杭州市殘疾人公共體育設施建設的社會支持研究

李 濤

(浙江金融職業(yè)學院 體育軍事部，浙江 杭州 310018)

關心殘疾人，是社會文明進步的重要標志。參加體育運動是殘疾人的重要權利，為殘疾人提供充分、切合的公共體育設施是建設服務型政府的一項基本任務。2011年10月，全國第八屆殘疾人運動會在浙江杭州舉行,八殘會的順利召開不僅向全國人民展示了杭州“精致、和諧、大氣、開放”的城市精神，也使社會各界更關心殘疾人，對殘疾人的體育運動需要尤其是群眾性體育運動的重要性有了更加深入且直觀的認識。根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調查結果顯示，浙江現(xiàn)有殘疾人311.8萬，杭州47.8萬，占全市總人口的6.36%。八殘會召開時，省市政府投入了大量資金，使杭州在無障礙設施的建設和殘疾人體育場館的改建上有了較大改善，但全市殘疾人體育運動需求的日益增長與公共體育設施建設不到位之間的矛盾仍然存在。

1 杭州市殘疾人公共體育設施建設的現(xiàn)狀

近年來杭州市殘疾人體育事業(yè)有了較大發(fā)展，尤其是殘疾人競技體育已取得一定成績，但殘疾人體育起步晚、起點低、總體發(fā)展水平不高，特別是涉及廣大殘疾人的公共體育設施建設仍不理想，尚未形成全社會支持殘疾人公共體育發(fā)展的良好氛圍。

1.1 公共體育設施建設取得長足發(fā)展，但為殘疾人專供的設施卻非常少

杭州十分重視全民健身運動，2004年頒布《杭州市全民健身條例》，提出“市民依法參加全民健身活動的權利受法律保護，全社會應當關心和支持老年人、殘疾人參加全民健身活動”。2012年，在《條例》頒布的基礎上，又詳細制定了《杭州市全民健身實施計劃(2011-2015)》，明確全市要在五年中“建設體育健身中心、體育健身廣場、體育健身主題公園100個以上，人均公共體育場地面積達到1.8m2以上”。近年來杭州市公共體育設施的建設取得了長足發(fā)展，全民健身的氛圍正在形成。然而在走訪中我們發(fā)現(xiàn)，我市大部分體育場館仍然沒有完善的無障礙設施。僅有的幾個殘疾人專用體育場館多建于城市郊區(qū)。八殘會后政府對部分舊場館的場地、觀眾看臺及衛(wèi)生間等設施進行了無障礙優(yōu)化，但涉及范圍較小，且指示不明維護不勤，體育器材的設計并沒有充分考慮到殘疾人的特殊需求。另一方面，殘疾人多因身體和心理等原因較為排斥人群密集的公共場所，而且由于行動不便，多愿意選擇居住地所在的社區(qū)進行體育鍛煉。由于殘疾人健身的體育場地設施與健全人有較大的區(qū)別，絕大多數(shù)殘疾人不適合健全人的體育設施，并且存在數(shù)量少、質量差、布局不合理等多方面問題，已經(jīng)成為阻礙殘疾人參加體育鍛煉的重要因素。

1.2 政府為殘疾人體育事業(yè)投入增加，但殘疾人公共體育發(fā)展重視不足

《杭州市殘疾人事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，明確指出要“將殘疾人體育工作納入當?shù)卣w育工作計劃，促進殘疾人群眾體育與競技體育均衡發(fā)展。”根據(jù)統(tǒng)計報表顯示，浙江省用于殘疾人體育支出的省級財政撥款每年約300萬，杭州市級財政撥款每年約100萬，與省內其它地市相比，在經(jīng)費投入上占有優(yōu)勢[1]。但僅有的這些經(jīng)費幾乎用于殘疾人運動員的訓練、參賽及獎勵支出，真正服務于普通殘疾人公共體育事業(yè)發(fā)展的卻非常少，普通殘疾人的體育活動需求無法得到普遍滿足。從調查來看，1/3以上的社區(qū)僅有的殘疾人體育健身設施是一套殘疾人康復器材，有偏癱康復器、雙輪助行器、按摩椅、劃船機等，一次性投入約2萬元左右，大多放在活動室或康復室內，無人管理，許多零件都已老化、損壞，少有殘疾人使用，沒有起到為殘疾人康復鍛煉的作用。大部分的殘疾人認為沒有健身器材或者現(xiàn)有的健身器材不適合鍛煉是阻礙其參加體育活動的最主要因素，可見殘疾人對現(xiàn)有的公共體育設施并不滿意，大大降低了其參與體育鍛煉的積極性。

1.3 殘疾人參加體育鍛煉的意識提高，但活動參與的廣度和深度仍不高

近年來，隨著政府對殘疾人事業(yè)的扶持和保障力度增大，全民健身的氛圍逐漸形成，殘疾人也開始對自身的體育鍛煉活動引起重視。但是在調查中我們也發(fā)現(xiàn)，殘疾人參加體育鍛煉的廣度和深度不夠，呈現(xiàn)“自發(fā)性、少器材、無組織、缺指導”的特點，使殘疾人參與體育鍛煉的質量受到嚴重影響。在各個社區(qū)，沒有形成殘疾人日常體育鍛煉的氛圍，只有在參加上級組織的體育比賽時，才會臨時組織殘疾人體育賽事，且項目多為殘疾人趣味運動會、乒乓球、武術表演等，內容單一，組織性不強。更多一部分的殘疾人會選擇在家中參加一些基本的體育鍛煉，以康復訓練為主，例如舉啞鈴、按摩椅、徒步走等，不具科學性和系統(tǒng)性。社區(qū)體育器材和體育指導員缺失是阻礙殘疾人參加體育鍛煉的兩大重要因素。社區(qū)現(xiàn)有的體育器材，尤其是居民使用率較高的健身路徑均是按照正常人的身體結構和動作習慣設計制造，無法適應殘疾人的運動習慣，且有可能導致二次傷害的發(fā)生。社區(qū)基本沒有殘疾人體育指導員，即使有也是兼職，如殘疾人專干或愛心志愿者等，指導員隊伍并不穩(wěn)定，無法滿足殘疾人體育鍛煉的專業(yè)需要，殘疾人體育指導員十分匱乏。

2 影響杭州市殘疾人公共體育設施建設的主要因素

不可否認，近年來杭州市殘疾人公共體育設施有了較大改善，但尚未滿足現(xiàn)有的需要，暴露出來的問題值得我們反思。綜合分析下來，主要是以下四個因素影響了殘疾人公共體育設施的建設。

2.1 認識尚不到位

殘疾人公共體育的發(fā)展還處于起步階段，全社會對它的認識有待進一步提高。在走訪過程中，我們發(fā)現(xiàn)，不少老百姓甚至是一些殘疾人專干，對殘疾人體育的認識尚停留在殘運會、殘奧會，將殘疾人運動會等同于殘疾人體育。他們認為，殘疾人體育可有可無，哪怕是殘疾人競技體育宣揚的也只是一種攻難克堅的拼搏精神，對殘疾人身體素質的提升幫助不大。不得不承認的事實是：殘疾人在正常人群中屬于邊緣，殘疾人體育在殘疾人各項服務保障中屬于邊緣，而殘疾人的公共體育更在殘疾人體育中屬于邊緣。事實上，絕大多數(shù)的殘疾人都能認識到體育鍛煉對其自身健康的重要性，也相信通過鍛煉能夠促使自己身心健康、融入社會，但自卑和害羞的心理還是讓他們打消了參與體育活動的想法，最多只愿意在家中使用一些簡單的器械進行康復鍛煉，鍛煉的效果大打折扣。可見，殘疾人在社會生活中的弱勢地位還沒有得到明顯改善，營造一個真正理解、尊重、幫助殘疾人的社會氛圍首先要從認識上下功夫。

2.2 經(jīng)費尚不充足

殘疾人公共體育的發(fā)展，在資金供給上是十分捉襟見肘的。要發(fā)展殘疾人公共體育，無論是殘疾人公共體育設施的配置，抑或是殘疾人體育指導員的選聘或培養(yǎng)，都需要投入比普通體育事業(yè)發(fā)展更多的資金。除了經(jīng)費上的短缺，更重要的是始終沒有相應的法律法規(guī)來明確，對殘疾人公共體育的經(jīng)費投入要達到一個什么樣的比例或標準。以至于對殘疾人公共體育發(fā)展的支持呈現(xiàn)出忽冷忽熱的態(tài)勢。八殘會的召開，為殘疾人公共體育事業(yè)的發(fā)展提供了良好的平臺與契機，省市各級財政為殘疾人體育投入巨大，但八殘會之后的經(jīng)費又將通過何種途徑保障且穩(wěn)定下來，值得我們思索。

2.3 制度尚不配套

為推進殘疾人公共體育事業(yè)的發(fā)展，各級部門需要制定和落實具體的政策、法規(guī)，支持殘疾人公共體育設施的建設，保障殘疾人公共體育活動的開展。相關制度內容過于寬泛，以政策性、指導性為主，缺乏實踐操作意義。以《全民健身計劃綱要》為例，綱要中對殘疾人體育有關的指標未做出確切規(guī)定，公共體育設施的建設指標也僅適用于普通人，較少涉及為殘疾人提供基本體育公共服務的內容及相應的具體措施和實施細則[2]。此外，從社會支持的角度看，由于殘疾人公共體育的發(fā)展尚在起步階段，需要各方力量的共同努力，因此現(xiàn)有的制度僅僅從殘疾人公共體育事業(yè)的重要性上予以保障，而沒有配套相應的供給制度、問責制度、財政制度、投資制度等，落實的難度非常大。殘疾人屬于社會的弱勢群體，想要發(fā)展殘疾人的公共體育，僅僅靠幾個社區(qū)、幾套器材、幾個專干，無法真正推動。必須要從制度建設的頂層設計，協(xié)調各部門力量，配套完善相關政策法規(guī)，共同去關注和關心殘疾人公共體育的發(fā)展。

2.4 主體尚不明確

從橫向的組織管理上看，殘疾人事業(yè)由殘聯(lián)統(tǒng)一監(jiān)管負責，通過與民政部門、教育部門、體育部門等相關部門的協(xié)調，落實其就業(yè)、教育、體育等相關問題。由于殘聯(lián)不屬于某一個專業(yè)部門，只能從中起到一個組織協(xié)調的作用，因此在推動一些工作的進程中，很容易產生部門間相互推諉的現(xiàn)象。殘疾人公共體育服務的供給主體尚不明確，部分領導干部不能正確認識殘疾人體育事業(yè)發(fā)展的重要性，是當前阻礙殘疾人公共體育設施建設的一個重要原因。縱向上，杭州市的殘疾人體育組織僅有市殘疾人體育協(xié)會，深入到社區(qū)一級卻未建立任何殘疾人體育組織，社區(qū)殘疾人體育工作依托社區(qū)居委會的各項工作開展，基本處于零散和無序的狀態(tài)。偶有社區(qū)層面組織的殘疾人體育活動，也是為了籌備相關的比賽而臨時安排的，并沒有系統(tǒng)的組織和管理。可見，政府在對殘疾人公共體育的管理上，無論是橫向上還是縱向上，都缺乏統(tǒng)一認識，沒有設立相應的機構，或是部門間職責分工不清，不同程度上揭示了政府對發(fā)展殘疾人公共體育事業(yè)供給的內動力不足，嚴重影響了殘疾人體育事業(yè)的整體發(fā)展。

3 加強杭州市殘疾人公共體育設施建設的對策與建議

作為社會弱勢群體的殘疾人，受其自身身體現(xiàn)狀以及認識觀念、經(jīng)費投入、制度建設、責任主體等因素的影響，其體育鍛煉行為無論在形式、內容，還是在參與的自主意識和積極性等方面都還存在著較大的缺失。因此需要從全社會范圍內，構建一個以人力、物力、財力，以及認知力為切入口的“殘疾人公共體育發(fā)展社會支持體系”，為殘疾人公共體育設施的建設提供堅實保障。

3.1 加強宣傳教育，提高民眾對殘疾人參加體育鍛煉的認知水平

要構建殘疾人公共體育發(fā)展的社會支持體系，首先要從從認識上下功夫，倡導“平等、參與、共享”的現(xiàn)代文明社會殘疾人觀，在全社會營造理解、尊重、幫助殘疾人參與體育的良好氛圍，為殘疾人參與體育提供良好的社會環(huán)境。提高對“殘疾人參加體育鍛煉”的認知力，從對象上看主要面向三類人群：領導干部、殘疾人、普通民眾。領導干部是政策的制定者，他們認知水平的高低直接決定著殘疾人公共體育發(fā)展的各類資源配置。因此可以組織領導干部定期學習有關殘疾人體育發(fā)展的制度文件，將扶殘助殘作為領導表彰考核的內容之一；在各類社科課題的選題和評獎上，突出殘疾人公共體育的入選比例，引起相關部門領導的重視。其次，要深入社區(qū)和各種殘聯(lián)機構，宣傳體育科普知識，消除殘疾人自身在體育鍛煉過程中的各種顧慮，組織殘疾人交流體育健身鍛煉的心得體會；定期組織殘疾人參加社區(qū)間不同形式的殘疾人體育賽事，重視比賽的趣味性和參與度，提高殘疾人的體育鍛煉和參加群體性活動的意識；聯(lián)系廣大高等院校，尤其是體育院校深入社區(qū)進行健身咨詢、體質測試，積極探索推廣易于開展、小型實用、健康文明的體育健身方法，動員殘疾人積極參加體育活動，提高對健身活動的興趣[3]；其三，充分利用電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡等媒體加大宣傳殘疾人公共體育的力度，號召普通民眾消除歧視，對殘疾人參加體育鍛煉表示理解與支持；通過各類民間組織，組建殘疾人體育鍛煉指導小分隊，以志愿者的形式積極關心身邊的殘疾人，幫助他們參加體育鍛煉活動，爭取全社會對殘疾人的廣泛支持；在公益廣告和宣傳畫的制作與評選中，重視對殘疾人公共體育的宣傳，擴大專題入選比例，增設專項獎勵，印發(fā)各類殘疾人體育健身的知識叢書和宣傳小冊子，在人流量聚集的商場、地鐵口、體育館免費向民眾發(fā)放。

3.2 拓寬融資渠道，倡導社會對殘疾人公共體育事業(yè)的關心支持

經(jīng)費保障是殘疾人公共體育發(fā)展的重要前提。殘疾人公共體育屬于社會公共產品，理應由政府提供，但是在當前我國社會保障尚未完全到位的情況下，殘疾人基本生活保障還無法全面落實，更難以顧及殘疾人公共體育經(jīng)費的保障。因此亟需從全社會共同支持公益事業(yè)的角度，建立政府同非官方經(jīng)濟體相結合的經(jīng)費保障機制，大力宣傳對殘疾人體育事業(yè)的關注，積極引導各類資本的投入，實現(xiàn)資金籌措的多元化[4]。根據(jù)現(xiàn)有的社會發(fā)展現(xiàn)狀，可以從以下幾個方面做一些努力和嘗試：其一，根據(jù)體育彩票公益金用于落實《全民健身計劃綱要》的資金為年度公益金收入總額60%的規(guī)定，積極引導地方財政對殘疾人公共體育的支持力度，明確每年劃撥一定比例的彩票公益金作為殘疾人公共體育設施建設的項目資金，甚至建議專設殘疾人體育彩票直接用于殘疾人公共體育發(fā)展；其二，在政府實施有效監(jiān)管、機構嚴格自律、社會加強監(jiān)督的基礎上，探索體育公共服務項目經(jīng)營權轉讓機制和民間投資公共體育服務的財政資助機制，逐步擴大采取財政直接補需方的模式，增強殘疾人享受服務的選擇權和靈活性[5]；其三，嘗試建立企業(yè)與殘疾人體育事業(yè)的緊密聯(lián)系，積極倡導企業(yè)的社會責任心和公益救助心，在一些效益較好的國營企業(yè)和體育用品企業(yè)，嘗試由政府牽線主導，企業(yè)冠名體育賽事、捐助體育產品等形式，扶持殘疾人公共體育事業(yè)；其四，大力發(fā)展慈善事業(yè)和公益募捐，積極發(fā)揮社會捐助在殘疾人公共體育資金籌措和志愿服務提供等方面的作用，殘聯(lián)、體育局、基層社區(qū)等部門應加強殘疾人專項基金的使用與落實工作，定期向公眾發(fā)布資金使用情況，以保障資金的合理利用。

3.3 實施配套建設，加大政府對殘疾人公共體育建設的保障力度

八殘會期間配套建設或改建了一部分殘疾人運動場館，并進一步明確了這些場館對殘疾人免費或優(yōu)惠開放的力度。但是這樣的建設力度尚處于零敲碎打的層面，始終沒有建立起一套系統(tǒng)有效的運行計劃，必須有非常明確的配套操作細則加以保障。其一，由體育局牽頭，聯(lián)合殘聯(lián)、民政部門研究制定現(xiàn)階段杭州市殘疾人公共體育設施建設的五年規(guī)劃，排摸、登記、整合現(xiàn)有的殘疾人公共體育設施，明確相關主管單位，根據(jù)各個區(qū)域的殘疾人口數(shù)量，詳細規(guī)劃五年間要配套建設的殘疾人公共體育設施，繪制成地圖手冊，供殘疾人選擇。其二，根據(jù)殘疾人多數(shù)選擇在居住社區(qū)附近參與健身活動的特點，在一些老的社區(qū)整合現(xiàn)有的體育鍛煉場所，鼓勵社區(qū)附近的學校和單位向殘疾人免費開放。在一些新建社區(qū)，要求開發(fā)商在小區(qū)建設前必須配套建設相應的健身場所，并建有殘疾人專用的健身場所，開發(fā)商如果沒有能力興建，可以按照一定比例向社區(qū)繳納配套建設經(jīng)費，由社區(qū)幫助建設。其三，組織相關院校及科研部門設計開發(fā)殘疾人專用體育設施，研究制定適合殘疾人使用的場館和健身器材的制造標準，招投標一定資質的企業(yè)進行加工生產，投放市場，逐漸在一些殘疾人體育場館和基層社區(qū)推廣使用。其四，大力推進體育無障礙設施的改造和管理，尤其加大對住宅區(qū)附近體育設施的改造力度，不得任意改變體育公共設施的使用性質，不得減少使用面積，不得侵占、挪用或破壞，對申請安裝、場地核實、安裝后的監(jiān)督、維護、保養(yǎng)做到規(guī)范管理。

3.4 培養(yǎng)人才隊伍，打造專業(yè)的特殊體育指導員隊伍，提升軟實力

培養(yǎng)一支穩(wěn)定的殘疾人體育指導員隊伍對殘疾人公共體育事業(yè)的長足發(fā)展顯得尤為重要。2011年12月，首期國家級殘疾人體育健身指導員培訓班在北京體育大學舉行，把殘疾人體育健身指導員納入到社會體育指導員管理和服務體系之中，積極幫助廣大殘疾人共享公共體育服務體系建設的成果。現(xiàn)階段，從市一級層面我們可以嘗試以下幾種途徑打造專業(yè)的特殊體育指導員隊伍，提升殘疾人公共體育的軟實力。其一，政府要加強特殊體育指導員的培訓工作，建立省市區(qū)多級培訓的長效機制，培養(yǎng)一批有專業(yè)資格能力的指導員，培訓內容不僅要涉及體育法律規(guī)章制度、殘疾人體育活動編排及賽事組織、人體運動科學等，還要學習相關的醫(yī)學、心理學等內容。其二，選拔特殊教育院校、高校體育專業(yè)以及醫(yī)學護理專業(yè)的學生進行培訓與選聘，實現(xiàn)政府機關對殘疾人體育指導員的招聘力度，鼓勵更多的專業(yè)人才投入到社區(qū)和基層從事殘疾人體育指導工作，以此保證特殊社會體育指導服務的穩(wěn)定供給。其三，通過立法明確一定殘疾人口數(shù)量的社區(qū)必須配備一名特殊社會體育指導員，不足人數(shù)的社區(qū)可以以街道為單位共享，研究制定特殊社會體育指導員的工作職責與內容，明確每周的服務指導時間量，建立相應的考核機制和表彰機制。其四，積極發(fā)展志愿者隊伍，招募廣大院校的在校大學生和社區(qū)里的普通熱心民眾，對他們開展短期的專業(yè)培訓，通過有效補充的方式彌補現(xiàn)階段特殊社會體育指導人才的匱乏。

[1] 肖麗琴.公共供求理論視域下殘疾人體育公共服務體系研究——以浙江省為例[J].體育科學，2012,32(3):17-26.

[2] 黃曉曉,黃卓.殘疾人參與健身運動的社會排斥問題研究[J].體育文化導刊，2011(8)：26-28.

[3] 肖麗琴.浙江省殘疾人健身路徑的現(xiàn)狀與發(fā)展對策研究——以杭州市為例[J].浙江體育科學，2011,33(1)：106-110.

[4] 黃曉曉,黃卓,張油福.殘疾人公共體育服務研究[J].體育文化導刊，2012(2)：22-26.

[5] 肖麗琴.我國殘疾人體育基本公共服務研究[J].成都體育學院學報，2012,37(2):10-13.