超越“行政有效，治理無效”的困境
——兼論創新社會治理體系的突破點

□ 林閩鋼

一、研究緣起

黨的十八屆三中全會全面總結三十五年來的改革經驗，清晰提出了“兩條主線和一條底線”的總體思路，一條主線是針對經濟領域，強調“市場在資源配置中起決定性作用”，再次明確了經濟領域的動力觀。另一條主線是針對社會領域，全新提出“創新社會治理體制”，確立了社會領域的改革觀。而底線是連接市場和社會兩個領域所涉及的發展邏輯：即公平和正義。在全面深化改革的總目標中，第一次把推進國家治理體系和治理能力上升為中國現代化的目標。

當前，有關國家治理體系及治理能力的研究已成為學術界的熱點，針對目前我國政府行政和基層治理存在的不一致性，復旦大學林尚立教授概括性地提出了“行政有效，治理無效”的判斷，他以上海居委會工作現狀為例，認為社區居委會本應是居民自治組織，現在成了政府的行政“末梢”。本應并存的兩套管理系統——政府行政系統與居民自治系統，不可避免同化成一套系統。如此一來，看似政府可以一管到底，行政確實有效，但造成的后果是基層社會的組織能力衰敗。為此，他還提出了基層治理至少需要依靠四維力量：民眾、政黨、法律、政府。改變這一現狀的突破點是加強和引入“根在社區、銜接政府”的“社區領袖”。*林尚立：《上?；鶎又卫碛行幔俊罚渡虾Ｓ^察》，2013年12月13日。

從創新社會治理體制來看，目前的“行政有效，治理無效”不一致性需要破解，不僅要實現“行政有效”，更要同時實現“治理有效”。因此，從國家治理體系及治理能力現代化視角，本文的核心問題是探討和分析“行政有效”和“治理有效”一致性的實現途徑和機制。

二、“雙軌政治”中行政和治理的一致性

(一)傳統社會的“皇權不下縣”與“雙規政治”

在中國傳統社會中，“皇權不下縣”被認為是國家——社會運行的主要特點。費孝通先生認為：“中國傳統政治結構有著中央集權和地方自治的兩層；中央所做的事情是極有限的，地方上的公益不受中央的干涉，由自治團體管理；表面上，我們只看見自上而下的政治軌道執行政府命令，但是事實上，一到政府和人民接觸時，在差人和鄉約的特殊機構中，轉入了自下而上的政治軌道，這軌道并不在政府之內，但是其效力卻很大的，就是中國傳統政治中極重要的人物，紳士。紳士可以從一切社會關系，親戚、同鄉、同年等等，把壓力透到上層，一直可以到皇帝本人；自治團體是由當地人民具體需要中發生的，而且享受著地方人民所授予的權力，不受中央干涉”。*費孝通：《費孝通選集》，天津人民出版社1988年版，第129頁。費孝通先生還進一步認為：“鄉土社會里的權力結構，雖則名義上可以說是‘專制’、‘獨裁’，但是除了自己不想持續的末代皇帝之外，在人民的實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”。*費孝通：《費孝通文集》，群言出版社1999年版，第368頁。

在中國傳統社會中，國家與社會的運行方式是通過兩條平行的軌道進行的：一條是自上而下的中央集權的專制體制的軌道，它以皇帝為中心建立了一整套的官僚體系，最后可以到達縣這一級；另一條是基層組織自治的軌道，它由鄉紳等鄉村精英進行治理，而宗族是士紳進行鄉村治理的組織基礎。秦暉進一步將其概述為：“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”。*秦暉：《傳統十論：本土社會的制度文化與其變革》，復旦大學出版社2003年版，第3頁。

總之，在中國傳統社會，“皇權不下縣”是指國家的實際控制能力僅達縣這一級，地方社會是由士紳精英以宗族等形態控制的自治聯合體，皇權意志是通過鄉紳執行進入到鄉村。中國傳統行政機構最低一級就是縣，更低級別的亭長、里長都是推舉出來的鄉紳，鄉村是通過鄉紳實現自治。

(二)“雙軌政治”及其問題的演變

“皇權不下縣”造就了“雙軌政治”的運行，即作為政府行政系統與基層自治系統各自在各自的空間之中運行，因此，各自獨立運行，互不干擾。在這一情形下，為“行政有效”和“治理有效”一致性提供了前提和可能。

但事實上，中國鄉村“雙軌政治”已由傳統型向現代型的轉變，經過民國的政權下鄉建設，國家政權開始進入鄉土社會。在西歐民族國家形成和發展過程中，也都經歷了一個國家政權向鄉村社會的侵入過程。為軍事和民政擴大財源，通過政權的官僚化與合理化，政權向鄉村滲透。*Charls Tilly, The Formation of National States in Western Europe, Princeton University Press, 1975, p.7.因此，在這一背景下，如何實現有效的鄉村治理問題，轉變成為“政治絕不能只在自上而下的單軌上運行，一個健全的、能持久的政治，必須是上通下達、來回自如的雙軌形式”。*費孝通：《費孝通選集》，天津人民出版社1988年版，第125頁。在這種“雙軌政治”中，費孝通先生提出，防止任何一道出現“污塞”是其核心問題，即要做很好上通下達才是“雙軌政治”的關鍵。防治“污塞”最重要的是“政治絕不能只在自上而下的單軌上運行，人民的意見是不論任何性質的政治所不能不加以考慮的，這是自下而上的軌道”。*費孝通：《費孝通選集》，天津人民出版社1988年版，第125頁。費孝通先生突出強調，“雙軌政治”的核心是要面對如何解決自下而上的這一軌道最容易“污塞”這一問題。

三、“共生政治”中行政和治理的一致性

(一)現代社會的“地方法團化”與“共生政治”

改革開放以后，中國地方經濟獲得了前所未有的發展，地方政府被認為發揮了極其重要的作用。戴慕珍(Jean Oi)使用“地方政府法團主義”(local state corporates)來解釋在改革開放時期政治權力和經濟活動之間，以及政府和企業之間相互交織的特點及其現象。她認為農業非集體化和20世紀80年代財政改革給予地方政府發展經濟的動力。為了推動當地經濟的發展，地方政府通過動員政府和地方社會的資源來支持集體企業的發展。在此過程中，政府與地方社區、企業結成了法團化的組織，成為了一個利益共同體。*Jean C. Oi, Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China, World Politics, 1992(45)，Pp.99-126.地方官員通過調動資金、提供技術幫助、尋求市場機會、頒發執照來支持轄區內私營企業的發展；地方社區則為企業提供土地和勞動力等；企業反過來給政府創造了大量的財政收益，也給地方社區提供了就業機會，企業的利潤也用來繳納地方的各種稅收，為社區居民提供各種福利。這種由地方政府主導的法團主義使得集體企業解決了私營企業面臨的資金、技術、銷路等問題，促進了地方鄉鎮企業的發展。*Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform. Berkeley: University of California Press, 1999.

林南則用“地方市場社會主義”(local market socialism)來解釋鄉鎮企業的成功。他以大邱莊為案例，分析整個大邱莊的政治組織與經濟組織渾然一體，總公司既是黨委辦公室，又是村行政機關，形成黨、政、企三位一體的法團組織，以經濟為重心，以營利為主要目標。大邱莊整個村莊就是一個公司，村內經濟制度極強地附著在一個以家族網絡為主體的社區中，村內權威建立在個人魅力的領導風格上。能夠有效動員社區資源參與市場競爭，形成黨、政、企一體化的法團組織。這一法團組織是以市場為目標導向，在競爭中具有優勢，是很多地方經濟起飛的關鍵，例如他研究的對象——大邱莊就是典型。*Nan Lin, Local Market Socialism: Local Corporatism in Action in Rural China, Theory and Society, 1995(24), pp.301-354.地方政府作為地方代理人的角色得到了廣泛的關注，地方政府都要想方設法發展和保護地方經濟。這種關系使得許多地方出現政府與社會法團化的現象，特別是在鄉鎮企業發達的地區，二者的共生關系尤為明顯。*陳家建：《法團主義與當代中國社會》，《社會學研究》，2010年第2期。

總之，由于地方政府常常是法團組織的核心，地方政府并不僅是上級的代理人，而是在經濟、政治、宗族、文化等聯系下與地方社會形成共生關系。由此形成的地方的法團化，使得社會的組織單位實際是地方社區，這既是基層社會的特征，也是共生政治的重要特征。

(二)“共生政治”及其問題的演變

法團主義(corporatism)也被譯為“社團主義”。法團主義可以被視為一種對國家和社會間常規互動體系的概括。它尋求對利益整合的解釋，拋開了體制內外的分野，提供了一種不同于“國家——社會”分化的視角。

法團主義作為一個利益代表系統，它的作用是將組織化利益聯合到國家的決策結構中去，這個利益代表系統的關鍵是由一些組織化的功能單位構成。*張靜：《法團主義》，中國社會科學出版社1998年版，第23頁。在國家——社會關系層面，它關注的核心問題是：社會不同利益如何得到有序的集中、傳輸、協調和組織，并通過各種方式進入體制。*張靜：《法團主義》，中國社會科學出版社1998年版，第27頁。

基于法團主義視角，從中國現代社會“共生政治”狀態出發，本文認為用“吸納”作為核心概念更符合國情。*哲學家巴什勒(Gaston Bachelard)認為吸納，意指接納、接受新的或新奇的性質到一復合體中。巴什勒強調“吸納”不等同于生成、變化。當一個復合體接納新的性質到其整體中時才是“吸納”。巴什勒用“albescence”來表達“吸納”。見樊美筠、王治河：“和者生存：走向一種建設性后現代的尚和文明”，《馬克思主義與現實》，2012 年第6 期。此外，歐盟在2006 年的“首腦務虛會”會議上，提出了歐盟“吸納能力”(absorption capacity)的概念。把“吸納”的概念與政治相結合，則來源于金耀基在總結港英政府治理模式時歸納的“行政吸納政治”(administrative absorption of politics)。他使用這個概念是對“港英政府”在香港的治理模式的概括，“是指一個過程，在這個過程中，政府把社會中精英或精英集團所代表的政治力量，吸收進行政決策結構，因而獲致某一層次的‘精英整合’，此一過程，賦予了統治權力以合法性，從而，一個松弛的、但整合的政治社會得以建立起來”。*金耀基：《行政吸納政治——香港的政治模式》，載金耀基：《中國政治與文化》，香港：牛津大學出版社1997年版，第21-45頁。在這之后，康曉光在“分類控制”體系的基礎之上又提出了“行政吸納社會”概念，并以此概括當前中國大陸國家與社會關系的結構特征。*康曉光、盧憲英、韓恒：《改革時代的國家與社會關系—行政吸納社會》，載王名：《中國民間組織30 年—走向公民社會》，中國社會科學出版社2008年版，第287-337頁。此外，還有學者在研究鄉村社會治理時使用了“體制吸納”概念。

近代以來，中國發展的“強國家”取向由于趕超型現代化的實施而不斷強化。高度集權體制首先完成了民族獨立。新中國成立后，中國共產黨建立了國家與社會一體化的高度集權的全能主義體制，把行政權力延伸到了社會最基層，實現了對社會的全面滲透。改革開放以來，市場化改革雖然使政府退出了某些領域，但沒有改變政府主導的體制，面對經濟社會環境的變化，強國家取向的治理模式沒有改變，政府依然不斷強化在治理中的主導作用。*唐文玉：《行政吸納服務——中國大陸國家與社會關系的一種新詮釋》，《公共管理學報》，2010年第1期。

因此，與“雙軌政治”強調各自獨立運行，互不干擾不同。本文把“行政吸納治理”作為“共生政治”的表達形式之一，吸納反映的是基于目前地方行政和治理可能出現的相互影響和相互作用，特別是地方治理較弱，而行政能力較強的狀態，造成了行政和治理復合在一起的狀態。在這個意義上，“行政吸納治理”為“行政有效”和“治理有效”一致性提供了可能。

四、“行政吸納治理”的多樣性及其實現

在“行政吸納治理”中，所謂的“行政”指的是政府或國家，也指政府或國家的行為?！爸卫怼痹谶@里特指“地方治理”(local governance)，是由制度、機制和過程所組成，通過這些，地方上的公民、群體和地方社區能夠明確地表達自己的利益和需求，協調其差別，享有權力和承擔義務。*http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/results/fast_facts/FF-local-governance.html.

在本文看來，“行政吸納治理”不是一種平等的合作關系，而是一種依附性的合作關系嵌入政府主導的地方治理結構之中。實質上是一種資源相互依賴的關系。需要強調的是，在目前的權威體制下，由于所掌握資源的重要程度和稀缺程度不同以及雙方提供資源的能力不同，建立在資源依賴基礎上的雙方關系呈現出一種權力上的不對稱性，具有一定的行政依附性色彩。用“行政吸納治理”來表明，我國的地方治理正朝著一種既不同于全能主義，又有別于傳統社會和西方多元共治的治理模式發展。

將“行政吸納治理”作為觀察中國地方政府行政改革和地方治理發展方向的切入點，主要是基于：第一，自上而下的政府行政權力和自下而上的社會自治力量共同推進國家治理。第二，國家與社會在雙贏的前提下不斷擴展自己的空間，各自沿著自己的軌道不斷強化，國家掌控能力不斷增強，對社會的掌控越來越精細化，社會自治空間也不斷擴展，自治性和參與性都不斷增強。在這前提下，政府有意引導和扶植社會組織的發展和民眾的參與，政府與社會開始形成一種良性的互動關系和格局。從而使社會治理體制在利益多元化的社會變革中不僅不會僵化，相反其開放性推動其不斷充滿活力，政府與社會組織的關系不是此消彼長，而是呈現出一種“強國家-強社會”的發展趨勢。

(一)江蘇太倉的“政社互動”

長期以來，蘇南區域的蘇州、無錫、常州、南京和鎮江，在高水平的經濟和社會發展的基礎上，順勢而為，按“強政府、強社會”開展社會建設，全面提高社會自治與自我服務能力，形成政府與其他社會主體共同參與社會治理的體制機制。

(1)創新三項機制，促使政府轉變職能。太倉市從2008年開始，積極推進“政府行政管理與基層群眾自治銜接互動”(簡稱“政社互動”)探索實踐，一是厘清兩份清單，政社權責分開。嚴格按照法律法規的有關規定，將村居的所有事項進行清理。整理出村居組織依法履行職責事項10項，即村居依法“履職”清單；清理出村居依法協助政府管理事項28項，即村居依法“履約”清單，其他行政事項全部退出村居。二是簽訂一份協議，政社平等合作。全面廢止基層政府與村居組織之間簽訂的行政責任書，就政府委托村居協助的事項平等簽署《協議書》，村居實行“一攬子”承接，政府實行“一攬子”支付，權利義務對等。通過契約式管理，將基層政府與村居組織的行政隸屬關系進行機制切割。三是實行雙向評估，政社良性互動。每年年終，基層政府與村居組織之間對照《協議書》進行雙向評估，改變政府一貫的單向考核方式?！皟煞萸鍐巍眲澢辶恕靶姓嗔Α迸c“自治權利”界限，為推進“政社互動”奠定了堅實基礎，使協助政府工作事項的“瘦身率”達到了66%。村(居)干部報酬由“財政支付”變為自治組織的“協管經費”。*王劍鋒：《以政社互動推進社會管理的創新》，《領導理論與實踐》，2012年第1期。

(2)歸還四項權力，推進還權于民。太倉市推進四項權力還權于民。主要有：一是村居組織的發展權。通過“自主指標”的形式歸還給村(居)民代表會議。政府不再為村居下達年度發展指標，經濟建設和社區建設的發展指標都由村居民代表大會決定，政府只作指導，不作考核。二是村居干部的考核權。本著“誰選舉，誰考核”、“由誰考核，讓誰滿意”的法理要求，把村居干部的考核權歸還給所轄的全體村(居)民群眾。政府只對村居組織的履約情況進行評估，不再對村居干部進行年度績效考核。三是村居財務的管理權。政府逐步退出“村賬鎮管”的監管模式，把監管權還給村居監委會，政府引導村居自行聘請社會專業組織如會計事務所來幫助村居理財。四是行政事務的準入權。準入權歸還給村居兩委會。政府一方面制訂行政事務“禁入制”，通過行政自律減輕村居抵御干預壓力；另一方面，公布村居拒絕行政事務的清單，明確規定不屬依法協助的行政事務，村居組織都有拒絕權力。政府部門其他的進村入居事項必須通過協商并獲得村居的同意，或以購買服務的形式進入。

(3)促進了社會治理體系的重構?！罢缁印贝龠M形成了以社區公共需求為導向，以社區組織為平臺、社會組織為紐帶、專業社工為骨干的“三社聯動”公共服務新機制；形成了黨組織領導、村居社團組織、駐區單位參與、家庭群眾志愿的鄉風文明協同治理新機制；形成了業委會牽頭，社區協調、物業公司和居民代表協商包容的社區矛盾自我調節新機制。

總之，江蘇太倉通過厘清政府和基層群眾自治組織職責，采取“購買服務”的方式委托基層群眾自治組織承擔部分社會服務管理職能，開展政府和基層群眾自治組織“雙向評估”，建立社區、社會組織、社工和志愿者“三社聯動”社區服務運行機制，進一步規范了政府與基層群眾自治組織的關系，建立了公共服務新機制，構建了中國特色城鄉新型治理結構。*石永紅：《江蘇太倉政社互動實踐》，《瞭望》 ，2013年第32期。

(二)浙江“楓橋經驗”

20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現少捕人、治安好”的“楓橋經驗”。推動村民自治，實現基層民眾自我管理、自我約束、自我教育，并提出“民主法治村”的建設口號，建立和完善了民主監督和民主管理等各項制度。

健全了社會化大調解方法?！皸鳂蚪涷灐笔钦憬』鶎用耖g自我創造的一個社會治理的典型。不斷發展和創新了“楓橋經驗”，堅持就地化解矛盾的工作理念，逐步構建起一個以人民調解為基礎，融合司法調解、行政調解、仲裁調解和聯合調解為一體，吸納政府力量、專業力量、社會力量共同參與的社會化大調解方法。在楓橋經驗中，解決問題，化解矛盾不是依靠高層政治權威，而是充分利用協商、溝通、談判等方式來協調關系，化解矛盾。它植根于中國傳統文化習俗(重調節，輕訴訟)的深厚土壤中，發揮家族長者、親鄰關系和各種調解員來調解糾紛，化解矛盾。從而使楓橋經驗獲得了保持生存和發展的充分的營養，具有了強大的生命力。它立足基層，和群眾利益緊密結合起來，能夠真正給人民群眾帶來實際的好處，從而獲得了長期發展的社會基礎，實現了成本很低地解決社會問題。*吳玉宗、吳昊：《楓橋經驗歷久彌新之道——基于公共治理理論視角的分析》，《觀察與思考》，2013年第11期。

形成了多元治理機制。形成了堅持以“‘四前’(組織建設走在工作前，預測工作走在預防前，預防工作走在調解前，調解工作走在激化前)工作機制為核心，全面推廣‘四先四早’工作機制(預警在先，苗頭問題早消化；教育在先，重點對象早轉化；控制在先，敏感時期早防范；調解在先，矛盾糾紛早處理)、矛盾化解‘五分法’(分工負責、維穩責任具體化；分塊實施，綜合治理網格化；分層掌控，源頭預防動態化；分級聯動，矛盾化解及時化；分類管理，服務教育人本化)”和變群眾上訪為領導干部下訪等行之有效的制度。*劉翔：《“楓橋經驗”創新發展的經驗、價值與路徑研究》，《觀察與思考》，2013年第10期。

構建了社會治理的新格局?！皸鳂蚪涷灐焙诵木驮谟谒ㄟ^暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障的渠道，充分調動了廣大居民的積極性，使群眾更好地實現了自我教育、管理、約束和服務，促進了社會和諧穩定的良好局面的形成。由此形成了黨委發揮總攬全局和統領各方的作用，政府承擔社會管理和公共服務的職能，社會各界密切配合和協同管理，群眾積極依法理性和有序參與的新格局。*盧芳霞：《鄉鎮社會管理格局的建構——基于浙江省楓橋鎮的調研》，《浙江省委黨校學報》，2013年第4期。

上述兩個個案表明，政府行政管理與社區居民自治互動途徑具有可創新性，地方行政和地方治理鏈接形式具有多樣性。地方治理雖然嵌入在政府主導的治理結構中，但地方治理的空間可以伸縮，手段可以常新，其過程和結果同樣可以形成充滿活力且和諧有序的局面。

(三)創新社會治理體制，從建立和健全吸納機制入手

創新社會治理體制，就要是從共生政治出發，注重“行政吸納治理”的機制建設。打造政府行政管理與社區居民良性互動，建立和健全吸納機制是其關鍵。

建立“和而不同”的吸納目標。隨著現代社會的發展，特別是進入到市場經濟時期，當下社會的“不同”是主流，這正是現代社會發展進步的標志，有道是“和實生物，同則不濟”，表現出不同的價值觀念、不同的行為模式、不同的利益訴求等等，治理之所以能兼容并蓄，追求的就是一種和而不同的理想境界。它是把尊重個性的多樣性及其個性差異作為社會治理的前提。治理之所以能安定有序，追求的就是一種和而不同的理想境界。它是社會各成員及要素各不相同中的和諧、差異中的和諧、多樣性中的和諧的局面。由此，社會治理的內涵也越來越豐富多樣，社會的發展越來越具有活力，這一狀態的前提是社會中承認差異，包容差異，乃至尊重差異，實現共存共榮，達到“和而不同”的社會美妙狀態。

建立便于吸納的利益表達機制。在經濟社會的大發展過程中不可避免地積累了一些矛盾，表現為利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益沖突顯性化，而解決問題的關鍵是要通過制度化建設，構建解決社會矛盾與社會問題的制度化、程序化的機制，以培育、提升社會制度對于社會沖突與矛盾的容納能力。特別是針對由人民內部矛盾而引發的群體性事件要采取非對抗、制度化解決方式。非對抗性是采取溝通、和解、疏導的態度，將談判管理、沖突管理視為其制度運作的核心機制；通過制度建設路徑消減各類群體性事件發生的風險及其影響。

建立便于吸納的互動機制。實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。社會治理是一個共同治理的過程，各種公共管理主體在社會生活中承擔著不同的角色，履行著不同的職責，發揮著各自不可替代的作用。一方面，社會治理強調多元主體通過協商協作方式實現對社會事務的合作管理，更強調多元主體之間協商協調的持續互動過程，通過搭建組織參與平臺、搭建社區自治平臺和搭建活動平臺，暢通參與渠道，拓展公眾參與領域，實現參與實踐的多樣化。另一方面，社會治理的關鍵是社會協同。在基層，通過居民自治，讓居民自己組織起來解決自己的問題。要健全以城鄉社區黨組織為核心、以自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型城鄉社區管理服務體系，把城鄉社區建成社會治理的平臺、居民日常生活的依托、社會和諧穩定的基礎。要以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，努力讓居民更好地行使民主權利，提高自我管理、自我服務水平。

總之，從“行政有效”到追求“行政和治理都有效”的過程，本質上要求政府轉變對良性社會秩序的認知和理念，更加注重形成一套現代社會多元利益協調和表達的長效機制，最終實現社會運行既有秩序又充滿活力。