建立法人治理結(jié)構(gòu)與事業(yè)單位改革

劉霞

黨的十八屆三中全會提出，推動事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。2011年3月《國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》提出，按照社會功能，將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。中編辦下發(fā)的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，提出在事業(yè)單位(主要指公益類)建立法人治理結(jié)構(gòu)。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)政事分開，逐步取消事業(yè)單位行政級別，實現(xiàn)去行政化的重要途徑和方式。因此，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，抓住了事業(yè)單位改革的一大關(guān)鍵核心，它對深化我國事業(yè)單位體制機制創(chuàng)新，具有重要的理論意義和實踐意義。

一、法人治理結(jié)構(gòu)及事業(yè)單位法人特點

(一)法人治理結(jié)構(gòu)

在事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，是對現(xiàn)代企業(yè)治理模式以及國外非營利機構(gòu)治理模式的一種借鑒。從經(jīng)濟學(xué)角度上講，法人治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生必須有兩個基本的經(jīng)濟前提:一是在產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰的基礎(chǔ)上，存在著基于產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系。財產(chǎn)權(quán)決定了法人的產(chǎn)生，財產(chǎn)權(quán)及其結(jié)構(gòu)影響著甚至是決定著法人治理結(jié)構(gòu)，對于法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建具有基礎(chǔ)性的意義。二是基于經(jīng)營成本的比較。委托經(jīng)營比股東直接經(jīng)營成本要低，如果股東直接經(jīng)營的成本低于委托經(jīng)營，那就沒有必要委托職業(yè)經(jīng)理人進行經(jīng)營了。因此，產(chǎn)權(quán)明晰是構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，而制衡與約束機制是法人治理結(jié)構(gòu)的核心。就此形成的基本制度安排或架構(gòu)是:

第一、董事會是機構(gòu)的決策與監(jiān)督部門，負責(zé)對本機構(gòu)的重大事項進行決策，并對經(jīng)營層的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

第二、經(jīng)營層是董事會的執(zhí)行機構(gòu)，對其負責(zé)并向其匯報工作。

第三、監(jiān)事或者監(jiān)事會，作為專門的監(jiān)督人或機構(gòu)，負責(zé)對董事、經(jīng)營層人員的履職情況進行監(jiān)督。

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是指從事公益活動的事業(yè)單位，以實現(xiàn)公益服務(wù)最大化為目標(biāo)，實行所有權(quán)與管理權(quán)分離，將決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層及其他利益相關(guān)者之間的權(quán)力和利益分配與制衡關(guān)系進行安排，從而形成的一種制度架構(gòu)。具體為理事會是事業(yè)單位的決策與監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)對本單位的重大事項進行決策，并對管理層的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。管理層是理事會的執(zhí)行機構(gòu)，對其負責(zé)并向其匯報工作。設(shè)置監(jiān)事或者監(jiān)事會，作為專門的監(jiān)督人或機構(gòu)，負責(zé)對理事、管理層人員的履職情況進行監(jiān)督。

(二)我國事業(yè)單位法人特點

《民法通則》規(guī)定，目前我國的法人主要有四類:機關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人和社團法人。作為一個法律主體，法人必須同時具備四個條件:一、依法成立。二、有必要的財產(chǎn)和經(jīng)費。三、有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所。四、能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任。《民法通則》和《事業(yè)單位登記管理暫行條例》確立了事業(yè)單位的法人地位，也為事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)奠定了法律基礎(chǔ)。但畢竟事業(yè)單位是不同于企業(yè)的社會組織，有其特有的性質(zhì)和功能，認清它們將有利于認識事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的性質(zhì)。與公司或企業(yè)法人相比，我國事業(yè)單位法人具有以下幾個特點:

1.事業(yè)單位法人屬于公法人范疇。在我國目前階段，事業(yè)單位一般由國家(政府)出資舉辦，單位資產(chǎn)具有國家所有或公共所有的性質(zhì);在職能上承擔(dān)著為社會公眾提供基本公共服務(wù)，具有公益性質(zhì)或非營利性質(zhì);在機構(gòu)設(shè)置、人事管理、財政供給等方面較多地受到政府直接的行政控制。這些表明，我國事業(yè)單位是為了公益的目的，由國家或政府的法令、規(guī)章所創(chuàng)設(shè)的，一般都是為了執(zhí)行政府公共服務(wù)的任務(wù)，體現(xiàn)了國家的公共意志。它們屬于公共部門，屬于公法人范疇，在治理上要受到公法調(diào)整。事業(yè)單位因此也就負有實現(xiàn)國家公共意志和目標(biāo)的義務(wù)，而企業(yè)這類私法人是沒有這一約束的。

2.事業(yè)單位投資人沒有最后的利潤索取或瓜分權(quán)。公司法人治理結(jié)構(gòu)的建立有賴于一個基本條件，即產(chǎn)權(quán)明晰，因而股東明確，并具有明確的權(quán)利與義務(wù)，也因此，股東要根據(jù)產(chǎn)權(quán)占有份額的大小行使對利潤的索取權(quán)，即股東要參與瓜分經(jīng)營利潤。

但政府并不是普通私法意義上的財產(chǎn)所有人即出資人或股東。事業(yè)單位的資產(chǎn)權(quán)利(國有資產(chǎn)或公共經(jīng)費)不能等同于或類比于私法人的財產(chǎn)權(quán)利。事業(yè)單位股東(政府)的權(quán)利主要體現(xiàn)為政府可以對事業(yè)單位行使特別權(quán)力，即要求事業(yè)單位提供基本的社會公益性公共服務(wù)，承擔(dān)更多的公共服務(wù)義務(wù)，并不允許事業(yè)單位具體的經(jīng)營者或管理者以追求利潤為第一要務(wù)，如果有經(jīng)營利潤，也禁止經(jīng)營者及其組織成員進行分紅，而要用于事業(yè)發(fā)展。因此，從嚴(yán)格意義上講，事業(yè)單位沒有私法人那樣的經(jīng)濟股東。雖然，從理論上講，求得利潤回報是正常之事，但國家仍然有一些限制性要求，如《民辦教育促進法》第51條規(guī)定:民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)節(jié)余中取得合理回報。

3.事業(yè)單位法人要承擔(dān)政府的義務(wù)要求。私法人如企業(yè)，其發(fā)展動機來自利益驅(qū)動機制。事業(yè)單位的“經(jīng)營”動機或動力來自于一種“責(zé)任”，這種“責(zé)任”源于社會公眾的基本需求與政府對事業(yè)單位的義務(wù)要求。換言之，事業(yè)單位從事各項事業(yè)活動不能為了自身謀利，而是為了社會的公益需求。因此其所發(fā)揮的各種社會作用——如提高民族基本素質(zhì)、保障大眾基本健康、促進社會和諧等，始終占據(jù)著事業(yè)單位首要的組織目標(biāo)，這也是政府對它的強制性要求。

二、當(dāng)前建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的實踐

(一)廣東、上海等試點省市的做法

根據(jù)《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》和廣東、上海等省市的實踐，開始重新構(gòu)建事業(yè)單位的法人治理架構(gòu)，形成決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層的基本治理組織架構(gòu)，大體作法如下:

1.理事會是事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機構(gòu)。理事會人員由三部分組成:1)政府和舉辦單位代表。2)服務(wù)對象和其他方面代表。3)事業(yè)單位代表。前兩者為外部理事，后一者為內(nèi)部理事。理事會人員的產(chǎn)生方式是，代表政府部門或相關(guān)組織的理事，一般由政府部門或相關(guān)組織委派;代表服務(wù)對象和其他利益相關(guān)者的理事，原則上推選產(chǎn)生。直接關(guān)系人民群眾切身利益的事業(yè)單位，如醫(yī)院，要盡可能增加代表服務(wù)對象利益的理事人數(shù)，且本單位以外的人員擔(dān)任的理事要占多數(shù)。其他有關(guān)方面的代表，主要指相關(guān)領(lǐng)域的知名人士、專家、行業(yè)代表等。事業(yè)單位自身理事的產(chǎn)生，一是本單位黨組織負責(zé)人、行政負責(zé)人以及其他管理崗位負責(zé)人可確定為當(dāng)然理事;二是事業(yè)單位職工(代表)大會可以選舉1－2名代表進入理事會參與決策管理。理事實行任期制，每屆任期一般為3－5年，可以連任。理事長的產(chǎn)生，可以采取選舉產(chǎn)生、提名批準(zhǔn)、直接任命等不同方式，理事長也可由事業(yè)單位以外的人員擔(dān)任。

理事會的議事(決策)方式是采取“票決制”，外部理事和內(nèi)部理事一人一票。外部理事和內(nèi)部理事任何一方均不占多數(shù)，以防止任何利益方壟斷決策權(quán)。

值得注意的是，事業(yè)單位的理事為非授薪職位，一般不得憑借理事身份從事業(yè)單位領(lǐng)取報酬，因履行職責(zé)所需的相關(guān)補貼，按照本單位章程的有關(guān)規(guī)定辦理。

2.管理層是理事會的執(zhí)行機構(gòu)。管理層由事業(yè)單位行政負責(zé)人及其他主要管理人員組成。事業(yè)單位主要管理人員的任命和提名，可根據(jù)不同情況采取不同的方式:一是理事會任免，報有關(guān)部門備案;二是理事會提名，按照人事管理權(quán)限報有關(guān)部門任免;三是舉辦單位、有關(guān)部門直接任免，或提名后由理事會任免。管理層實行行政負責(zé)人負責(zé)制，專業(yè)技術(shù)性較強的事業(yè)單位，可以選擇1－2名行政副職領(lǐng)導(dǎo)崗位和總工程師、總經(jīng)濟師、總會計師等管理層崗位實行公開招聘。一般情況下，行政負責(zé)人也是本單位的法定代表人。

3.事業(yè)單位可根據(jù)實際情況，設(shè)置監(jiān)事或監(jiān)事會，行使對理事會和管理層的監(jiān)督。

(二)高校建立法人治理結(jié)構(gòu)的做法

近年來，為適應(yīng)中國國情和時代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系，教育部采取了一系列旨在推進大學(xué)去行政化和法人治理結(jié)構(gòu)方向的改革。在學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)上關(guān)鍵問題是處理好學(xué)校內(nèi)部行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的關(guān)系，推進政校分開、管辦分離。2013年11月，教育部核準(zhǔn)中國人民大學(xué)、東南大學(xué)等6所高校的章程，而這些大學(xué)章程的重點就是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。從2014年3月1日起，教育部發(fā)布的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》也開始實施。在學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的健全和完善上，各個學(xué)校的具體表述雖然不一樣，但一般都規(guī)定，學(xué)術(shù)委員會作為學(xué)校最高學(xué)術(shù)機構(gòu)，統(tǒng)籌行使對學(xué)術(shù)事務(wù)的咨詢、評定、審議和決策權(quán)。重大學(xué)術(shù)事項提交黨委和行政集體決策前，應(yīng)當(dāng)提交學(xué)術(shù)委員會審議或者直接由學(xué)術(shù)委員會審議決定，真正實現(xiàn)教授治學(xué);還明確規(guī)定，學(xué)術(shù)委員會中“擔(dān)任學(xué)校及職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，不超過委員總?cè)藬?shù)的1/4;不擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系主要負責(zé)人的專任教授，不少于委員總?cè)藬?shù)的1/2”。當(dāng)然，高校除了章程之外，還會有許多具體的配套制度。兩個機制也由此衍生:一是學(xué)校管理者不遵守章程，在學(xué)校內(nèi)部就會受到各方，尤其是教職工的監(jiān)督，受到有關(guān)制度各方的監(jiān)督，形成一個依照章程辦事，否則就糾錯的制度;二是從教育部和其他方面來說，要按照章程要求支持、監(jiān)督高校辦學(xué)，今后的評估也要以章程為標(biāo)準(zhǔn)。

三、法人治理結(jié)構(gòu)對事業(yè)單位管理體制機制帶來的挑戰(zhàn)

其實在事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)早有探索，2007年《中國人事報》就曾報道:深圳市一次性推出五項事業(yè)單位改革方案，其中一項方案就是建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。但幾年過去了，實踐并不理想。因此，要充分認識到建立事業(yè)單位法人結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、困難性和長期性，因為它對現(xiàn)有事業(yè)單位的管理體制機制均帶來了重大挑戰(zhàn)。

(一)法人治理結(jié)構(gòu)對現(xiàn)有管理體制的挑戰(zhàn)

事業(yè)單位是我國計劃經(jīng)濟的獨特產(chǎn)物，在我國編制序列中，事業(yè)單位雖不屬于行政機關(guān)，但卻承擔(dān)著各式各樣的“準(zhǔn)行政職能”，政府對事業(yè)單位的管理體制，在組織上表現(xiàn)為上下級的行政管理關(guān)系，在權(quán)力上表現(xiàn)為事業(yè)單位是機關(guān)行政權(quán)力的延伸，在利益上表現(xiàn)為二者是休戚相關(guān)的共同體。事業(yè)單位行政化、官僚化色彩非常濃厚。

建立法人治理結(jié)構(gòu)最直接的挑戰(zhàn)就是對現(xiàn)有事業(yè)單位行政管理體制的沖擊。長期以來，在事業(yè)單位與政府的關(guān)系中，政府始終處于絕對支配的地位，因此，事業(yè)單位改革的核心就在于轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理政府與事業(yè)單位的關(guān)系。就其本質(zhì)而言，法人治理結(jié)構(gòu)改革的一個重要內(nèi)容就是“去行政化”、“去權(quán)力化”。近年來，有關(guān)事業(yè)單位去除行政化色彩、取消行政級別的呼聲不絕于耳，相關(guān)部門也采取了一些措施，但效果不甚明顯。事業(yè)單位行政化色彩之所以根深蒂固，難以改變，原因是多方面的，最主要的是其行政級別背后附著的巨大的重重利益。事業(yè)單位和主管部門形成了利益共同體，政府可以通過行政級別直接管理事業(yè)單位、任命領(lǐng)導(dǎo);事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)也有向上升遷的通道。在高校、醫(yī)院等事業(yè)單位行政化的背后是資源的配置權(quán)和話語權(quán)，行政級別的高低決定著學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研經(jīng)費申報等獲取資源的多少。

建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，將改變政府對事業(yè)單位的傳統(tǒng)行政管理模式，從直接的行政管理關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)槲写淼男滦完P(guān)系。在這種關(guān)系中，政府從投資人兼經(jīng)營人轉(zhuǎn)換為投資人地位，而把具體的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給事業(yè)單位，這就從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。因此，建立法人治理結(jié)構(gòu)，是創(chuàng)新我國事業(yè)單位管理體制的重大變革，它有利于轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政事分開、管辦分離，落實事業(yè)單位法人自主權(quán)，是解決公益事業(yè)發(fā)展深層次矛盾和問題的根本措施之一。通過這一途徑，政府和舉辦單位將逐步減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，而是通過委派理事參與決策，監(jiān)督事業(yè)單位依法依規(guī)開展活動。

而從事業(yè)單位方面看，建立法人治理結(jié)構(gòu)，事業(yè)單位將直接擁有法人自主權(quán)，從而能夠?qū)崿F(xiàn)獨立決策和執(zhí)行，使用人權(quán)、用工權(quán)和分配權(quán)得到落實，真正成為自我管理、自我約束、自我發(fā)展的法人實體。其次，通過明確決策層與管理層的職責(zé)權(quán)限和運行規(guī)則，將進一步完善事業(yè)單位的激勵約束機制，事業(yè)單位去“行政化”將有望得到很大程度的落實。此外，通過吸收事業(yè)單位外部人員參與決策，將會擴大對事業(yè)單位的監(jiān)督范圍，有利于進一步規(guī)范事業(yè)單位的行為，確保公益目標(biāo)實現(xiàn)。

(二)法人治理結(jié)構(gòu)對現(xiàn)有人事制度的挑戰(zhàn)

建立法人治理結(jié)構(gòu)將對事業(yè)單位傳統(tǒng)的干部人事管理制度帶來重大挑戰(zhàn)，有力促進事業(yè)單位人事制度全面深化改革。

一是通過建立法人治理結(jié)構(gòu)，對事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員(主要指班子成員)的人事管理做出了新的制度安排，使人事制度改革進入了深水區(qū)和攻堅期。

當(dāng)前，我國大多數(shù)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)，如大學(xué)校長、醫(yī)院院長、報社總編等一般是經(jīng)過上級黨政機關(guān)的任命程序產(chǎn)生的，而且往往都是官員出任。正如南方科技大學(xué)校長朱清時所說:高教體制當(dāng)中最僵化的就是干部任命，高等學(xué)校的校長、主要干部跟行政官員一樣，通過一樣的程序來任命，通過一樣的程序來管理。如果不打破主管部門決定校長、院長任命的框子，取消事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)單一的“任命制”，實現(xiàn)管理者的職業(yè)化、專業(yè)化、專家化，即便去掉行政級別的“皮”，行政化的“核”也仍然存在，算不上真正的改革。建立全新的法人治理結(jié)構(gòu)對事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層次人事制度重新安排，將完全打破傳統(tǒng)管理體制下的事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人事制度安排，體現(xiàn)了政府對事業(yè)單位的宏觀管理和間接管理，也將改變事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層的官員化管理和只對上級負責(zé)的陋局，使領(lǐng)導(dǎo)層的命運與單位的發(fā)展直接掛鉤，有利于去除事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層的官僚化。

二是法人治理結(jié)構(gòu)的建立，將使事業(yè)單位全員聘用有望得以真正推行和落實，聘用制也將更加公平和公正的實施。

截至2012年底，人社部稱聘用制度推進范圍持續(xù)擴大，基本實現(xiàn)了全覆蓋。但有一個事實是無容回避的，那就是長期以來，事業(yè)單位的人員聘用一般限于專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤人員，從崗位層級上看，一般僅適用于中層及以下崗位人員，這就造成了聘下不聘上的局面，這也成為事業(yè)單位推行全員聘用制的尷尬，也為事業(yè)單位廣大職工所詬病。

法人治理結(jié)構(gòu)的建立，將對這種尷尬和詬病做出制度上的改革。首先，理事的產(chǎn)生由委派和推選產(chǎn)生，理事會決策采取“票決制”，外部理事和內(nèi)部理事一人一票。而單位行政負責(zé)人的產(chǎn)生有理事會任免、理事會提名、舉辦單位行政任免、公開招聘等多種形式，無疑這是對原有單一層級化行政任命形式的深化改革，是從制度上對傳統(tǒng)單一上級行政權(quán)力對事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人事決斷的削弱。其次，由于建立法人治理結(jié)構(gòu)還要求同時建立和完善決策失誤追究制度、年度工作報告制度、重要信息公開制度和績效評價制度等多項監(jiān)督約束制度，這就拓展了社會公眾參與事業(yè)單位管理、運作和監(jiān)督的渠道。就此，從制度上確保了對事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的制度約束，這將有力破除現(xiàn)有事業(yè)單位“官員化管理”和官僚化的制度弊病，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人與單位同命運共呼吸，干不好照樣會下崗走人的局面。

(三)法人治理結(jié)構(gòu)對現(xiàn)有外部對接循環(huán)系統(tǒng)的挑戰(zhàn)

簡單地看，法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位內(nèi)部治理制度，在事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位內(nèi)部管理及運作制度的變革。但從整體管理系統(tǒng)上看，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)絕不能僅僅理解為一種內(nèi)部治理模式的建立，要使這一套內(nèi)部模式運轉(zhuǎn)有效，還需要外部環(huán)境的配合與支持，即內(nèi)部制度與外部制度必須存在良好地對接，法人治理制度才會運轉(zhuǎn)有效。換言之，法人治理結(jié)構(gòu)是組織內(nèi)部的管理制度，但它卻強烈地依賴于政府對事業(yè)單位管理體制機制的全面改革，如政府對事業(yè)單位在管理方式、財政投入、人事管理、監(jiān)管方式等方面的諸多改革，由于政府在與事業(yè)單位的關(guān)系中居于絕對支配地位，因此，與其說法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位的內(nèi)部管理模式改革，還不如說是政府轉(zhuǎn)變職能的一次痛苦改革，是一次主動放權(quán)的自我革命。如果政府一方面要求事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，另一方面還固守傳統(tǒng)管理方式不變，那么，僅僅構(gòu)建起法人治理結(jié)構(gòu)的組織架構(gòu)并不能自然導(dǎo)致事業(yè)單位活力的重構(gòu)，也不能自然提高公共服務(wù)的效能。

綜上，要充分認識到，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是對現(xiàn)有權(quán)力利益格局的深刻調(diào)整，是對現(xiàn)有政府對事業(yè)單位管理體制機制的一次強烈沖擊，實踐中必定困難重重，但是，解放思想永無止境，改革開放永無止境，我們期待著事業(yè)單位全面改革取得新的重大突破。