國家主席制度流變考

□ 焦洪昌 馬 驍

國家主席制度流變考

□ 焦洪昌 馬 驍

現行憲法，即82憲法頒布實施以來，國家主席制度在實際的政治生活中發生了重大的變化，突出表現為由“虛位元首制”向“三位一體”實權元首制的轉變。這種轉變不僅僅是對建國初年中央人民政府主席制和54憲法的回歸，更與古今中外政治歷史的常識相暗合。在由“強人政治”向“常人政治”過渡的“憲法時刻”，經由歷史常識凝聚改革發展的憲法共識，無論在學術思辨還是政治實踐上都具有重大的意義。

國家主席；常識政治；憲法共識

如果將時間切換到60年前，當54憲法的制定者們看到82憲法的國家主席制度呈現出今天的樣態，那么他們是會發出“不知有漢無論魏晉”的感慨，還是仿佛“似曾相識燕歸來”？

在經歷了建國以來歷次政治斗爭，特別是“文化大革命”的巨大沖擊之后，國家機構的重建和完善自然而然地成為制定82憲法的重中之重。而其中一個至關重要的問題，是國家主席的重新建制。經過反復討論，《中華人民共和國憲法修改草案(討論稿)》恢復了國家主席的設置。*許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第615、623頁。雖然今天的人們普遍認為82憲法在相當程度上基于54憲法，但《討論稿》中的國家主席同54憲法有著很大的不同。例如，82憲法中的國家主席并未兼任國防委員會主席，相應地，最高國務會議的設置也被取消，并且《討論稿》中的國家主席“不干涉政府工作，不承擔行政責任”。*同上，第626頁。這似乎表明，82憲法的制定者們試圖“恢復”的，是一個禮儀性、程序性、象征性、不掌握實權的“虛位元首”。但自1993年以來，國家主席同時擔任中共中央總書記、中央軍委主席，兼領黨、政、軍大權，形成“三位一體”的體制，2004年修憲更增加了代表國家“進行國事活動”的職權，成為名符其實的實權“國家元首”。論相似度，今天的國家主席顯然與54憲法——而非82憲法制定之初——更具親緣。轉了一大圈，人們似乎又回到了起點。有心的人們自然會思考：60年來到底發生了些什么？

其實，故事還應從1949年講起。

一、1949：肇造主席制

1949年6月至9月，新政協籌備會召開。按照中共的設想，新政權的組織全面貫徹了中共以民主集中制為根本組織原則的設想。*《毛澤東選集》第二卷，人民出版社1991年版，第677、1029、1056、1057頁。中央人民政府委員會在聯合政府中享有優越的地位，居于國家機構的核心，是國家最高權力機關。對《中央人民政府組織法》第七條中央人民政府委員會職權的考察結果發現，中央人民政府委員會更類似于英國議會，擁有“主權”地位。*【英】戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國法制出版社2001年版，第116-136頁。根據第八條規定，中央人民政府主席“主持”中央人民政府委員會會議，“領導”中央人民政府委員會工作。這個條文頗費琢磨：中央人民政府主席居然可以“領導”國家最高權力機關的工作，表明其享有特殊的地位。這種特殊性源自以下三點：

一是中央人民政府主席的產生方式。同中央人民政府委員會一樣，“主席”系新政協全體會議選舉，而非由中央人民政府委員會互選。這個問題至關重要。選舉者不同，賦予被選出者的正當性和實際享有的政治權威自然也大不相同。代表性越廣，權威性越高。*【德】韋伯：《學術與政治》，錢永祥、林振賢、羅久蓉、簡惠美、梁其姿、顧忠華譯，廣西師范大學出版社2004年版，第307-313頁。新政協的代表性和權威性當然大大優越于中央人民政府委員會。主席由政協全體會議選舉產生，表明他獲得了全國各個革命階層的一致擁戴。*蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第15、16頁。

二是源自稱謂本身。“主席”不僅是“中央人民政府委員會主席”，更是“中央人民政府主席”。根據《中央人民政府組織法》，“中央人民政府”應當理解為眾多國家機關的集合，而中央人民政府委員會只是其中一個組成部分。將其稱之為“政府主席”而非“委員會主席”，恰恰凸顯了“主席”作為新政權總的人格化代表的首要地位。有學者認為，盡管并無法律明文，但中央人民政府主席實質上就是國家主席。*許崇德：《論國家主席在政治生活中的作用》，《法學》，1984年第2期。

三是擔任者的身份。毛澤東作為中央人民政府主席，同時還擁有中共中央主席和中央人民政府人民革命軍事委員會主席兩個重要頭銜。這一身份的重要性，超過了中央人民政府主席的產生方式和名稱特點。建國之初，百廢待興，國家迫切需要一個強而有力的政治權威來凝聚資源和力量開展各項建設事業。現實政治需要催生了一個“卡理斯瑪”式的政治領袖，*【德】韋伯：《經濟與歷史；支配的類型》，康樂、吳乃德、簡惠美、張炎憲、胡昌智譯，廣西師范大學出版社2004年版，第353頁以下。作為中共最高領袖和武裝力量最高統帥，毛澤東在指揮歷次戰爭、駕馭黨內斗爭和處理重大政治事務時中展現出他的雄才大略，在與各民主黨派、無黨派民主人士的溝通中，表現出強烈的人格魅力。于是，由毛澤東集政府主席、中共中央主席和人民革命軍事委員會主席之權于一身，成為一時之選。由于中央人民政府委員會通過召開會議來行使其各項職權，而這種會議客觀上只能是臨時性、短期性的，所以在休會期間，主席就自然而然成為了權力的中心。開國者的政治實踐，創立了“三位一體”國家主席制，并進而影響到了54憲法的制定。

二、1954：“虛實相繼”

在54憲法起草委員會第一次全體會議上，《關于<中華人民共和國憲法草案(初稿)>起草工作的說明》中對于國家主席是這樣表述的：“我們的國家是集體領導，而以個人形式來表現。根據我國的經驗，設個主席有好處。”*許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第186頁。這里所講的“我國的經驗”多半指1949年到1954年這五年中中央人民政府主席所起到的重要作用。這五年間，我們度過了建國初期的經濟困難，取得了抗美援朝的勝利，初步打破了對外交往的孤立局面，順利完成了土地制度的改革，整個國家呈現一片欣欣向榮的景象，人們沒有理由不對初創的政體滿懷“制度自信”。這種自信也體現在54憲法對于中央人民政府主席體制的繼承和發展上。

54憲法國家主席的職權特點總體而言可概括為“虛中有實”、“形虛實實”。*許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第325頁。國家主席根據憲法第四十一條行使的權力，“虛”的成分居多。四十二條的武裝力量統率權則是對政治實踐的憲法確認，同時也是遵循了各國的通行做法。至于第四十三條，雖然最高國務會議沒有立法權，只有“建議權”，看似好像“綿軟無力”缺乏剛性，但由最高國務會議通過的建議顯而易見屬于“無法拒絕的建議”。*許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第328頁。54憲法中國家主席的職權不能僅僅從法律的角度來理解，它還帶有濃重的個人色彩。

在起草憲法的全部過程直至最后通過，所有人都對此心照不宣：由毛澤東來擔任國家主席之職。因此，國家主席的職權在很大程度上考慮到了毛澤東本人獨特的領導習慣和工作方式。國家主席的實質性職權受到憲法和法律的規范相對比較“柔軟”，其行使狀況在很大程度上取決于擔任這一職務的領導人在實際政治生活中的個人權威和影響力，彈性較大。這種個人色彩導致54憲法在實踐中形成了“虛實相繼”且反差極大的兩個階段：毛澤東擔任國家主席的“實君共和”階段，和劉少奇擔任國家主席的“虛君共和”階段。*申欣旺、王雪：《蔣碧昆：親歷第一部憲法》，《中國新聞周刊》，2011年第16期。二者的職權大有不同。我們可以從三個例子看出這種差別：

首先是最高國務會議的開會頻率。在“實君共和”階段，最高國務會議召開了16次之多，其頻率甚至與中共中央政治局的會議相當，平均一個季度一次，大有取而代之之勢；而在“虛君共和”階段，最高國務會議只召開過4次，平均兩年還排不上一次。*許崇德：《論國家主席在政治生活中的作用》，《法學》，1984年第2期。一個組織的活躍程度反映了該組織的實際權力和地位高低：活動頻繁說明作用較大、權位較重，反之則說明作用較小、權位較輕，活動極少甚至沒有活動則只能說明它無關緊要。

上述原理同樣適用于國防委員會。依54憲法，國家主席至少還是名義上的武裝力量最高統帥。但是否“名實相副”，則完全取決于國家武裝力量統率制度的實際運行狀況。1954年9月28日，中共中央重新在中央政治局和書記處之下設立軍事委員會，負責領導整個軍事工作。中央政治局、書記處和軍委有關軍事工作的決定，由軍委的名義向內部系統下達，需要公開發布的命令和指示，則以國務院和國防部的名義下達，國防委員會從不介入。*黃鐘：《憲法視角下的毛澤東與劉少奇》，《炎黃春秋》，2013年第7期；另見何立波：《中央軍委的歷史沿革》，《中華魂》2007年第8期。至此，國防委員會純粹變成了名義上的軍事統率機關，而實際行使統率權的則是中共中央軍委。國防委員會從其成立直到最后被撤銷，唯一一次具有實質意義的活動，就是在成立大會上，全體成員穿戴齊整地跟毛主席合影留念。*許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第607頁。

國防委員會的組成為：主席1人，副主席15人，委員81人，其中還包括了眾多的黨外人士。*許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第412頁。而反觀中共中央軍委，它由12人組成，全部為中共黨員。*何立波：《中央軍委的歷史沿革》，《中華魂》，2007年第8期。可見，國防委員會從來就不是一個強調效率和保密的決策機關，不過是個統戰機構而已。此外另有一則旁證。1954年1月15日，中共中央發出通知，決定增加七位軍委副主席和一位軍委委員。通知是對黨內和軍內發出的，內中有一句話：“這一決定，尚待提交中央人民政府委員會通過，再行公布。暫只在黨內、軍內通知。”落款為“中央”。劉少奇在通知后加了一句批示：“書記處會議通過，照發。”隨后，1954年6月25日中央人民政府委員會第三十二次會議按中央的計劃順利通過了所有名單。*中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建國以來劉少奇文稿》第六冊，中央文獻出版社2008年版，第17-18頁。可見，中共對國家和軍隊的領導并不以憲法制度的變動為轉移，而這恰恰是54憲法實施后“兩個階段”產生的根本原因。

1958年，中共八屆六中全會同意了毛澤東本人的建議，不再推薦他作為下一屆國家主席候選人。決議做出了如下解釋：“毛澤東同志是全國各族人民衷心愛戴的久經考驗的領袖，在他不再擔任國家主席的職務以后，他仍然是全國各族人民的領袖。”*中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建國以來毛澤東文稿》第七冊，中央文獻出版社1992年版，第634頁。換言之，毛澤東的領導權并不取決于他是否在國家機構中擔任領導職務，即便是在1969年劉少奇逝世之后也是如此。所以，在“虛君共和”階段，國家主席的實際政治地位與“實君共和”階段相比，遜色不少也就不難理解——國家主席的地位同領導人的政治權威高度正相關。當這種政治權威的兩大主要支柱——黨權和軍權——被分離出來后，國家主席就位尊而權微了。

三、1982：虛位元首

82憲法中國家主席的重新設置，既是“恢復”，更是“新創”。

首先，人們對是否重新設置國家主席，就存在兩種相反的意見。鄧小平明確支持重新設置國家主席，但同時也屢屢在不同場合公開表達了他不任此職的意愿。有許多人認為，如果鄧小平不愿意擔任國家主席，那么就沒必要重新設立這一職位。75憲法和78憲法就是不設國家主席的，這與“文化大革命”期間政治生活極不正常，以及“極左”傾向未能清除緊密相關。1977年修憲時，有人就曾以“毛主席說過不設國家主席，所以不應當設”為理由，成功地使“多數派”立即“啞然”。*申欣旺：《82憲法：推開憲政之門》，《中國新聞周刊》，2011年第24期。然而“文化大革命”所造成的混亂的政治局面，給國家政治生活帶來權力高度集中和人治化兩大弊端。中共黨內精英在“文化大革命”中受到的巨大沖擊，使他們親身感受到嚴重的體制性缺陷，從而能迅速達成政治體制改革的共識，集中體現為恢復法制和健全政治制度這兩項重要舉措。*沈士光：《八十年代政治體制改革共識的形成》，http://www.zhongdaonet.com/NewsInfo.aspx?id=5892，2012-10-16。所以，“因人設職”自然會遭到鄧小平的明確反對。*李桂華：《新中國國家主席制度的變遷》，《北京日報》，2010年9月6日。于是，是否設置國家主席的爭論遂告停止。

但在隨后的討論中，委員們對于國家主席統率全國武裝力量的規定與“不干涉政府工作、不承擔行政責任”在文本邏輯上的矛盾提出異議。于是，在重新修改的草案中，刪去了國家主席統率全國武裝力量的規定，另設中央軍事委員會，從根本上避免了這一矛盾，*許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第647、652、669頁。而這也與鄧小平“對國家主席的職權可以規定得虛一點，不要管具體工作，不要干涉具體政務”的意見相一致。*李桂華：《新中國國家主席制度的變遷》，《北京日報》，2010年9月6日。并且，新設立的中央軍委主席與國家主席實行分任制，這樣既能夠在“雙峰政治”時期維持眾元老間的均勢，*徐慶全：《中國六十年政體的嬗變》，《炎黃春秋》，2009年第12期。又能夠使元老中的核心人物通過掌握軍權來確保對政治問題的最后決斷權，*一個對于軍事問題有發言權的人在政治上絕對不可能是無足輕重的。可參考曹操《讓縣自明本志令》，陳壽撰、裴松之注：《三國志·魏書·武帝紀》，裴松之引《魏武故事》。另外亦可參考“槍桿子里面出政權”的著名論斷。進而保障改革開放事業的順利進行。至此，開國者們創立的“三位一體的”國家主席制演變成為“虛位元首制”。

探究其中的原因，可能與中共當時決心改革“文化大革命”以來形成的黨政不分、高度集權的體制性弊端有關。1980年，鄧小平在著名的《黨和國家領導制度的改革》講話中，集中剖析了權力過分集中的弊端，并特別強調：“關于不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現出來。”*《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1993年版，第328-329頁、第339頁。可能正是出于這種考慮，82憲法不僅在文本上堅持黨政分開、虛位元首的原則，也在實踐中遵循著這一原則。

除此之外，或許還有另外一個原因。“文化大革命”之后，國家政治生活逐漸向正常化方向轉軌。在過渡時期，接班人問題可謂中共的頭等大事。無論如何，老一輩的革命元勛必須考慮在建立一種規范化的國家政治體制，即使是自己退休后，也能保證國家權力的正常運轉。可后來發生的事情證明，分任制無法確保國家權力的安全交接。為之奈何？

四、1993：“三位一體”

也許后人永遠也無法知曉當時的人們對于國家未來政治體制究竟如何設計，我們只能從已經發生的事件來判斷決策者的主觀意圖。1989年11月，在中共十三屆五中全會上，鄧小平辭去了中共中央軍委主席之職，轉由黨的總書記江澤民接任；1993年八屆全國人大一次會議繼續選舉江澤民擔任國家主席。

重新確立“三位一體”的實權主席制，似乎便是中共尋得的解決之道。

在此體制下，中國的政局保持了相對的穩定，實現了經濟社會的長期穩步發展；在此體制下，國家能夠在突發政治事件和重大自然災害中，充分調動各方面資源成功加以應對，并沒有因為這些突發性危機導致80年代那樣的非常態人事更迭，更沒有出現文革式動亂；在此體制下，中國成功地實現了國家“一號首長”和平、有序的交接，法治建設取得了重大進展。至此，82憲法確立的“虛位主席制”被悄然改變，“三位一體”的國家主席已經成為擁有實質性權力和巨大政治權威的國家元首。*政體科學相對于意識形態應當具有一定的獨立性，對國家元首沒必要過于政治敏感。參見楊鳳春：《論我國國家元首制度的演變及其未來發展》，《當代中國史研究》，1997年第6期；許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第323頁、第583-584頁、第825-826頁；朱應平：《現行國家主席制度芻議》，《法學》，2000年第11期。更令人意想不到的是，“三位一體”的體制還催生了一個“副產品”：適用于國家主席的連任限制，約定俗成地同時適用于黨的總書記和軍委主席，從而間接地確立了“一號首長”的限任制。這是中國幾千年來的政治體制所經歷的前所未有的重大變化。*參見劉軍寧：《從終身制到限任制：盤點三十年的政治體制改革》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_492d06fb0100cfxf.html，2009-12-12。

自那以來，受到憲法連任限制約束的“三位一體”國家主席制不僅逐漸為全體國民所接受，也在國家領導層中達成了重要的政治共識。

值得注意的是，早在中共十三屆五中全會之前，鄧小平就提議由總書記來兼任軍委主席：“第三個問題，我退休時的職務交代。軍委要有個主席，首先要確定黨的軍委主席，同時也是確定國家軍委主席。……五中全會上我辭職后，要有新的軍委主席……我提議江澤民同志當軍委主席。”*《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第317頁。簡單的幾句話，勾勒出鄧小平對國家體制的思考和決策：黨的中央軍委同國家軍委實行“一個機構、兩塊牌子”。但更重要的是后面的一句話：“江澤民同志是合格的軍委主席，因為他是合格的黨的總書記。”*同上，第334頁。這句話出現的時機與場合值得注意。請注意這其中的邏輯關系：因為是合格的總書記，所以是合格的軍委主席。這句話從形式邏輯上似乎看不出什么道理來；可我們要明白，這是一位飽經滄桑的政治家在告別政壇時最后的“政治遺囑”。所以，將兩者串聯起來同時推出，絕沒有隨便說說而已這么簡單。這其中包含了對既往歷史經驗的總結，和對未來政治體制的構想兩個方面的意義。另外，從2004年權力交接時卸任領導人的講話中，我們也可以回溯當年這一體制性安排的深遠意義。由于這段話是如此地重要，以至我們除了原文照錄外，別無選擇：

“我誠心誠意地把黨的總書記、國家主席、軍委主席這個班交給錦濤同志。……錦濤同志任軍委主席是完全合格的。錦濤同志是黨的總書記、國家主席，接任軍委主席的職務順理成章。黨的總書記、國家主席、軍委主席三位一體這樣的領導體制和領導形式，對于我們這樣一個大黨、大國來說，不僅是必要的，而且是最妥當的辦法。黨中央和小平同志當年決定我當黨的總書記、國家主席、軍委主席，也是從大局考慮的。”*《江澤民文選》第三卷，人民出版社2006年版，第603頁。

這里有幾個頗具憲法意義的問題：何謂“順理成章”？為什么說不僅“必要”、“妥當”，而且是“最”妥當的辦法？所謂“大局”又是指什么？這里的“也”字表達的是什么意思？話說得這么滿，與“誠心誠意”之間究竟存在何種聯系？如果我們將上述問題與2012至2013年的“代際交替”過程中，首次實現的“裸退”聯系起來，或許能夠得到一些啟示。*藍調：《前國家主席因哪三件事定將“名垂青史”？》，http://news.ifeng.com/history/zhongguoxiandaishi/detail_2013_10/24/30614319_0.shtml，2013-10-30。據報道，“裸退”是胡錦濤本人主動提出的，外媒也認為這是本屆黨代會最閃亮的“看點”之一。這一舉動確實“帶來了一股新風，具有不同凡響的歷史意義”。

五、常識中的共識

黃仁宇先生在其《〈萬歷十五年〉和我的大歷史觀》一文中這樣說道：“個人能力有限，生命的真意義，要在歷史上獲得，而歷史的規律性，有時在短時間尚不能看清，而須要在長時間內大開眼界，才看得出來。……將歷史的基點推后三五百年才能攝入大歷史的輪廓。……所以敘事不妨細致，但是結論卻要看遠不顧近……”。*【美】黃仁宇：《萬歷十五年》(增訂本)，中華書局2007年版，第243頁。

循此“大歷史觀”，當我們縱向考察中國歷史，就會發現但凡國家統一、政治穩定、國泰民安之時，無一例外地，都有一個強有力的中央政治權威相伴；當我們橫向考察世界各國的憲法體制，會發現但凡統一的多元族群、多元文化、人口眾多、幅原遼闊的大國，大都建立了大體類似的實權“總統制”，至少也是在相當程度上集權于政府首腦的“議會制”；而當我們放下意識形態羈絆，認真審視自1912年《中華民國臨時約法》以至1947年《中華民國憲法》中，有關總統制的規定在現實世界中的命運起伏，以及今天我國臺灣地區“總統制”的運行狀況，會發現“虛位元首”的外表之下，“實權元首制”那不可遏制的生長力。我們也不妨回憶一下鄧小平在論及中共革命和執政經驗時，曾經反復強調“領導核心”的重要性，*《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第310頁、第318-319頁。而這恰恰與我們考察的結果相暗合。

于是在不經意間，中國政治生態中的一個關鍵問題浮出了水面：一個合法且具有權威和能力的國家權力，對于國家的轉型和發展，有著至關重要的意義，甚至在某種程度上具有先決性。*【美】胡安·J·林茨、阿爾弗萊德·斯泰潘：《民主轉型與鞏固的問題：南歐、南美和后共產主義歐洲》，孫龍等譯，浙江人民出版社2008年版，第16-20頁。另見該書第103頁對于西班牙民主轉型成功經驗的總結：“我們認為，西班牙之所以能夠通過成功的授權來解決國家性問題，完全是由于它首先建立了具有合法性的國家權力(我們已經分析過這一進程)，它有權威和能力來重構政體。”上述那些“頗具憲法意義”的問題，至此得以回答。

但思考并未止步。之所以會提出上述問題，其動力恰在“強人政治”向“常人政治”過渡的“憲法時刻”的召喚。歷任“一號首長”無疑是“憲法時刻”的主角。毛澤東是典型的卡理斯瑪式領袖。*【德】韋伯：《經濟與歷史；支配的類型》，康樂、吳乃德、簡惠美、張炎憲、胡昌智譯，廣西師范大學出版社2004年版，第353-355頁。他的軍政才略及其自身魅力，使以他為首的中共在1949年立國后成為“全體民族仰視的燈塔”。*徐慶全：《中國六十年政體的嬗變》，《炎黃春秋》，2009年第12期。毛澤東的意志，決定著憲法體制的變革。例如1970年修憲時在同周恩來的談話中，毛澤東就表述了他對中西方政治制度長期觀察后形成的見解：在中國，主要還是“要緊緊地抓住一個黨、一個行政機構”。*許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第449頁。75憲法完全可以被視為毛澤東版國家學說的忠實體現。*王人博：《被創造的公共儀式——對七五憲法的閱讀與解釋》，《比較法研究》，2005年第3期。

較之毛澤東，鄧小平顯然不再擁有一言九鼎的權威，但他的“強人”色彩毋庸置疑。這點可以從82憲法結構變化的決策程序得到印證。修憲草案起草過程中，人們對于“總綱”之后接“國家機構”還是接“公民的基本權利與義務”產生了分歧，幾次討論未果。時任憲法修改委員會秘書長胡喬木指示王叔文廣泛搜集世界各國憲法中權利義務一章的資料，形成匯報材料后第二天一早即呈送中央常委和書記處閱。當天下午，鄧小平召集彭真、胡喬木、鄧力群等人商議憲法修改問題，明確表達了對將“權利與義務”章置于“國家機構”章之前(“胡喬木方案”)的支持，憲法結構問題的討論遂到此停止。*程中原：《胡喬木對一九八二年憲法修改的貢獻》，《中共黨史研究》，2011年第8期。

但“卡理斯瑪支配只能存在于初始階段，它無法長久維持穩定。它最終會被傳統化或法制化，或兩者的連結所轉化。”*【德】韋伯：《經濟與歷史；支配的類型》，康樂、吳乃德、簡惠美、張炎憲、胡昌智譯，廣西師范大學出版社2004年版，第363頁。正所謂“無可奈何花落去”，“強人政治”必然會隨時間流逝以及政治人物的自然更替而逐漸淡出，取而代之的必然是執政者和執政方式雙雙“例常化”的“常人政治”。在鄧小平之后繼任的“一號首長”們必然會受到“權威代際遞減律”的無情支配。我們可以留意一下20年來對“一號首長”的稱謂變化：江澤民時代，因為鄧小平的作用，還勉強可以用“以江澤民總書記為核心的黨中央”這樣的語匯，而到了胡錦濤時代，就只能變成“以胡錦濤同志為總書記的黨中央”了。語匯上的差異，說明“常人政治”時代已經悄然降臨。*徐慶全：《中國六十年政體的嬗變》，《炎黃春秋》，2009年第12期。因此，確立“三位一體”的國家主席制，確保國家核心權力同時具備權威和能力，乃是自然而然的制度安排。

由此可見，伴隨“常人政治”時代一并到來的，必然還有“常識政治”。

在“常識政治”時代，公共生活的一些基本原則和價值被普遍性地接受，以至成為全社會不言而喻的憲法共識。“這些原則和價值在我們的法律與政治秩序內是如此根本，以至于被普遍認為是治理正當性所不可缺的條件，同時也是溝通我們的政府體制的邏輯中樞”，因此“這些原則的有效地位”，不會因“沒有見之于憲法文本”，或“無法由文本合理地推出而遭到破壞”。*【美】勞倫斯·卻伯：《看不見的憲法》，田雷譯，法律出版社2011年版，第35頁。

在“常識政治”時代，憲法共識的形成有賴于公民權利的實現和公民社會的逐漸成熟，從而不可避免地會同普世主義的價值理念內在一致。2004年修憲將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，更加凸顯了這一趨勢。與此相應，近年來對于公民權利的研究日漸豐富。但另一方面，這也在某種程度上背離了古典憲法觀對于自由權利的基本認識：保障人權的根本方式并非通過司法審查，而在于政治審議——周期性的選舉過程(有利于多數派)和日常性的表達自由(有利于少數派)，能夠有效地防止對公民權利的嚴重侵害——健康的政治程序本身即是保障人權最基本的憲法途徑。*姜峰：《權利憲法化的隱憂——以社會權為中心的思考》，《清華法學》，2010年第5期。這一“古希臘城邦政治的現代遺跡”未因滄海桑田而物是人非，反因物換星移而亙古常新。

在“常識政治”時代，民主機制對各權力分支之間分工協作和相互制衡的驅動力，不僅能夠促進政治肌體的開放和審慎，*姜峰：《違憲審查：一根救命的稻草？》，《政法論壇》，2010年第1期。還能夠使政府在“管理被統治者”的同時有效地“管理自身”；*【美】漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務印書館1980年版，第264頁。不僅能使政府繼續保有維護秩序所需的統治權威，*郭成康等：《康乾盛世報告》，中國言實出版社2002年版，第13-24頁。還能夠使其通過對民意的不間斷吸收，減少、乃至消除決策的“民主赤字”；不僅能夠使政府擺脫因追求績效合法性而陷入迷戀短期效應、侵害公民權利的魔咒，更能從根本上杜絕一切對執政合法性的透支。

推進改革需要權威，沒有權威就只能等著被改革；當“強人”淡出，改革權威的唯一源泉，就只有自由的人民。這是被古今中外幾千年的政治實踐所反復驗證的歷史常識。同常識和解，是自由與權威達成妥協的唯一出路。*參見習近平當選中共中央總書記后，在政治局常委見面會上的講話中，對“人民”這一字眼的反復強調。“三位一體”國家主席制的確立，恰恰為這種妥協創造了一個雖不顯眼但卻至關重要的制度性平臺。盡管這個結果未必體現了制憲者的主觀期待，但卻與當初人們對“美好生活”的憧憬邏輯一致。如果我們能從這些常識中不斷地凝聚改革的憲法共識，那么我們今天對于憲法實施和民主法治的一切反思，都將免于“冠冕堂皇”與“隔靴搔癢”的辛辣諷刺，而同時兼具學術思辨與政治實踐的歷史意義。□

(責任編輯：嚴國萍)

2014-01-06

焦洪昌，中國政法大學教授、博士生導師，法學博士，中國憲法學會副會長，主要研究方向為中國憲法、憲政哲學、人權理論、港澳基本法等；馬驍，中國政法大學博士研究生，主要研究方向為憲法學。

D

A

1007-9092(2014)02-0115-07