顯有失公允，直接影響了公益林管護政策的執行和管護效果。

另外，如前所述，樂山市還有很大一部分已經實施了退耕還林工程，而又沒有區劃為公益林的退耕林地，主要發揮的是生態效益，實行了嚴格的管理，卻沒有領取森林生態效益補償，嚴重挫傷了林農退耕還林積極性，影響了退耕還林成果鞏固，在退耕還林補助到期后，存在毀林復耕的隱患。

3.補償標準方面。目前，我國的森林生態效益補償標準沒有隨著國民經濟發展和物價水平上升進行調整。國有公益林生態補償標準一直都是每年5元/畝。集體公益林補償標準雖然從2013年起由每年10 元/畝提高到15 元/畝，但與公益林實際發揮的生態服務功能和采伐經營產生的收益相比反差巨大，遠不能彌補林農多種經營帶來的收益，林農要求提高補償標準的呼聲很高、反應強烈。另外，公益林生態效益補償中公共管護支出僅為每年每畝0.25 元，也對公益林公共管護造成了很大影響。

4.補償資金來源方面。目前，我國生態補償資金主要來自中央財政，再由地方財政配套負擔一部分，這體現了國家對生態建設的高度重視，通過財政撥款來扶持生態林的建設與管護，固然可以起到很好的促進作用，一旦國家財政不好，承諾的資金得不到保障，林業基金就很有可能擱淺。同時，單靠政府投入的補償資金，單位面積顯著偏低，不能反映生態效益應有的價值，損害了經營者的利益。并且，單一的政府投入也難以激發生態受益者保護生態的積極性，也不利于防止生態破壞。

5.集體公益林管護方面。目前，樂山市公益林主要集中在邊遠山區和民族地區，農村外出務工人員較多，造成集體所有國家和省級公益林專職管護人員缺失，而國家又沒有安排集體公益林用于聘請專職管護人員的專項費用，造成集體公益林存在較大安全隱患。

6.非公有制造林收益難以實現。一些地方根據生態保護與治理的需要，將農民的自留山、責任山、承包造林以及社會多元主體投資造林區劃為公益林。由于禁伐或限伐，他們無法通過木材采伐收益回收造林投入。林權所有者的收益權難以保證，甚至使一些造林大戶成為負債大戶。

三、關于加強森林生態效益補償的對策建議

(一)擴大補償范圍，實行分類補償

一是擴大森林生態補償的范圍。將生態重要和脆弱區域、構建生態保護與屏障地帶、主要提供生態產品的森林，尤其是生態地位重要、生態作用明顯而經濟欠發達甚至落后的林區統一納入森林生態補償范圍，實現應補盡補，在保障生態安全的前提下，維護好林區社會經濟穩定，促進林農增收致富。二是對不同地域、區位、地類和質量的公益林，進行分類補償，由于不同的林地其森林質量指數不同，管護成本和生態價值也不同，建議根據不同區域生態的重要性和脆弱性，綜合考慮森林質量、地位級差、造林成本、管護難度等指標，對現有重點公益林進行分類補償。

(二)引入市場機制，提高補償標準

目前，我們森林生態效益補償標準普遍偏低，很難體現營造和管護森林的真實成本，更談不上對森林的生態效益和林農的育林損失補償。建議:一是在3-5年內，先將中央財政補償標準提高到平均每年每畝20-30 元。二是對森林的生態價值進行核算和量化，逐步建立起對林農利益最低保障的補償標準底線并隨著國民經濟發展和物價上漲進行動態調整，逐漸實現充分補償(即補償生態公益林全部價值，包括造林費、土地占用費、投工投勞、管護費等)。三是國家將公共管護支出從現行的每年每畝0.25元提高到每年每畝0.5 元或1 元左右，以彌補公益林公共管護資金的不足。四是探索利用市場機制實現補償森林生態效益的有效途徑，建立市場經濟條件下對森林生態效益補償的市場化運作機制，建立公益林資源保護的受益者直接補償體系。

(三)拓寬補償資金渠道，實現多元化補償

除了加大中央、省級財政支付力度外，建議通過其它方式拓寬補償資金渠道，實現多元化補償。一是建立和完善地方生態補償基金，落實下游地區對上游地區的補償政策，受益明顯的下游地區應對上游生態屏障地區給予生態補償。二是，鼓勵通過征收森林生態稅、從旅游或礦產水電等行業提取一定費用、發行“綠色森林彩票”、社會捐資、認養等形式籌集資金用于森林生態補償。三是探索研究以森林生態效益入股、參與經營性收入分成的立體模式。如鼓勵以森林資源入股方式參與旅游區的開發，以林地入股森林公園等，達到完善公益林保護和增加林農收益等多贏的目的。

(四)完善相關管理制度，加強生態補償立法

一是盡快修訂《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》，進一步明確集體公益林森林生態補償作為對林農的直接經濟補償。二是國家應安排專項資金用于聘請集體公益林專職管護人員，切實解決集體公益林管護人員缺失等問題，切實保障集體公益林林區安全。三是將森林生態效益補償融入到對森林的開發和規劃之中，以利于生態建設與環境保護制度之間的銜接和配合，也方便相關部門成系統的管理。

目前，我國關于生態補償還沒有專門的立法，隨著生態補償財政政策的穩定實施，生態項目建設的順利進行，生態環境管理的有效開展，都必須以法律為保障。建議國家加強生態補償立法工作，盡快出臺針對生態補償的法律法規，從法律上明確生態補償責任和各生態主體的權利義務，為生態補償機制的規范化運作提供法律依據。

(五)積極探索重點公益林收購政策

國家根據生態屏障建設和國土生態安全的需要，建議對部分生態地位重要而由非國有投資主體營造的重點公益林，由國家進行收購或贖買，轉變其所有制形式，以維護國土生態安全，保障投資造林者的合法權益。可以先行試點再逐步推進，也可考慮對生態脆弱地區實施生態移民工程等。

(六)開展重點公益林經營利用試點

對于部分立地條件相對較好、生態區位不十分敏感的公益林，可以考慮在不影響生態環境的前提下，進行經營利用方面的政策探索。如試點開展撫育、更新性質的采伐，利用生態公益林的景觀資源、林下資源開展非木質經營利用，在提高公益林林分質量的同時，增加公益林所有者或經營者的經濟收入，從而達到生態得保護、林業得發展、林農得實惠的目的。