推進民族自治地方法治政府建設的實踐與探索——峨邊彝族自治縣創建法治示范縣記實

王京星

(中共樂山市委黨校 四川 樂山 614000)

一、推進民族地區法治政府建設的必要性

民族區域自治制度是我國一項基本政治制度。民族自治地方建設法治政府是貫徹落實依法治國基本方略的根本要求，也是轉型時期民族地區深化社會管理創新的必然選擇。

(一)是提高民族地區政府依法執政能力和水平的必然要求

民族地區政府在我國基層政權體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，是國家民族法律法規和政策的重要執行者，更是民族團結和諧的重要維護者。實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數由市縣政府做出，各種社會矛盾和糾紛大多數發生在基層并需要市縣政府處理和化解。民族地區政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著我國民族自治地方依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。當前，我國民族地區經濟社會發展進入到新的階段，政府擔負著推動經濟社會發展、脫貧致富、維護民族團結社會穩定、縮小民族地區發展差距、保護環境資源等艱巨的任務。要解決這些突出問題，必須進一步深化改革，加強政府制度建設，強化對行政權力運行的監督和制約，不斷提高政府執行力和公信力，推進依法行政，建設民族地區法治政府。

(二)是維護民族地區社會和諧穩定的必然要求

法治是一個地域走向現代文明的必然選擇，也是當今社會依法治理的核心價值。隨著經濟社會的發展，民族地方各民族之間交往日益頻繁，但由于相互了解和尊重不夠，造成的隔閡、誤會、糾紛和因不尊重少數民族宗教信仰、風俗習慣引發的沖突事件時有發生;受境外“三股勢力”的影響和國外反華敵對勢力的挑唆，在一些地區甚至衍生為嚴重的暴力恐怖犯罪活動。民族地方政府作為基層政權的維護者和政策的執行者，必須毫不動搖地執行國家的民族宗教法律法規，依法維護各少數民族的合法權益，堅決打擊破壞民族團結、制造民族分裂、危害國家安全的各類違法犯罪活動。通過加強本地區各族群眾的法制宣傳和教育，妥善處理因民族信仰等因素引起的各類社會矛盾乃至突發事件，保持社會穩定，維護國家安全和民族團結。

(三)是實現民族地區經濟社會科學發展的必然要求

黨的十八大報告提出:全面正確貫徹落實黨的民族政策，堅持和完善民族區域自治制度，深入開展民族團結進步教育，加快民族地區發展，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展。我國現代化發展的階段性目標是在2020 年實現全面小康社會，這就要求在全國各地區、各民族都共同享有小康社會的政治、經濟、文化、社會和生活環境水平。由于受地域差異、歷史發展、受教育程度等因素影響，目前絕大多數民族自治地方的經濟社會發展水平還遠遠落后于非民族地區。要實現建設小康社會的發展目標，縮短地區發展差距就成為當務之急。必須通過民族地區政府依法行政的能力和水平建設，引領帶動經濟發展方式轉變，加快經濟發展落后地區特別是民族地區的發展速度，提高發展質量，縮小經濟社會發展差距，使各族人民同步進入全面發展的小康社會。

二、峨邊縣推進民族自治地方法治政府建設的主要做法及經驗

樂山市轄范圍內有包括馬邊彝族自治縣、峨邊彝族自治縣和金口河區在內的“兩縣一區”屬于民族自治地方。位于大涼山區的峨邊縣全縣幅員面積2395.5 平方千米，轄6 鎮13 鄉，全縣彝族人口約占總人口的33.12%，屬于典型的彝漢雜居區。近年來，峨邊縣政府認真貫徹落實依法治國基本方略、國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》，結合彝區發展特點，以創建法治示范縣為突破口，建章立制，大力推進依法行政，有力地促進和保障了全縣政治、經濟和各項社會事業的發展。

(一)完善行政決策機制，規范行政決策行為

行政決策是政府依法管理社會事務和經濟文化事業的開端，是依法行政的源頭性權力。峨邊縣政府著力從制度上建立健全了依法、科學、民主的決策機制。

1.建立重大行政決策集體決定機制，實現重大行政決策程序法制化。進一步理順決策民主化同行政首長負責制之間的關系，規定重大行政決策的出臺必須經政府及其部門負責人集體討論決定，既做到了最大程度的資源共享，又起到了互相監督的作用，防止一人擅權專斷、濫用權力現象的出現。

2.充分發揮法制辦的決策參謀作用。明確規定法制辦主任應列席黨政聯席會、政府常務會，就重大決策事項的合法性問題參與意見。規范了縣政府批準的涉法案件處理程序，明確了重大涉法問題應由法制辦牽頭協調辦理。

3.成立了主要由律師組成的法制專家顧問小組。在涉及重大項目的招商引資、國有土地的轉讓、重大投資決策等以及處理其他重大的涉法事務前，先聽取政府法制辦的意見，再由專家進行充分論證，兩道程序保證決策的科學性、安全性和合法性。

(二)規范權力運行，保證政府信息公開透明

峨邊縣政府建立了合理的行政權力運行機制，以政務服務中心為載體，要求入駐部門必須做到法律依據、審批事項、時限、程序、收費依據和標準以及相關責任人的“六公開”，并組成檢查組每季度對每一項行政審批從受理到辦結的各個環節步驟進行督查，有力地推動了行政權力運行程序制度化建設，促進了行政行為的規范透明運行。

(三)建立學法制度，提高法律素養

建立健全干部學法制度，是國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》中提出的一項重要制度。峨邊縣在推進依法行政工作中，不斷建立健全保障機制，對廣大機關干部特別是領導干部要求做到重法、學法、守法、用法、護法，不斷提高運用法律手段解決各種矛盾和問題的能力和水平。縣政府規定凡是國家新出臺的重大法律法規，縣政府及各部門領導干部都必須及時組織學習。縣政府領導由法制辦負責在每次政府常務會議時組織學習半小時，各部門由其法制機構負責在單位例會時組織學習，學習情況及時向政府法制辦反饋。規定凡擬提拔的副科級、科級干部，在縣委組織部確定人選后，考察期間內統一進行法律知識培訓和考試，不參加培訓和考試不合格的，一律不予任命，確保新提拔科級干部適應建設法治政府的素質要求。

(四)完善行政權力監督機制，嚴格過錯責任追究

加強對行政權力的監督，推行過錯責任追究制度，是保證行政執法機關履行法定職責的有效途徑。峨邊縣全面落實行政執法責任制，推行行政問責、行政執法過錯責任追究等制度，將行政執法部門負責實施法律、法規、規章的職責分解落實到具體的執法機構和執法崗位，依法確定每個執法機構和執法崗位的職責權限、執法標準、工作程序、工作制度，確立政府部門的主要負責人為依法行政的第一責任人，行政案件的承辦人為個案的第一負責人，切實提高行政機關工作人員的責任意識，確保法律法規和政策全面正確實施。不斷完善政務公開和行政權力公開透明運行機制，將行政管理公示制、評議考核制、錯案責任追究制結合起來，對行政權力的監督形成一條環形鏈。

(五)創新社會管理，維護社會和諧穩定

峨邊縣結合彝區民族習慣和特點創新社會管理模式，堅持“彝寨修到哪里，調解組織就建到哪里”的工作思路，新建15 個彝寨“和事室”，充實完善了45 個純彝族村級人民調解委員會，實現全縣每個村都建立了一個“調解室”。以政府名義聘用了78 名民間“德古”人士擔任民間人民調解員，推行民間“德古”“家訪”制度，定期“巡訪”寨子，記錄“家訪”筆記，及時反饋，匯總建立民情臺帳。對問題特別突出、可能引發群體性的案件，指派鄉鎮、村調委會和民間“德古”負責調解。針對彝區普遍存在的民間婚嫁中聘金禮金過高的不良現象，及時進行了規范，切實減輕彝區群眾婚嫁負擔，維護彝區社會和諧穩定。通過縣、鄉、村三級調解組織，形成了縱向到底、互動聯動的“大和諧”調解網絡。

三、民族自治地方法治政府建設中存在的主要問題及原因分析

(一)政府官員依法行政的理念有待提高

依法行政理念是一個現代政府的核心元素，是建設法治政府的重要保證和精神動力。長期以來，受到地域、文化、受教育程度等因素的制約，民族地區的法律普及程度遠滯后于民族地區經濟社會的發展水平，跟非民族地區差距更大。一些領導干部的潛意識中還存在著“官本位”思想，對民主法治建設的重要性認識不足，忽視運用法治手段解決問題，有的甚至認為群眾的法律意識增強了，工作就越來越難做。部分政府官員法治意識淡薄，習慣于以管制者的身份出現，缺乏自由、民主、平等、人權等現代法律價值觀，以言代法、以權壓法，導致政府的一些決策科學民主化程度不夠，執法水平參差不齊，社會整體法治化程度較低。法治政府是一個與公民良好互動、尊重公眾理性選擇、堅持科學民主決策的政府。建設法治政府，最為根本的就是民族地區政府官員依法行政理念的全面提高和長期鞏固，這些都有賴于官員在推動依法行政發展中自覺性和主動性的不斷提高。

(二)行政執法方面存在不足

一是民族自治地方的行政執法人員雖然經過多年的法律普及，其綜合素質有了相當程度的提高，但隨著民族地方經濟社會的發展，傳統的執法方式和執法手段已經遠不能適應行政執法工作的需要。執法流程不夠公開透明，缺乏必要的風險評估和解釋溝通，執法對象對執法行為存在信息失真和信息不對稱等問題，執法的社會效果不佳，容易引起少數民族群眾的敵對情緒，甚至與民族問題掛鉤，引發社會不穩定因素。二是在行政執法程序方面，程序意識普遍不強，在日常執法中仍存在不按規定使用法律文書，不依法履行告知程序，不在規定時限內完成執法行為，有關行政執法的依據公開不夠等問題，程序缺失導致執法結果公正性難以得到保障。三是在行政執法監督方面，存在行政執法監督無力、監督力量未形成合力、行政監督法制化程序低、監督標準不夠明確、監督體系不夠完善、對違法行為的糾錯補救機制不夠健全、對責任人員的追究還流于形式等問題。

(三)潛在社會矛盾仍然存在

隨著社會的發展，貧富差距擴大的趨勢在一定時期內還無法從根本上徹底扭轉。民族地方由于地域偏遠、較為封閉，經濟社會發展水平長期落后，因發展滯后產生的矛盾尤為突出。涉及企業改制、征地拆遷、醫療衛生、環境保護、安全生產、林權糾紛、交通事故、勞動爭議等領域的群眾訴求越來越多。個別群眾無視法律規定，盲目追求個人利益最大化;少數群眾對生活的期望達不到預期，從而滋生對社會的不滿，少數個體甚至潛存報復情緒，從而導致群訪、越級上訪及阻工事件時有發生，誘發群體性事件的潛在矛盾普遍存在。受民族習慣的影響，部分彝族群眾因經濟利益、社會地位、婚喪嫁娶、傳統風俗等因素，長期積怨，形成家支間的矛盾。據統計，2012 年峨邊縣全縣排查出的各類矛盾糾紛高達1396 起，這些矛盾糾紛雖然大部分得到妥善處理，但仍有一些積案、“釘子案”在短期內無法徹底解決，成為社會潛在的矛盾隱患，危及社會安全穩定。

(四)依法訴求引導力度不夠

在處理群眾訴求上，由于受傳統民族習慣等因素的影響，加之一些地方對法制宣傳教育引導還不盡到位，因此涉及到維權問題時，部分群眾不走司法渠道，更多采取阻工堵路、圍堵機關、鬧訪纏訪、串聯聚集等非法方式，向政府施壓尋求解決。一些基層政府的工作人員在涉及具體利益問題的處置上，為了維護一時的“穩定”，掩蓋矛盾，對群眾的不合理乃至非法訴求，不是正確引導、堅決抵制，而是毫無原則地步步退讓，從而使個別法制觀念淡薄的群眾進入了“信上不信下、信訪不信法”的誤區，篤信“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，只要“人多勢眾、就法不責眾”。這在一定程度上助長了非法訴求，損害了政府的公信力和執行力。

四、推進民族地方法治政府建設的對策與思考

(一)加強民族立法，為民族地區發展提供保障

自治立法權是《民族區域自治法》賦予民族自治地方的法定權力，體現了國家對民族自治地方賦予的高度自治權。“凡事預則立，不預則廢”。要促進民族團結進步，推進民族地方法治政府建設，必須首先加強自治立法，以立法推進法治政府創建。

1.優化立法環境。進一步完善立法機構，加強對立法工作的領導。以政府法制辦為主體成立專門的自治立法機構，充分發揮專家立法的優勢，從相關部門抽調懂法律、精業務的人員組成立法團隊，深入研究民族區域自治法律法規和政策，從民族地方實際需要出發選擇立法項目，及時研究制定契合當地發展需要的規范性法律文件。通過廣泛征求社會各界的意見，并在實施的過程中不斷進行修繕，以適應地方經濟、社會和文化的發展。對時機成熟的，要及時提請自治立法機關上升為自治條例和單行條例。

2.加大立法力度。民族自治地方的特點，是民族立法的前提和依據。民族立法不體現民族特點，就不能促進民族經濟和社會發展。離開民族自治地方特點，民族立法也就失去了意義。民族自治立法應根據民族地區經濟、文化、社會事業、民族團結等縣域縣情實際，進一步完善經濟結構調整、資源節約和環境保護、創新發展、區域和城鄉協調發展等方面的自治條例和單行條例，及時根據需要對相關條例進行修訂完善，實現區域自治立法與民族區域自治法、中央、省市政策法規有效銜接，充分保護民族自治地區發展。進一步用好自治地方立法權，提高立法質量，增強自治法規的可行性和可操作性，通過法規的實施增添民族地區“造血”功能，護航民族區域經濟又好又快發展。以立法為引導，進一步規范行政決策機制。完善行政決策規則和程序，明確決策的范圍和權限，把部門論證、公眾參與、民主協商、專家論證、專業機構測評、成本效益分析、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序，特別要加強對少數民族群眾和利害關系群體的意見收集采納，將決策行為置于法治框架內。

(二)開展普法宣傳，為民族團結進步保駕護航

1.完善普法機制。一要積極構筑平臺，搶占普法陣地。充分利用縣、鄉、村三級政權組織，積極拓展新的宣傳陣地，營造全民知法、懂法、守法、用法的氛圍。契合民族地區特點，在民族地區人口相對聚集地方設置法制宣傳欄，采用漢語與民族語言雙語形式就與群眾息息相關的法律法規、政務信息和重大議定事項進行宣傳;搶占網絡普法陣地，充分利用現代信息宣傳手段，借助手機短信、網站、微博、微信等新興媒介對普法工作進程進行宣傳報道，采取群眾喜聞樂見的方式開展普法宣傳。二要全面豐富載體，開展“法律六進”。通過“法律六進”，將普法貫穿到社會每一個領域，在彝區重點抓好領導干部學法、少數民族帶頭人學法和青少年學法。對領導干部和公務員重點加強依法決策、依法行政相關法律法規的學習;對農村群眾特別是在少數民族群眾中有一定威望的帶頭人重點加強基層組織、社會治安、糾紛調解等方面法律法規的學習，大力培養農村“法律明白人”;對青少年重點加強感恩、法律啟蒙、傳統信念和思想品德方面的教育學習，使普法與貫徹民族區域自治法、精神文明建設、法治文化建設、平安社會創建、發展環境綜合治理相結合。

2、實施全域創建。以創建帶發展，在民族地方廣泛深入地開展法治示范縣、法治示范鄉鎮、法治示范單位、法治示范社區、法治示范村等法治細胞創建活動。將法治創建與弘揚民族文化相結合，以“弘揚法治精神，傳承民族文化”的大型文化活動為載體，通過法律知識競賽、“法制趕場”、“法制文藝巡演”等形式，寓教于樂中進行普法教育，增強法治文化的滲透力、引導力和感染力，提高法制教育實效，有力提升全社會依法辦事的能力和水平。

(三)創新執法方式，為經濟社會發展增添活力

1.提高依法行政的法律意識和工作水平。民族地方各級政府工作人員特別是領導干部要牢固樹立依法治國、執法為民、公平正義、服務大局的社會主義法治理念。要加強對少數民族干部法治信仰的培養。無論是哪一個民族，無論信仰何種宗教，在法律面前都必須人人平等。任何人都不能打著民族宗教的幌子，逾越法律的底線，享有法律以外的特權，一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。通過少數民族干部的言傳身教，帶動周圍的少數民族群眾自覺守法，從而形成全社會自覺踐行社會主義法治理念的良好氛圍。進一步規范行政執法主體和行政執法行為，堅決杜絕主體混亂、濫用權力、消極不作為等執法領域中的突出問題。加快實行相對集中行政處罰權的步伐，解決多頭執法、越位執法、錯位執法等問題。強化程序意識，用制度管程序，用程序保證法律的公正實施。全面落實執法責任制和過錯責任追究制，堅決糾正以權代法、以情代法，依法加大行政權力的監督、違法行政行為的追究力度。加大對“一低、二高、三難”(違法成本低、守法成本高、執法成本高、執法舉證難、追究責任難和強制整改難)案件的執法和執行力度，以執法的實際效果取信于民。

2.積極引導訴求依法解決。強化對民族地區征地拆遷、農村土地流轉、勞動就業、社會保障、教育醫療、安全生產、治安管理等易產生信訪訴求方面法律法規宣傳普及，引導少數民族群眾學習刑事法律、民事法律、行政訴訟法律以及人民調解法、信訪條例等法律法規，使廣大少數民族群眾牢固樹立權利與義務相統一的觀念，學會依法按程序表達利益訴求、合法維權，讓廣大群眾從嚴格規范、公正廉潔的執法中感受到法律的尊嚴和權威，體現社會公平和正義。進一步完善人民調解、司法調解、行政調解相互銜接的矛盾糾紛調處機制，推進矛盾糾紛大調解向基層延伸。完善企業改制、征地拆遷、醫療衛生、安全生產等專業調解組織建設，建立涉及林權糾紛、勞動爭議糾紛等聯席會議制度，實現調解“窗口”前置，調解“區域”全覆蓋，依法解決群眾合理訴求，確保矛盾糾紛在基層得到化解，群眾積怨在基層釋放。

3.充分發揮基層自治組織功能。民族地方應結合本地方少數民族聚居的特點，大力推進基層民主法治建設和社會管理模式創新。通過推進民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，讓廣大少數民族群眾參與到對社會事務的管理中來，推進基層法治化管理水平。要積極適應少數民族自身特點，充分尊重少數民族傳統習慣，創新基層少數民族管理的形式，推廣“德古”調解法等一系列尊重少數民族首創精神的群眾工作方式。結合“彝家新寨”建設等發展契機，引導少數民族地區建立健康文明的生活方式，形成全社會尊重法律、崇尚法律、自覺維護法治尊嚴的良好社會范圍。

[1]峨邊縣“五個三”同步服務彝家新寨建設[EB/OL].http://www.scsf.gov.cn/zhxx/9111.jhtml，2013-8-28.

[2]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-18.