社會管理創新視野下我國社會化養老的法律調整

王斐民

（北方工業大學文法學院，北京100041）

社會管理創新視野下我國社會化養老的法律調整

王斐民

（北方工業大學文法學院，北京100041）

養老保險分割管理的法律固化、養老資金籌集和運用的法律保障不足、養老主體法律性質不清和促進措施不力是我國養老體系法制建設中存在的突出問題。應通過社會管理創新促進社會化養老的發展并加強相應的法律保障。應以立法打破養老保險的分割管理局面，通過社會管理機制兼顧養老保險的基本性和不同群體的特殊性，平衡改革的效率與公平。應以立法鼓勵社會和個人參與養老資金的籌集，促進多元化養老保險體系的建設，以實現養老資金保障的社會化。應加強社會管理創新及相應的法制建設，在政府引導下鼓勵各種類型的社會主體廣泛參與養老體系建設，實現養老服務的社會化。

社會管理創新；社會化養老；養老保險；法律調整

一、問題的提出

我國社會老齡化問題有兩個突出特征。一是我國老齡化速度快、老齡人口規模大。根據全國老齡工作委員會辦公室（以下簡稱：全國老齡辦）發布的數據，“十二五”期間，我國老年人口將突破2億，老年人口占總人口比例將超過15%；到2020年，我國老齡化水平將達到17.17%。①參見常紅：《“十二五”期間中國老年人口將突破2億》，http://www.cnr.cn/allnews/201007/t20100713_506728490.html，2014年3月4日訪問。二是“未富先老”、“空巢家庭”問題突出。根據全國老齡辦每5年發布一次的《中國城鄉老年人口狀況追蹤調查報告》顯示，2010年，全國老年人家庭空巢率達到了49.3%，城鎮“空巢”老年人占54.0%，農村“空巢”老年人占45.6%。面對社會老齡化問題，傳統的自我養老和家庭養老不足以應對。同時，國家和社會的準備不足。養老保險分割管理、養老資金不足、養老服務設施不足、養老服務專業人員缺乏或專業化程度不高、養老模式選擇不明確、養老機制不健全等一系列問題均凸顯出來，對政府的社會綜合管理能力以及未來的養老規劃形成了嚴峻考驗。更為嚴峻的是，我國養老體系的法律保障尚存在多方面的問題，其中，法律固化養老保險分割管理體制、養老資金籌集和運用的法律保障不足、養老主體法律性質不清和促進措施不力是三個突出問題。

（一）養老保險分割管理的法律固化

我國養老保險制度存在兩個嚴重的結構差異問題：一是城鄉二元的結構差異；二是機關事業單位與企業之間的結構差異。

我國于2009年在農村為農民建立了新型農村社會養老保險制度（以下簡稱新農保），并于2011年在城鎮為城市居民（年滿16周歲的非在校學生和不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民）建立了城鎮居民養老保險制度（以下簡稱城居保）。這種城鄉居民分割設立的養老制度是我國漸進式改革習慣思維之產物，也是未進行認真的頂層設計就匆忙推出的改革措施。這種設計固化了參保人員的身份，阻礙了城鎮化的穩步推進。伴隨著這兩種改革措施出臺的政策與法律，固化了體制分割，不利于“人的城鎮化”，不利于促進人口縱向流動，不利于增強社會安全感和提升社會公平感，也不利于吸引優秀人才參與我國各項事業的發展。為了解決這個問題，2014年2月，國務院發布了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將新農保基金和城居保基金合并為城鄉居民養老保險基金，同時出臺了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，實現了兩種基本養老保險制度的銜接和并軌。但是，這種統一不是一蹴而就的事情，在實際操作中仍面臨一些問題。此外，機關事業單位和企業養老保險之間存在結構性差異。這個最近被人們高度關注的爭議問題，值得深入研究，以期得出一個理性判斷和政策決斷。

（二）養老資金多元化的法律保障不足

在基本養老保險之外，僅有少數人購買了個人商業養老保險，企業年金和職業年金也只是在小范圍內實施，并沒有成為我國工薪階層普遍認同的養老保險形式。企業年金和職業年金等制度由于沒有得到立法上的促進（例如稅收減免或者延期繳稅），無法成為基本養老保險的有益補充。此外，綜合個人所得稅制沒有建立，也無法考慮家庭為其成員購買商業性養老保險的支出在家庭應納稅所得額中給予一定額度內的扣除。

以房養老在一些地方實際上是通過遺贈扶養協議方式進行的，無法成為一種通行制度。國外成熟的以房養老保險制度，在國內未得到立法上支持，相應的保險品種沒有推出。因此有必要進行研究，促進以房養老保險制度成為我國養老社會化的一個重要方式。保監會正在草擬的《關于開展老年人住房反向抵押養老保險試點的指導意見（征求意見稿）》，有關參與型和非參與型保險產品的設計以及其他配套法律的障礙也需要從整體上進行考慮、研究，以便整理法律體系，保障以房養老保險制度的順利出臺和實施。

（三）養老主體社會化的頂層設計與法律規定不明確

現階段，我國最主要的養老模式仍然是自我養老和家庭養老模式，其養老主體主要是自己和家庭。隨著我國經濟發展加速，城鎮化加劇，子女異地工作越來越多，加上現行計劃生育政策，“421”家庭結構的普遍存在，家庭規模變小，家庭養老功能開始外移。而且，隨著城市化進程加快和生活觀念發生轉變等原因，老人普遍同子女分開居住，獨居老人數量不斷增長。人口流動性增強使得子女照料老人的難度增加。女性大量參與勞動，其照顧老人的時間越來越少。所以，自我養老和家庭養老已經不能解決我國嚴峻的養老問題，而其它養老模式未在我國發展成熟，很難發揮作用。首先，社區養老因存在服務人員專業化程度不夠、養老資源較少等原因，很難滿足社會需求。其次，市場養老可以提供專業化服務，市場化競爭可以保證養老服務的質量和效率，但其存在服務價格昂貴、養老服務缺少親情、市場規模小等問題，不能惠及多數老人。最后，因我國“未富先老”和老人數量大，國家養老模式不可取，否則會步一些西方國家因實施高福利政策致使國家養老難以持續甚至陷于債務危機的后塵。如果不在養老模式問題上做出正確的頂層設計和立法確認，則有可能產生養老的房地產化、養老的嚴重市場化，加劇我國本已嚴峻的養老問題。

針對這一問題，有學者提出，我國應建立社會化養老服務體系，動員一切社會力量解決日益嚴峻的養老問題。②參見白友濤：《城市老年問題和社會化養老服務體系研究》，《中共福建省委黨校學報》2007年第3期。另有學者認為，社會化養老有狹義和廣義之分。狹義的社會化養老，主要是指養老服務供給的社會化，由社會通過專業化的養老機構、社區服務、社會互助等方式承擔傳統上由家庭或主要由家庭承擔的養老服務，包括飲食提供、疾病照料、精神慰藉等。廣義的社會化養老則是養老資金的社會化供給與養老服務的社會化供給的統一，是公民社會福利的重要內容，是現代社會福利制度的重要組成。③參見牛喜霞、秦克寅、成偉：《城市居民社會化養老意愿的調查研究——以淄博張店區為例》，《蘭州學刊》2013年第7期。筆者認為，從實踐看，我國乃至世界大多數國家的養老保障體系的建立，不可能脫離養老資金的籌集和管理問題，養老資金供給的社會化必然成為社會化養老保障制度設計的重要問題之一。本文以廣義的社會化養老概念作為分析基礎。

就養老服務體系而言，有學者認為，我國應該從社會管理創新理念出發，構建一個以政府主導，企業、集體、家庭、個體多元支撐的養老服務體系：一是以政府為主導、社區為載體、市場化供給為主要渠道、志愿服務為補充的多元化養老服務體系；二是補助性服務、預防性服務和發展性服務等在內的多樣化的養老服務體系。④參見林娜、盧凈：《“主動空巢”與社會化養老服務模式探究》，《中共福建省委黨校學報》2011年第12期。筆者對此觀點持贊同態度。但是，從國外和國內部分省市的城市養老保障實踐觀察，充分挖掘社會養老資源，以社區管理為核心，以社會志愿團體為引領，把家庭資源、國家資源、市場資源、社會資源結合起來，構建一個社區養老、代際互助、老有所樂、專業服務為一體的社會化養老服務體系，才是社會化養老服務的基本立足點。

就養老資金籌集的社會化而言，基本養老保險籌集應當突出其多元性特征。筆者認為，基本養老保險不僅應當來源多元，而且應體現其基本性特征，之外應當通過商業保險予以補充，體現出養老金真正的多元化。

綜上，本文擬以社會管理創新的視野觀察分析養老問題，以社會化養老為基本研究框架，提出社會化養老法律調整的建議，為建立多元、系統和綜合的全民養老保險制度盡綿薄之力。

二、養老保險分割管理的法律固化問題與解決對策

（一）城鄉居民養老保險分割管理及其統一后的法律問題與解決對策

2014年2月21日，國務院印發了《關于建立統一的城鄉居民養老保險制度的意見》，將新農保和城居保合二為一，合并成為城鄉居民養老保險。該意見規定了城鄉居民的交費標準，維持原來100元到1000元的10檔標準，同時又增加了1500元和2000元的兩檔標準。這樣無論是城鎮居民還是農村居民，只要參保者有意愿，也有能力，他可以在這12檔標準中自主地選擇。這為建立中央統籌的國民基礎養老金奠定了基礎。⑤參見郭晉輝：《養老頂層設計方案難產中，政府被指不愿坦承暗藏危機》，《第一財經日報》2014年3月13日，第4版。2014年2月24日，人力資源社會保障部、財政部發布《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，力促實現城鄉養老保險制度銜接。按照上述規定，參加城鄉居民養老保險的人員，在繳費期間戶籍遷移、需要跨地區轉移城鄉居民養老保險關系的，可在遷入地申請轉移養老保險關系，一次性轉移個人賬戶全部儲存額，并按遷入地規定繼續參保繳費，繳費年限累計計算；已經按規定領取城鄉居民養老保險待遇的，無論戶籍是否遷移，其養老保險關系不轉移。

盡管在制度設計上已經規定農民和市民中的流動就業者無論在何地參保，可在全國跨地區轉移，并于符合條件時在當地領取養老金，但是對異地單位繳費的資金劃轉能否到位，流動人員能否按時足額領取非個人賬戶的養老金，在操作上和具體經辦上仍面臨諸多困難和障礙，這也是覆蓋城鄉各類群體社會養老保險制度運行中面臨的難題，應當予以高度重視。

（二）城鎮職工和機關事業單位基本養老保險制度分割管理的解決對策

城鎮職工養老保險制度形成的歷史較為復雜。1951年2月26日政務院發布實施的《中華人民共和國勞動保險條例》首次規定了城鎮職工養老保險制度。1953年，政務院連續發布《政務院關于中國人民共和國勞動保險條例若干修正的決定》、修正后的《中華人民共和國勞動保險條例》、《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》和一系列政策規定，確立了“國家保險制度”，其養老保障制度的本質特征是以國家為實施和管理主體的，國家和企業共同負擔費用的一體化社會養老保障模式，即“國家/企業保險模式”。⑥參見陳之楚：《中國社會養老保障制度研究》，中國金融出版社2010年版，第174-175頁。“文化大革命”期間，原來建立的保障制度受到沖擊。改革開放后，由于“三資企業”、私營企業和鄉鎮企業的大量出現，原來實行的“國家/企業保險模式”的社會化程度開始降低，不能滿足多元化市場經濟主體的需要，而且阻礙國有企業改革和勞動力在不同所有制經濟組織之間的自由流動，加之國家不堪重負，因此，從1984年開始實行養老金社會統籌，以均衡養老保險費用負擔、減輕企業負擔，從1986年開始引入個人繳費制度，以配合國有企業改革。但是，這一時期的社會保障制度，存在社會化程度低、養老保險基金管理分散等問題。1991年國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，擬逐步建立國家基本養老保險、企業補充養老保險和職工儲蓄養老保險相結合的模式。1993年《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出建立多層次的社會養老保障體系。1995年，國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，建立“社會統籌和個人賬戶相結合”的新制度，1998年調整個人賬戶與社會統籌繳費比例，至2000年實現了省級范圍內統一繳費、統一管理和調度使用基本養老金的目標，為城鎮職工養老社會化管理提供了基礎。但是，有學者指出，20世紀90年代，城鎮養老保險制度旨在培養和發展勞動力市場、補救國有企業改革的負面影響，維護社會穩定，但帶來了養老金長期支付的風險，個人賬戶的空賬運行規模越來越大。⑦參見趙曼、呂國營：《城鄉養老保障模式比較研究》，中國勞動社會保障出版社2010年版，第104-105頁。從2000年到2010年，國家針對這一問題進行了改革和調整。2000年，國務院發布《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，改革重點在于做實個人賬戶，調整養老金計發辦法，2005年國務院發布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，擴大基本養老保險的覆蓋范圍，2005年到2008年，國家連續三年提高企業退休人員基本養老金，其后，國務院決定2008年到2010年繼續提高企業退休人員基本養老金，并向有高級職稱的企業退休科技人員以及退休早、基本養老金相對偏低的人員傾斜，以提高退休人員養老保險金總體水平。

機關事業單位養老保險制度則一直處于“只聽樓梯響，不見人下來”的狀況。1992年1月，國家人事部發布《關于機關事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，要求機關事業單位的養老保險改革“要與干部人事制度改革和工資制度改革緊密結合起來”。當時中央政府推動機關事業單位進行養老保險改革的原因有三：一是機關事業單位人事制度改革的客觀需要；二是養老保險制度的改革可以促進人員在不同部門間的合理流動；三是機關事業單位快速增長的離退休費用對財政的未來支付能力造成壓力。然而，本次改革最終擱淺，原因在于：第一，機關事業單位本身不愿意失去已有的利益，事業單位人員對養老保險改革消極應對；第二，機關事業單位退休費用對當時財政支付的壓力減小，改革動力不足；第三，本次改革的時機與分稅制時機撞車，地方財政在收入被大塊拿走的情況下無暇顧及對養老保險制度的投入，并認為這樣改革成本太高；第四，1992年前后機關事業單位與企業養老保險待遇相差不大，倒逼改革的力量小。

隨著經濟的發展，我國整體收入分配格局開始失衡，機關事業單位工資收入高于企業職工，作為二次收入分配調控手段的養老保險制度，繼續拉大了收入差距，社會上要求改革的呼聲越來越大。對于政府而言，大量事業單位人員離休、退休對財政產生了極大壓力，所以，國務院2008年2月29日通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。輿論根據方案改革的內容，對此次改革的判斷是：事業單位養老保險制度改革是要向企業看齊。同樣，本次改革也遇到了巨大阻力，有學者歸結其原因有三：一是事業單位人員不愿改革并引發早退休潮流；二是公務員不參加養老保險改革，引發了有關公平的爭議；三是本次改革動機不明，財政難以支付的說法不足信。⑧參見吳連霞：《中國養老保險制度變遷機制研究》，中國社會科學出版社2012年版，第76-95頁。這次試點改革推進五年，仍沒有任何實質進展。⑨參見羅娟：《養老金改革被指空有聲音，五省市試點5年無進展》，http://finance.eastday.com/m/20140322/u1a7992624_1.html，2014年3月26日訪問。

2014年國務院《政府工作報告》中明確把“改革機關事業單位養老保險制度”列為2014年工作重點，似乎建立機關事業單位基本養老保險并逐漸與企業基本養老保險并軌勢在必行，但是如何并軌則是一個有爭議的問題。筆者認為，并軌應當考慮以下幾個問題：一是并軌是否意味著進行一攬子的合并、統一？二是建立機關事業單位養老保險的資金缺口如何予以彌補？三是作為其前提的事業單位分類改革、工資改革如何推進？四是基本養老保險與職業年金之間如何協調？對于這些問題，筆者的看法如下。首先，統一的頂層設計必不可少，在方案確定之后，應通過明確的法律或者行政法規予以推行。其次，基本養老保險是強制性的社會保險，因此在并軌后應突出其基本性，各類退休人員在領取基本養老保險金方面可以有一定差異，但是差異不應過大。這有利于實現社會基本公平，也有利于減輕企業負擔，避免形成養懶漢的社會機制。再其次，不同收入群體的特殊養老需求和單位福利可以通過企業年金、職業年金以及商業保險予以滿足，社會管理創新應當體現這種養老保險的基本屬性并考慮不同群體的特殊性，并為之提供多元化的服務。最后，并軌之后機關事業單位基本養老保險的資金缺口的填補，應以法律明確其資金來源，否則容易引起各種爭議。

三、養老資金多元化的法律保障

國家基本養老保險采用現收現支的方式，當老齡人口大量出現、工作年齡人口相對減少時，必然導致公共養老金支付總額持續上升和公共養老保險費繳納總額下降的問題。⑩See Oliver Enrentrau:En Route to sustainability:History,Status Quo and future Reforms of German public pension scheme. Inter-economics(2005),pp225.我國現階段，退休洪峰的臨近與基礎養老保險基金的不足，導致基本養老保險收不抵支的風險越來越大。從2013年開始，中國迎來了1963年生育高峰導致的女性退休高峰（50歲），一些地方社保經辦機構已經或多或少感覺到突如其來的支出壓力，尤其是東部發達省份的結余并不能用來彌補中西部省份的缺口。①參見前注⑤，郭晉輝文。所以，分散國家的養老責任，通過各種方式鼓勵社會和個人參與養老資金的籌集，國家利用有限的資金，逐步提高基本養老保險的保障水平，并對弱勢群體進行傾斜補貼，形成基本養老保險制度與其它形式的養老保險相配合的格局，實現養老資金保障的社會化，才有可能應對巨大的養老壓力。

我國基本養老保險從最初只覆蓋國有企業職工和城鎮集體企業職工，逐步擴展到城鎮靈活就業人員，再覆蓋到農村居民和城鎮非就業居民。從法律意義上講，城鄉居民養老保險就是我國的國家最基本養老保險制度。但是，我國目前實行的國家最基本養老保險金制度存在保障水平低和覆蓋面有待提高的問題。

1.提高基本養老保障水平的法律保障

基本養老保障水平低、不能滿足基本生活需求是各地普遍存在的問題。以鄭州市為例，根據鄭州市城鄉居民基本養老保險待遇測算辦法，一位參保人即使按照最高檔次1500元的年繳費標準繳納養老保險費，繳費年限為15年，其退休后月領取個人賬戶養老金也不過為161.87元，加上基礎養老金，合計為226.87元。這個金額不足以支付基本的生活費用，也遠遠低于城市最低工資標準。根據歐美發達資本主義國家基本養老保險堅持“廣覆蓋、低水平”的原則，我國國家基本養老保險的“低水平”無可厚非。但是，“低水平”的基本養老保險，仍然應該滿足老年人最基本的生活需求。我國的基本養老金供給與現實的市場消費水平相差甚遠，國家基本養老保險金的水平仍需提高。與德法相比較而言，英美國家的養老保險替代率很低，甚至低于部分發展中國家的水平。即使如此，英國基本養老保險提供的養老金也占到其社會平均工資的44%左右。②See Giulian Bonoli:The Politics of Pension Reform,Cambridge University Press,2000,pp55.我國基本養老金所占其社會平均工資遠遠達不到這個比例，而且這個數額還不計算通貨膨脹所造成的損失。這直接導致了我國基本養老保險中的逆向選擇：很多年輕人不愿意繳納社會基本養老保險，或者選擇最低檔次的社會養老保險，或者計劃40歲之后繳納基本養老保險金；相反地，中老年人對養老保險卻非常熱衷。針對這種狀況，筆者認為應當提高社會保障水平，應在法律上規定基本養老保險金月領取額不得低于當地月社會平均工資的50%，并嚴格貫徹多繳多得的原則，根據其全部繳納月數和月繳納額合計確定其月領取養老金的數額。這不僅有利于人們體會社會公平感，也有利于提高養老保險的統籌區域。

2.提高養老保險覆蓋面的法律保障

《關于建立統一的城鄉居民養老保險制度的意見》規定，城鄉居民基本養老保險的參保對象是年滿16周歲（不含在校學生），非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民，可以在戶籍地參加城鄉居民養老保險，但是其實際覆蓋率仍有待提高。根據官方統計，截至2013年底，全國新農保、城居保（即合并后的城鄉居民基本養老保險）參保人數為4.98億人，其中領取待遇人數為1.38億人，統一后的城鄉居民養老保險參保人數大致如此。目前，國家基本養老保險未能覆蓋的人群中，大多屬于最為弱勢的人。在養老保障領域，對弱勢群體的救助是很多發達國家養老制度體現公平性的舉措之一。我國有關的政策法規中，也體現了相應的救助理念。《關于建立統一的城鄉居民養老保險制度的意見》規定，對重度殘疾人等繳費困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。《養老機構管理辦法》第6條規定，政府投資興辦的養老機構，應當優先保障孤老優撫對象和經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求。上述規定均體現了對弱勢群體進行特殊救助的理念。但是，我國這種對弱勢群體的保障還存在不足，筆者認為可以借鑒英國的經驗予以完善。英國對弱勢群體的保護力度比較大，形成了專門的制度，主要由英國《社會保障法》予以規定。具體而言，其采取的主要措施有：（1）保留基本國家養老保險，而且養老金根據社會物價水平，以一定的指數比例進行調整；（2）實施“最低收入保證制度”（minimum income guarantee），旨在為所有的養老金領取者（無論是否繳納了足額的保險費）提供相當于社會救助水平的最低收入，確保為所有收入沒有達到國家規定的最低收入標準的養老金領取者提供補貼，使其養老收入至少不低于最低收入線；（3）逐步用國家兩級與收入關聯養老保險取代與收入關聯國家養老保險，國家兩級與收入關聯養老保險旨在提高中低收入被保險人的養老保險利益。國家兩級與收入關聯養老保險分三階段實施：從2002年開始，該保險確保被保險人的保險利益不低于每月175英鎊或每年9000英鎊；該保險依靠政府補貼將傷殘人員和有沉重家室拖累的人員納入其覆蓋范圍；之后，該保險在2007年之后成為費率基本統一的，對所有年齡在45歲以上國民開放的養老保險。③參見侯立平：《歐美養老保險改革及啟示》，西南財經大學出版社2008年版，第104-107頁。因此，筆者認為，我國社會貧富差距比較大，所以在養老金體系的構建過程中，應該更加注重基本養老保險制度的再次分配功能。筆者建議，我國應逐步形成城鄉居民養老保險以及機關事業單位、企業等與收入相關聯的養老保險這樣兩種類別，通過征收制度向低收入者進行傾斜分配；完善最低收入保障制度，保障老年人的生存權。

（二）商業養老保險的法律調整

為了鼓勵和規范保險公司的養老保險業務，保監會2008年1月1日開始實施《保險公司養老保險業務管理辦法》。該辦法規定了養老年金保險制度（包括個人養老年金制度和團體養老年金制度）和企業年金制度。該辦法規范了保險公司的養老保險業務，但是，我國目前商業性養老保險發展仍然不足。筆者認為，其原因是多方面的。第一，機關事業單位人員退休福利待遇有國家保障，這部分人員不愿意購買養老保險，更多地選擇儲蓄等形式籌集養老資金。第二，城鎮企業職工有城鎮職工養老保險保障，加上較強的儲蓄觀念，商業保險未能成為其選擇偏好。第三，城鄉居民養老保險所保障的主要是低收入人群，因此其基本不會選擇購買商業保險。第四，在廣大的農村地區，土地能夠為養老提供最基本的生活資料，加上根深蒂固的家庭養老觀念在以往并未受到太大的沖擊，農民連參加國家基本養老保險的動力也沒有，更不會主動購買商業保險。第五，我國現有分配制度的不公平，導致全國工資水平過低，不符合經濟發展的實際情況，而物價的上升和生活成本的提高又抵消了大部分的收入剩余，使得大部分國民沒有財力顧及以后的養老問題。第六，普遍存在于國人心中的對商業保險的偏見與誤解。

筆者通過比較德國、美國、英國和香港的養老制度發現，英國和德國商業養老保險的經驗較為適合我國。在1975年之前，英國僅存在國家基本養老保險金制度，并且面臨著越來越嚴重的養老資金不足的問題。為了解決這一問題，英國從1975年起對養老保險體制進行了持續改革，其大概可以分為三個階段。1975年英國議會通過了《社會保障法案》，把職業養老保險融入與收入關聯的國家養老保險（state earning related pension scheme）的范疇，若購買了政府許可的職業養老保險的被保險人可以選擇“協議退出”國家基本養老保險（最初只允許收益確定型養老保險“協議退出”國家基本養老保險），但是其養老金給付水準至少不能低于與收入相關聯的國家養老保險的基本養老金給付水準。如此，不僅提高了養老金的月給付額度，而且減輕了政府基本養老金的給付壓力。這一時期可謂其第一階段。1986年修訂的《社會保障法》降低了與收入有關聯國家養老保險的養老金給付率，達到了降低“最低保證養老金”的目的；將繳費確定型職業保險納入“協議退出”國家養老保險的范疇；推出具有私人性質的“個人養老保險”（personal pension），即工薪階層可以協議退出與收入相關聯的國家養老保險，也可以不參加由企業提供的職業養老金計劃，建立完全屬于自己的個人退休儲蓄賬戶，實行完全的積累制，由作為賬戶管理方的保險公司或者銀行負責運營。這一時期的改革，使英國形成了國家基本養老保險、職業養老保險和個人養老保險三足鼎立的格局，實現了養老資金的市場化轉變，社會養老保障的責任部分從公共部門轉移給了私人部門。這是英國養老保險體制改革的第二階段。20世紀末，英國國家養老保險和私人養老保險份額分別占60%和40%。21世紀初，英國政府決定，至2050年時，國家養老保險的份額下降至40%，私人養老保險上升至60%。這一時期是其第三階段。英國養老保險制度改革對于我國的啟示意義在于其通過不斷的制度創新和設計，構建了完善的三級養老保險體系，實現了養老保險的多層次化，實現了養老資金籌集的社會化。筆者認為，英國基本養老保險和其他兩級之間的靈活轉換解決了重復繳費的問題，第二級保險和第三級保險盡可能多的調動了個人財富向養老保險儲備的流動，極大地充裕了養老金的社會儲備，減輕了政府財政壓力，逐步將養老責任從政府轉移給社會，將政府責任和企業責任、個人責任捆綁在一起，實現政府和社會責任共擔，最大限度地實現了社會公平要求，而且使老人能夠獲得更高的養老金給付，保證更加優質的老年生活。這對于我國構建城鄉居民基本養老保險、機關事業企業職工基本養老保險以及年金、個人商業保險之間的關系提供了新的視野。還有學者認為，以德國為代表的西歐國家大力鼓勵基金型商業養老保險的發展，對我國個人商業養老保險的發展也具有借鑒意義。其主要措施有：一是政府直接對養老儲蓄補貼，所有購買政府認可的商業性養老保險項目的人均可享受養老儲蓄補貼，補貼款項由政府部門直接注入投保人的儲蓄賬戶；二是“特別支出”免稅待遇，用于購買國家認可的商業性養老保險的儲蓄額可以作為“特別支出”，免繳個人所得稅。德國2001年通過《養老保險改革法案》，將所得稅優惠措施應用到職業養老保險領域。通過現金補貼、所得稅減免、所得稅延期繳付等措施，德國購買商業保險的人數開始上升，效果明顯。④參見陳飛飛：《人口老齡化與德國法定養老保險制度改革》，《德國研究》2006年第4期。

農業經濟發展不穩定、不均衡的現實，導致針對農業的貸款風險較大，農業銀行在提供相關服務時的保障性能較弱，與農業發展的實際需求不匹配，很多時候主要是控制風險，限制準入，從而破壞了扶貧積極性；同時，由于貨幣政策的支持力度跟不上，導致農業銀行扶貧動力有限。

在我國，為了鼓勵企業年金和職業年金的發展，2013年12月6日，財政部、人力資源社會保障部發布了《國家稅務總局關于企業年金、職業年金個人所得稅有關問題的通知》（財稅〔2013〕103號），就企業年金、職業年金的個人所得稅優惠問題作了相應的規定，單位（包括企業和事業單位）根據國家有關政策規定的辦法和標準，為在本單位任職或者受雇的全體職工繳付的年金（包括企業年金或職業年金）單位繳費部分，在計入個人賬戶時，個人暫不繳納個人所得稅；個人根據國家有關政策規定繳付年金的個人繳費部分，在不超過本人繳費工資計稅基數的4%標準內的部分，暫不從個人當期的應納稅所得額中扣除。但是，我國的上述激勵措施并未產生預期效果，筆者認為，原因有三：一是我國個人所得稅優惠措施對于企業年金鼓勵和促進措施實施較晚，而且力度不夠；二是企業年金所得稅優惠存在門檻要求，只有符合一定標準，才免繳個人所得稅，促進力度不夠；三是我國的個人所得稅優惠措施僅適用于年金，至今沒有關于個人養老保險方面的稅收優惠措施。

基于我國國情和域外經驗，筆者認為，促進我國商業化養老保險的法律路徑有三：一是改革收入分配制度，提高國民的工資收入水平，使更多的人能夠有能力購買商業養老保險；二是加大企業年金、職業年金的稅收激勵，并通過個人所得稅稅收減免、抵扣等激勵措施，鼓勵個人和團體購買商業養老保險；三是對商業養老保險進行正確的宣傳和教育，贏取民眾的心理認同。這樣才能真正達到減輕政府的養老保險給付壓力，同時保證國民養老保險水平提高的目的，國家也才有可能將更多的資金用于對傷殘、低收入者等弱勢群體的救助，滿足社會管理創新視野下社會化養老的要求，促進人們的公平感的提升。

（三）以房養老的法律保障

在國外已經出現、我國將要試點推行的還有以房養老的養老資金籌集模式。2013年9月13日，國務院頒發《關于加快發展養老服務業的若干意見》，其中提到了要開展住房養老保險反向抵押（即“以房養老”）的試點工作。2014年“兩會”期間，民政部部長李立國表示：“關于住房養老保險反向抵押的試點工作，將盡快地制定（試點）政策，民政部門要會同相關部門，依托保險公司開展這項試點工作。”⑤轉引自秦夕雅：《金融機構將盡快制定“以房養老”試點方案》，《第一財經日報》2014年3月10日，第7版。在我國，以房養老面臨著房屋價格不穩、產權期限限制、住房按揭貸款限制等多方面的問題，因此，要采用以房養老的方式，除了保監會出臺相應規章之外，還應當對相關的法律法規進行通盤考慮，為住房養老提供適宜的法律環境。

四、社會化養老的法律調整

社會管理創新要求政府通過自上而下的賦權行為，使社會組織參與社會的管理，發揮國民的自我管理能力，以彌補政府管理的不足。社會管理創新視角下的養老社會化，同樣也需要在政府的引導下，鼓勵各種類型的社會主體的廣泛參與，推動養老主體多元化發展，實現養老服務的社會化。在養老機構的設立資質、審批以及經營管理方面，我國目前主要有四個行政規章：一是民政部發布的《養老機構設立許可辦法》（2013年7月1日起施行），對養老機構（公立養老院和民營養老機構）的設立程序和條件作了規定，并明確規定該辦法不適用于城鄉社區日間照料和互助型養老場所；二是民政部發布的《養老機構管理辦法》（自2013年7月1日起施行），對養老機構的服務內容、內部管理、監督檢查、法律責任等事項作了規定；三是民政部發布的《光榮院管理辦法》（自2011年3月1日起施行），對光榮院的管理作了規定，以做好撫恤優待對象集中供養工作，服務軍隊和國防建設；四是民政部發布的《農村五保供養服務機構管理辦法》（自2011年1月1日起施行），對農村五保供養服務機構的管理作了規定，以提高供養服務能力和水平，保障農村五保供養對象的正常生活。此外，由民政部主編、住建部和發改委批準，并于2011年3月1日開始實行的《社區老人日間照料中心建設標準》和《老年養護院建設標準》，對社區老人照料中心、老年養護院的建設內容、項目構成、規模面積、選址布局、建筑標準和相關設施等事項作了規定。由此可見，在養老機構管理方面，對城鄉社區日間照料中心和提供“社區+居家”養老服務和機構等，我國法沒有進行規范，存在立法的空缺，不利于社會公共養老資源的統一配置和管理；同時，政府對養老主體的激勵措施不夠。

（一）公立養老機構的法律調整

公益養老機構是地方政府依據民政部規定的基本條件，規劃、建立一批公立養老院、光榮院和五保供養機構，主要向長期在當地生活和居住的老人提供最基本的養老設施，其經營的資金來源依靠政府財政撥款、老人的養老保險金和子女為贍養老人所繳納的費用。公立養老機構突出其公益性質和社會福利性，減少其盈利性目的，更多地救助和吸納養老保險收入較低的老人以及孤寡、沒有子女的老人，因此，應當通過立法統一規范各類公立養老機構，明確公立養老機構的法律地位、法律性質以及經費保障、服務標準。

（二）民營養老機構的法律調整

民營養老機構以營利為目的，面向全社會提供養老服務，通過業務開拓和市場競爭，為老人提供比較優質的服務。目前，我國民營養老機構數量并不多，還有很大的發展空間。在國外，有很多以營利為目的的養老院或養老社區為老年人提供優質的養老服務。如丹麥流行的自主養老社區（DIY），老人可以自發的組織朋友一起居住，一起釣魚養花，經營個性化的工藝車間、小農場等，共享公寓、餐食，共同租用特別的照料服務。另外，歐洲的異地養老模式也很風靡，西班牙南部由于房地產價格低廉、陽光充足，加上功能齊全的養老設施、良好的公共醫療衛生服務、保險服務等功能，備受北歐國家的青睞，如挪威的卑爾根、奧斯陸、貝魯姆等城市先后在此開設了大型的養老公寓。⑥參見劉金華：《中國養老模式選擇研究——基于養老生活質量的視角》，西南財經大學出版社2011年版，第19-20頁。筆者認為，我國疆域遼闊，地方政府可以根據區域特色，通過政府規劃和財政支持來鼓勵建立各種類型民營養老機構，提供靈活多樣、自主動態的養老服務。這種政府行為應以立法的方式予以規范，以防政府提供的支持未能有效用于養老服務，卻為房地產商所利用。

（三）社區養老的法律調整

從社會管理創新的角度看，社區是我國未來養老社會化的最重要主體。社區養老與傳統的家庭養老相比，具有更大的優勢，更注重老年人心理和情感上的需求，更能提高老年人的生活質量。社區養老主要依托社區，政府主導、社會支持、企業資助，由社區整合各種力量，對老人提供基本的生活照料、物質支援、心理支持、整體關懷，是典型的社會化養老模式。

社區養老也是西方發達國家的一種重要的養老模式，但是不同國家具有不同的特色。美國的養老社區規模大，有各種各樣的俱樂部組織活動。日本為老年人提供無障礙設施的老年人住宅產品、具有看護性質的老年人住宅產品、能和家人共同生活（二代居）的住宅產品，這些住宅產品與其他租售性質的住宅產品混合在一個生活區內，突出自助自理。歐洲大多數國家政策傾向于讓老人居住在獨立的公寓中，融入城市風格、社區功能和生態目標，使得老年公寓不顯孤獨。⑦同上注，劉金華書，第19頁。社區養老模式實行最完善和最成功的應屬我國香港地區。在港英當局統治的20世紀70年代，香港就開始發展長者社區支援服務，協助長者盡量留在社區和家庭中安享晚年，同時為護老者提供支援的一系列服務。總體而言，長者社區支援服務可以分為三類：長者中心服務、長者社區照顧服務、其他支援服務。長者中心服務為長者及其護老者提供地區和鄰舍層面的社區支援服務，以便長者及其護老者在鄰近其住所的中心接受多元化的服務。長者中心服務通過長者地區中心、長者鄰舍中心、長者活動中心提供。長者地區中心通過一系列的地區層面的社區支援服務，幫助長者在社區過健康受尊重的生活，并與其它關懷長者的地區和中心建立聯系，保持合作，受到政府的長期資助，長者地區中心還附設有長者支援服務隊。為了使不愿入住院舍的體弱長者可以繼續留在熟悉的社區環境中生活，社會福利署開展長者社區照顧服務，包括長者日間護理中心和改善家居及社區照顧服務或綜合家居照顧服務，前者為體弱且日間缺乏家人照顧的長者提供照顧、護理、復康運動和社交活動；后者是讓體弱者在熟悉的家居及社區環境中接受到入戶護理和照顧服務。其他社區支援服務包括護老者支援服務、長者度假中心、長者家居環境改善計劃、長者折扣計劃、老有所為活動計劃。⑧參見劉芳主編：《香港養老》，中國社會出版社2010年版，第111-124頁。我國香港地區的社區養老模式對祖國大陸城市具有很好的借鑒意義。首先，可以以一個或數個居委會為單位，設立養老服務中心，重點為社區的老人提供日間照料，并適當的設置相應的老人住宿設施。因為在城市社區中，老人一般都有自己的住房，老人可以在節假日、夜晚和子女家人一起生活，同時為孤寡老人或者行動不便的老人提供夜間照料和看護。其次，以城市或區縣為單位，形成專門的老年人醫院，專門為老人提供日常的醫療保健和身體檢查，集中利用醫療資源和醫療設施為老人提供醫療服務，并配合醫療保險上門為老年人提供醫療服務。最后，可以以城市或區縣為單位，統一招募或者管理養老服務志愿者，包括老年志愿服務者，其提供養老自愿服務計入全國記錄系統，在其自己需要養老服務時，無論其身在何地，優先享有志愿者服務，并可以免費享受一定數量的社區養老服務。在農村，在留守老人比較多的行政村，以村委會為組織依托，成立村民自治的養老自主服務中心，以養老保險、子女給老人的贍養費、政府補貼、集體補貼提供資金支持，雇用農村閑散勞動力，或者由老人的子女協商，輪流看護，集中為老人提供日間的生活照料，并為有特別需要的老人提供夜間照料和看護。如此，可以集中資源和人力，解決農村留守老人的看護問題，也可以提供一些農村公共服務崗位，增加農村就業。

（四）居家養老的法律調整

現代型的居家養老與傳統的居家養老有很大的區別，現代型的居家養老主要依托社區的養老服務設施和組織，老年人的養老生活主要不是靠家人照顧，而是來自于社會化的服務，包括通過長期工、短期工、鐘點工等形式雇人到家侍奉老人，社會醫療、衛生、保健、文化、體育、娛樂機構隨時為老年人提供服務。⑨參見同前注⑥，劉金華書，第20頁。筆者認為，無論在城市還是農村，以社區養老服務中心為依托的居家養老將是我國今后重點發展的養老模式。城市中，可以利用便捷的資源，由老人自己決定購買各種上門服務，還可以和就近的社區建立聯系，由社區養老中心為本社區的老人提供就近的上門服務。在農村，也可以利用村民自主養老資源，為老人提供適量的家庭服務。這些養老模式中涉及的服務關系的設定、人員的選擇、價格確定、服務標準等亟需法律有明確的規定，以保證居家養老、社會關系的穩定。

（五）養老服務主體的政府激勵措施以及相應的法律上的安排

發達國家大都有相應的投資、稅收激勵措施，以鼓勵養老產業的發展和壯大。目前，我國在養老市場開發的鼓勵措施方面，主要的規范性文件有《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》以及民政部為了貫徹實施該意見而出臺的《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》。其鼓勵民間資本對養老機構和服務設施進行投資的措施主要有：（1）財政補貼，主要包括養老機構建設和運營補貼；（2）稅收優惠，包括免征養護服務營業稅，對符合條件的非營利性養老機構或服務設施自用房產、土地免征房產稅、城鎮土地使用稅，其免稅收入不計入所得稅應納稅收入，社會向民間資本舉辦的非營利性養老機構進行捐贈，按規定享受相關稅收優惠政策；（3）價格優惠，民間資本舉辦的各類養老機構或服務設施按有關規定，要與居民家庭用電、用水、用氣、用熱同價；（4）其它方面的政府資金支持，包括建立養老服務長效投入機制和動態保障機制，將民間資本參與運營或管理的養老機構納入多種形式的專項投資的資助范圍，民政部門福利彩票公益金加大對民間資本提供養老服務的扶持力度。筆者認為，上述激勵措施中未對社區養老及與之相關聯的居家養老進行鼓勵，忽略了我國最主要的養老模式，因此政府激勵措施以及相應的法律上的整體安排中應加大鼓勵這種以自主、自助、志愿服務、社區服務為特色的養老模式。

（責任編輯：鄭平）

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1005-9512（2014）06-0009-11

王斐民，北方工業大學文法學院副教授，法學博士。