對(duì)人民代表大會(huì)制度的若干思考

席文啟

今年是我國(guó)人民代表大會(huì)制度正式建立60周年。筆者人長(zhǎng)期從事人大制度的研究，對(duì)此頗有獨(dú)特見解，現(xiàn)發(fā)表出來求教于國(guó)內(nèi)同行。

一、關(guān)于人民代表大會(huì)制度的權(quán)力配置形式問題

對(duì)人民代表大會(huì)的組織形式。研究界主流認(rèn)為，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度與西方代議制的三權(quán)分立模式相反，是議行合一的，因?yàn)橹袊?guó)以馬克思主義為指導(dǎo)，而馬克思認(rèn)為無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)行議行合一。我對(duì)此有不同見解。

要說清楚這個(gè)問題，需要從近現(xiàn)代民主代議制發(fā)展史的角度做些考察。資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制度起源于英國(guó)。1689年，英國(guó)啟蒙思想家洛克發(fā)表了批判君主專制、提倡分權(quán)制約的專著《政府論》。1701年英國(guó)通過法律，規(guī)定議會(huì)為最高立法機(jī)關(guān)，未經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)王不得頒布或終止法律;法官實(shí)行終身制，國(guó)王不得解除法官職務(wù)等，為現(xiàn)代英國(guó)代議制奠定了基礎(chǔ)。1793年，法國(guó)新憲法規(guī)定立法議會(huì)為最高立法機(jī)關(guān)，由普選產(chǎn)生;執(zhí)行議會(huì)為最高執(zhí)行機(jī)關(guān)，由立法議會(huì)任命;上訴法院為最高司法機(jī)關(guān)，從而建立了現(xiàn)代議會(huì)制度。美國(guó)的議會(huì)制度源于英國(guó)，又受到法國(guó)孟德斯鳩三權(quán)分立學(xué)說的影響。1787年通過美國(guó)憲法，1789年美國(guó)國(guó)會(huì)誕生，美國(guó)代議制度正式成立。西方現(xiàn)代代議制度的建立過程大體如此。從國(guó)家公共權(quán)力資源配置的形式來看，資產(chǎn)階級(jí)代議制的核心是三權(quán)分立，即立法、行政、司法的分立與制衡。從整個(gè)代議制度形式發(fā)展的歷史來看，三權(quán)分立是最早出現(xiàn)的第一種代議制形式。

對(duì)于三權(quán)分立的資產(chǎn)階級(jí)代議制形式，馬克思做過許多批判，主要認(rèn)為它們推諉、扯皮、效率低下。為了克服這種情況，馬克思結(jié)合總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)，提出了他關(guān)于未來社會(huì)公共權(quán)力配置形式的設(shè)想。其主要內(nèi)容就是，公社“應(yīng)當(dāng)是同時(shí)兼管行政和立法的機(jī)關(guān)”，①全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編:《人民代表大會(huì)制度重要論述》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第19頁。意思就是實(shí)行議行合一。但是，巴黎公社只存在了短短的七十二天，并沒有積累下什么經(jīng)驗(yàn)。十月革命后，列寧把馬克思的“議行合一”構(gòu)想投入蘇維埃制度的實(shí)驗(yàn)。經(jīng)過一段時(shí)期的實(shí)驗(yàn)之后，發(fā)現(xiàn)完全的議行合一也有許多問題，諸如職責(zé)不清、不便監(jiān)督等等。后來，針對(duì)這些問題，蘇維埃制度進(jìn)行了改良，實(shí)行了“上分下合”的模式，即在蘇維埃聯(lián)盟共和國(guó)和各個(gè)加盟共和國(guó)層面，把蘇維埃的議事權(quán)和政府的行政權(quán)分開(設(shè)立蘇維埃主席團(tuán)和部長(zhǎng)會(huì)議，后者對(duì)前者負(fù)責(zé))，但在這個(gè)層次之下，實(shí)行“議行合一”，只設(shè)人民委員會(huì)。議行合一是代議制歷史發(fā)展的第二種形式。

我們的人民代表大會(huì)制度，在1979年以前是仿照了蘇聯(lián)上分下合模式的，即在國(guó)家一級(jí)設(shè)有人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，同時(shí)設(shè)國(guó)務(wù)院、法院、檢察院等作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，后者對(duì)前者負(fù)責(zé)。但是，1979年在地方確立人大常委會(huì)制度以后，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度發(fā)生了一個(gè)根本性的變化，與蘇聯(lián)模式分道揚(yáng)鑣。從那時(shí)以來，我們的人民代表大會(huì)制度，既不同于代議制的第一種形式──三權(quán)分立;也不同于代議制的第二種形式──議行合一。實(shí)際上我們的人民代表大會(huì)制度規(guī)定:國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，屬于人民代表大會(huì);同時(shí)經(jīng)由人民代表大會(huì)分別把行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)授予政府、法院和檢察院，并統(tǒng)一由人民代表大會(huì)行使對(duì)它們的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這既克服了三權(quán)分立模式(形式)互相扯皮、效率低下的弊端，也借鑒了它職權(quán)清晰、便于監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn);既克服了議行合一模式(形式)職責(zé)不清、不利監(jiān)督的弊端，又吸收了它便捷高效的優(yōu)點(diǎn)?？梢哉f，我們的人民代表大會(huì)制度是根據(jù)中國(guó)國(guó)情，對(duì)代議制歷史上出現(xiàn)的兩種模式進(jìn)行揚(yáng)棄的產(chǎn)物。首先，它有統(tǒng)的一面，把所有國(guó)家權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)集中于人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)不與任何其他機(jī)構(gòu)分享人民賦予的權(quán)力;其次，它又有分的一面，人民代表大會(huì)把立法權(quán)、決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)留給了自己，也把行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)經(jīng)由法定程序分別授予了政府、法院和檢察院。由此，我們可以說，人民代表大會(huì)是有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合、一統(tǒng)三分的代議制新模式，它在國(guó)家公共權(quán)力資源配置形式上走出了一條中國(guó)特色的社會(huì)主義代議制的新路，使代議制出現(xiàn)了第三種形式，這是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治對(duì)世界政治文明的一個(gè)貢獻(xiàn)。

二、關(guān)于人民代表大會(huì)制度的特色問題

人民代表大會(huì)制度的特色是“是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一的制度載體與操作平臺(tái)”。我從三個(gè)角度加以論述。

首先，從“三者有機(jī)統(tǒng)一”的歷史淵源看，它源于人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如果說，我們的人民代表大會(huì)制度在1979年建立地方人大常委會(huì)的重大改革之前，還沒有與蘇聯(lián)的上分下合模式劃清界限的話，那么在這之后就形成了不同于蘇聯(lián)的特色了。從此以后，人民代表大會(huì)制度在實(shí)踐中尤其是地方實(shí)踐中迅速發(fā)展，取得了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。歸納這些經(jīng)驗(yàn)，可以有千條萬條，但最基本的就是這樣一個(gè)三位一體的經(jīng)驗(yàn)，即“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依法辦事”。這三句話是一個(gè)密不可分、三位一體的有機(jī)整體。在這里，黨的領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)揚(yáng)民主和依法辦事的根本保證，充分發(fā)揚(yáng)民主(也即人民當(dāng)家作主)是實(shí)質(zhì)和核心，依法辦事(進(jìn)一步說也即依法治國(guó))是行為準(zhǔn)則?？梢哉f，這個(gè)在人民代表大會(huì)制度的偉大實(shí)踐中產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)，既體現(xiàn)了全國(guó)上下各級(jí)人民代表大會(huì)在實(shí)踐基礎(chǔ)上的理性自覺，也體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度內(nèi)在的本質(zhì)規(guī)定。

具體剖析“三者有機(jī)統(tǒng)一”特色形成的過程，在1997年9月黨的十五大報(bào)告中，江澤民指出:“依法治國(guó)把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實(shí)施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用”。這段話是強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)對(duì)于保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揚(yáng)人民民主的功能和作用。其中透露的重要信息是:其一，它第一次以黨的最高權(quán)威文獻(xiàn)的方式把黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)民主和依法辦事放在一起加以論述;其二，它沿用的是脫胎于人大基本經(jīng)驗(yàn)的互相關(guān)聯(lián)的三個(gè)概念，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚(yáng)民主和嚴(yán)格依法辦事。十五大的這段論述是從人大基本經(jīng)驗(yàn)到三者有機(jī)統(tǒng)一正式表述之間的過渡環(huán)節(jié)。一般說來，三者有機(jī)統(tǒng)一的正式表述是在2002年11月黨的十六大報(bào)告中，即“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來?！?/p>

其次，從“三者有機(jī)統(tǒng)一”的價(jià)值落實(shí)看，人民代表大會(huì)制度是三者有機(jī)統(tǒng)一的制度載體。三者有機(jī)統(tǒng)一，從理念到現(xiàn)實(shí)，是需要制度構(gòu)建來作保證的，而人民代表大會(huì)就是這種制度體系。具體而言:第一，人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的制度載體。我國(guó)憲法規(guī)定:中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?？梢哉f，沒有人民代表大會(huì)這樣一個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民就無法行使自己當(dāng)家作主的權(quán)力，人民當(dāng)家作主就是一句空話。第二，人民代表大會(huì)制度是依法治國(guó)的制度載體。在這里，人民代表大會(huì)是立法機(jī)關(guān)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依照人民的意志立法;在這里，人民代表大會(huì)監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，這是法律賦予人民代表大會(huì)的制度權(quán)力;在這里，各級(jí)人民代表大會(huì)都把保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施作為自己的首要職責(zé)。第三，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家系統(tǒng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的制度載體。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其全部工作的核心內(nèi)容就是支持和領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主，就是實(shí)施依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，與此相適應(yīng)的則是黨的民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政的執(zhí)政理念。而黨要按照這樣的執(zhí)政理念實(shí)現(xiàn)這樣的執(zhí)政任務(wù)，當(dāng)然也就不可能離開人民代表大會(huì)制度這個(gè)共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導(dǎo)的一院制作為制度平臺(tái)。這樣，人民代表大會(huì)制度就自然而然地把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者從制度上有機(jī)地統(tǒng)一起來了。

再次，從“三者有機(jī)統(tǒng)一”的運(yùn)行機(jī)制看，人民代表大會(huì)制度是其操作平臺(tái)。從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的角度說，在人民代表大會(huì)制度體系中，黨對(duì)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，是由一系列有法可依的制度安排和有效措施加以保證的。在人民代表大會(huì)舉行會(huì)議期間，設(shè)立臨時(shí)黨組，組織黨員代表貫徹黨的主張，保證黨的意圖的落實(shí)。在人民代表大會(huì)的常委會(huì)設(shè)立黨組，負(fù)責(zé)就人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的重大事項(xiàng)和重要工作，請(qǐng)示黨的指示，貫徹黨的意圖。依照法律規(guī)定，黨的主張或意見是可以通過黨向人民代表大會(huì)主席團(tuán)及其常委會(huì)提出建議這一途徑進(jìn)行的。由于在人大代表和人大常委會(huì)組成人員中黨員約占三分之二左右，只要黨員都按照黨的主張作為，就能保證黨的意圖得到落實(shí)。從人民當(dāng)家作主的角度說，在人民代表大會(huì)制度體系中，人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力是巨大而充分的。概言之，有立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事選舉任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，舉凡國(guó)家管理的重大事項(xiàng)，人民具有的意志愿望訴求，都可以經(jīng)由人民代表大會(huì)得到表達(dá)并做出相應(yīng)決定，由國(guó)家予以執(zhí)行。從依法治國(guó)的角度說，在人民代表大會(huì)制度體系中，人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的一切作為都是依法進(jìn)行的，即議案和決議等均依法提出、依法決定、依法實(shí)施、依法監(jiān)督。這一點(diǎn)可由人民代表大會(huì)制度近30年來推進(jìn)法治進(jìn)步的顯著成果做證:在立法方面，我們已經(jīng)形成了社會(huì)主義法律體系;在普法方面，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)行到“六五”普法時(shí)期;在執(zhí)法檢查方面，全國(guó)各級(jí)人大積極作為，督促國(guó)家依法行政。這種以人大為主導(dǎo)的立法、普法和法律實(shí)施三位一體的依法治國(guó)方式，在全國(guó)上下立體推進(jìn)，大大地促進(jìn)了中國(guó)的法治建設(shè)。

三、關(guān)于人民代表大會(huì)制度的質(zhì)底功能問題

筆者認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度的質(zhì)底功能是:它作為共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下群眾路線的制度體現(xiàn)者，是黨的群眾路線的最有效的實(shí)現(xiàn)形式。

群眾路線是我們黨在革命黨時(shí)期的一個(gè)創(chuàng)造，后來被概括為毛澤東思想的三個(gè)活的靈魂之一。它是我們黨最大的政治優(yōu)勢(shì)與生命線?？苛诉@條路線，黨在戰(zhàn)爭(zhēng)年代保持了和人民群眾的密切聯(lián)系，取得了革命勝利，變成了執(zhí)政黨。然而，黨在成為執(zhí)政黨以后，由于社會(huì)地位、工作條件、生存環(huán)境都發(fā)生了重大變化，這個(gè)最大的政治優(yōu)勢(shì)也就不容易保持了;相反，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)卻變得很容易脫離群眾，而脫離群眾正是我們最大的政治危險(xiǎn)。如果說，在革命黨時(shí)期，生存環(huán)境不允許黨在整體上長(zhǎng)期脫離群眾，因此僅靠思想教育就往往能解決問題的話，那么，黨在成為執(zhí)政黨以后，由于與群眾之間在客觀上不再具有過去那種血肉相連的必須性，許多干部往往自覺不自覺地有了遠(yuǎn)離群眾的某些“需要”，這使得脫離群眾成為一種相當(dāng)普遍的現(xiàn)象;在這種情況下，雖然思想教育依然重要，但僅僅依靠思想教育不可能整體性、根本性、長(zhǎng)期性地解決問題。也就是說，執(zhí)政黨要持續(xù)性永久性地解決脫離群眾的問題，除了思想教育以外，還必須有新的路徑，而這個(gè)新的路徑，就是毛澤東當(dāng)年在延安窯洞里提出的共產(chǎn)黨執(zhí)政以后的民主新路，即靠人人起來負(fù)責(zé)，靠人民監(jiān)督政府。①1945年7月，當(dāng)時(shí)作為民主建國(guó)會(huì)主任委員、國(guó)民政府參議員的黃炎培先生一行訪問延安，曾與毛澤東徹夜長(zhǎng)談。毛澤東問黃炎培來延安考察幾天有何感想，黃炎培坦率地說:“我生60多年來，耳聞的不說，所親眼見到的，真所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’。一人、一家、一團(tuán)體、一地方乃至一國(guó)，不少單位都沒有跳出這周期率的支配力。大凡初時(shí)聚精會(huì)神，沒有一事不用心，沒有一人不賣力，也許那時(shí)艱難困苦，只有從萬死覓取一生，繼而環(huán)境漸漸好轉(zhuǎn)了，精神也漸漸放下了。有的因?yàn)闅v史長(zhǎng)久，自然地惰性發(fā)作，由少數(shù)演為多數(shù)，到了風(fēng)氣養(yǎng)成，雖有大力，無法扭轉(zhuǎn)，并且無法補(bǔ)救。也有因?yàn)閰^(qū)域一步步擴(kuò)大了，它的擴(kuò)大，有的出于自然發(fā)展，有的為功業(yè)欲驅(qū)使，強(qiáng)求發(fā)展，到干部人才漸漸竭蹶，艱于應(yīng)付的時(shí)候，環(huán)境則越加復(fù)雜起來，控制力不免薄弱了。一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有?？傊?，沒有能跳出這個(gè)周期率。中共諸君從過去到現(xiàn)在，我略略了解了的，就是希望找出一條新路，來跳出這個(gè)周期率的支配?！甭犃它S先生的話，毛澤東滿懷信心地回答:“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這個(gè)周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！边@段話史稱“窯洞對(duì)”(轉(zhuǎn)引自陳舟、沈曉陽著《跳出歷史的周期率》，中原農(nóng)民出版社1993年版，第211－212頁。)。顯然，這個(gè)民主新路，是群眾路線在新的歷史條件下的繼續(xù)和發(fā)展。但是，它的形態(tài)要有所發(fā)展有所變化，也就是說，群眾路線需要從革命黨時(shí)期的觀念形態(tài)、工作形態(tài)增加新的形態(tài)，即必須發(fā)展變化出能夠體現(xiàn)群眾路線的一整套的國(guó)家政治制度，因?yàn)檫@是執(zhí)政黨貫徹群眾路線的需要。

這個(gè)制度，就是我們已經(jīng)建立了60年的人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是群眾路線的制度形態(tài)。這需要做些論證。共產(chǎn)黨原來是革命黨，是靠鬧革命起家的。但是共產(chǎn)黨鬧革命目的何在呢?那么多革命先烈拋頭顱、撒熱血，所為何來呢?我們所為之奮斗的目標(biāo)只有一個(gè)，那就是要讓人民不再受剝削壓迫，要讓人民翻身得解放，要讓人民來當(dāng)家作主，行使國(guó)家權(quán)力。這也就是馬克思恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》里講的“爭(zhēng)得民主”，就是馬克思評(píng)論巴黎公社時(shí)講的“由人民自己當(dāng)自己的家”，②全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編:《人民代表大會(huì)制度重要論述》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第6頁、第29頁。就是毛澤東講的“人人起來負(fù)責(zé)”。當(dāng)然，人民當(dāng)家作主也要選舉代表，組成代議機(jī)關(guān)，決定國(guó)家大事，并選出代表他們行使國(guó)家權(quán)力的各級(jí)官員，由他們來執(zhí)行人民代表大會(huì)做出的決定。而且為著防止這些官員不按照人民的意愿辦事或者濫用人民委托給他們的權(quán)力胡作非為甚至腐敗墮落，還必須組織人民起來監(jiān)督，使他們不能不按照人民的意志進(jìn)行作為，如果發(fā)生腐敗墮落，那就要遭到譴責(zé)、進(jìn)行罷免甚至繩之以法。這也就是列寧晚年反復(fù)講的“工農(nóng)監(jiān)督”、“群眾監(jiān)督”。而人民代表大會(huì)制度恰恰就是做這件事情的。因?yàn)?，人民代表大?huì)之所以設(shè)計(jì)出來，就是要承擔(dān)起兩個(gè)使命，或者說就是要發(fā)揮兩個(gè)質(zhì)底功能，一是讓人民當(dāng)家作主，二是讓人民起來監(jiān)督。據(jù)此，我們可以看到人民代表大會(huì)制度與群眾路線的關(guān)系。在一般的意義上，讓人民當(dāng)家作主是群眾路線的核心內(nèi)容與終極目的，這點(diǎn)自不待言;但問題是讓人民起來監(jiān)督與群眾路線有關(guān)聯(lián)嗎?有。因?yàn)樵诠伯a(chǎn)黨執(zhí)政的條件下，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員同樣是公共權(quán)力的掌握者，同樣逃脫不了權(quán)力失去監(jiān)督就必然發(fā)生腐敗的邏輯，為了讓人民的國(guó)家不發(fā)生變質(zhì)，就必須組織人民進(jìn)行監(jiān)督。這是群眾路線在共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下的必然擴(kuò)充，而且就像毛澤東說的那樣，除了讓人民來監(jiān)督政府之外，別無它途。顯然，人民代表大會(huì)的這樣兩個(gè)質(zhì)底功能是群眾路線在執(zhí)政條件下的內(nèi)容之必然延伸。換言之，人民代表大會(huì)制度就是群眾路線在共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下的制度化、規(guī)范化、程序化，就是民主和監(jiān)督理念的制度化、規(guī)范化、程序化?？傊罕娐肪€是我們黨的根本路線，它關(guān)系著我們黨和國(guó)家的生死存亡;而人大制度就是由這個(gè)根本路線轉(zhuǎn)化而來的共和國(guó)的根本制度，它也同樣關(guān)系著我們黨和國(guó)家的生死存亡。

進(jìn)一步看，人民代表大會(huì)制度的質(zhì)底功能還是群眾路線的最高實(shí)現(xiàn)形態(tài)和最好實(shí)現(xiàn)形態(tài)。胡錦濤同志《在首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上的講話》中說:人民代表大會(huì)制度是“中國(guó)人民當(dāng)家作主的”“最高實(shí)現(xiàn)形式”，也是黨在國(guó)家機(jī)關(guān)“貫徹群眾路線的最好實(shí)現(xiàn)形式”。①全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編:《人民代表大會(huì)制度重要論述》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第295頁。胡錦濤同志為什么這么說呢?其一，這是由群眾路線的發(fā)展邏輯所決定的。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，我們黨是革命黨，作為革命黨的群眾路線屬于觀念形態(tài)、工作形態(tài)，主要體現(xiàn)在革命黨及其所領(lǐng)導(dǎo)的革命隊(duì)伍的群眾觀點(diǎn)、工作作風(fēng)和工作方法上。而在奪取政權(quán)以后，革命黨變成了執(zhí)政黨，作為執(zhí)政黨的根本路線的群眾路線當(dāng)然也還有觀念形態(tài)、工作形態(tài)的一面，但它又不能僅僅停留在這個(gè)層面上，它還要向制度形態(tài)轉(zhuǎn)化，它還必須轉(zhuǎn)化為國(guó)家制度形態(tài)，而群眾路線的制度形態(tài)最主要的就是作為我們國(guó)家的根本政治制度的人民代表大會(huì)制度。也就是說，人民代表大會(huì)制度是群眾路線的制度化。其二，這是由人民代表大會(huì)的制度形態(tài)所決定的。在這里，有許多制度規(guī)定的不得不履行的人民表達(dá)意愿的程序，有許多不得不做的使人民意愿進(jìn)入決議或決定的程序。就是說，在這里，讓人民當(dāng)家作主是制度的硬性規(guī)定，而不是僅僅訴諸于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的意見正確或民主作風(fēng)，這當(dāng)然是群眾路線最好、最高的制度保障。同時(shí)，在人大制度中，人民起來監(jiān)督，是保障人民的權(quán)力屬于人民而不至于發(fā)生異化的根本措施，它有許多迫使國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家干部不能腐敗、不敢腐敗的剛性監(jiān)督方式，包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、人事監(jiān)督這幾大類型，也包括質(zhì)詢手段、特定問題調(diào)查手段、撤職罷免手段等監(jiān)督手段。這種制度性的剛性監(jiān)督比一般性的民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督要嚴(yán)厲的多也有效的多，可惜的是我們現(xiàn)在用的不夠。就是說，在這里，是靠組織起來的人民依法有序地進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督是靠制度來防止壞人辦壞事，也防止好人辦錯(cuò)事，而不是僅僅訴諸于個(gè)人修養(yǎng)和道德自覺。也只有這樣的制度，才能夠保證黨和國(guó)家機(jī)關(guān)包括其絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不至于太脫離群眾并減少腐敗現(xiàn)象的滋生。正是基于此，人大制度的質(zhì)底功能是:黨的群眾路線的最有效的實(shí)現(xiàn)形式。

四、關(guān)于人民代表大會(huì)制度運(yùn)行過程中的矛盾及其解決問題

盡管人民代表大會(huì)制度是最符合我國(guó)國(guó)情的制度，但也存在需進(jìn)一步完善的地方，這就是人大任務(wù)的繁重性與其設(shè)置的簡(jiǎn)便性之間的矛盾。這種簡(jiǎn)便性在1979年以前，表現(xiàn)為代表的兼職性、全國(guó)人大常委會(huì)委員的兼職性、代表大會(huì)和常委會(huì)會(huì)期的短暫性，特別是表現(xiàn)為在地方實(shí)行議行合一的人民委員會(huì)制等。這樣，就在人大使命任務(wù)的繁重性和它的運(yùn)行方式的簡(jiǎn)便性之間，存在著很大的不適應(yīng);這種“不適應(yīng)”既在一定程度上局限著人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，又在一定意義上推動(dòng)著人民代表大會(huì)制度的不斷進(jìn)步。

應(yīng)該說，人民代表大會(huì)使命任務(wù)的繁重性和它的運(yùn)行方式的簡(jiǎn)便性之間的這個(gè)矛盾，從人民代表大會(huì)制度誕生的時(shí)候起已存在。它伴隨著人大制度的發(fā)展而發(fā)展，我們黨和國(guó)家也始終在自覺或不自覺地觸摸著、思索著、解決著這個(gè)問題。1979年，我們?cè)谌珖?guó)縣級(jí)以上地方建立了人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)──人大常委會(huì)，就是沿著解決這個(gè)矛盾的方向邁出的一大步。但是，人大使命任務(wù)的繁重性和它的運(yùn)行方式的簡(jiǎn)便性之間的這種不適應(yīng)，并沒有因此而徹底解決。它表現(xiàn)在我們的人大常委會(huì)組成人員的大部分仍然是兼職的，人大常委會(huì)雖然規(guī)定每?jī)蓚€(gè)月召開一次會(huì)議，但是仍然不能夠經(jīng)常性地運(yùn)轉(zhuǎn)，也表現(xiàn)在人大的專門委員會(huì)組成人員更多地是兼職的，更不能經(jīng)常性地運(yùn)轉(zhuǎn)。我們可以舉一個(gè)例子:在絕大多數(shù)代議制國(guó)家，對(duì)于政府預(yù)算，都是由議會(huì)提出框架，政府進(jìn)行細(xì)化，再由議會(huì)的專門委員會(huì)和議會(huì)全體進(jìn)行細(xì)致的審議。這個(gè)期間一般需要六至九個(gè)月。而我們則只有幾天甚至是幾個(gè)小時(shí)。我們?nèi)嗣翊泶髸?huì)運(yùn)行方式的簡(jiǎn)便性由此可見一斑。顯然，我們要想解決這個(gè)問題，建立人大常委會(huì)是絕對(duì)必要的，但僅僅建立人大常委會(huì)又是不夠的;要從根本上解決這個(gè)矛盾，還必須在制度上有新的突破。

怎么突破?其實(shí)，中央早在1987年就提出了實(shí)現(xiàn)這個(gè)突破的方案。方向就是十三大報(bào)告中提出的“常委會(huì)組成人員專職化”，途徑就是逐步提高專職委員的比例。十八大報(bào)告接著提出“提高專職委員比例”，那就是把提高專職委員比例中所說的“委員”從單指常委會(huì)委員，擴(kuò)展為常委會(huì)委員和專委會(huì)委員兩個(gè)層面。①參見十三大、十八大報(bào)告。

筆者認(rèn)為，我們將來的人民代表大會(huì)制度，就廣大代表來說，可以依然是兼職的，這有代表來自于人民扎根于群眾的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持;但就常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)組成人員來說，則應(yīng)該逐步從兼職向?qū)Ｂ氝^渡，即像十八大報(bào)告說的那樣不斷提高專職委員比例，其最終目標(biāo)是像十三大報(bào)告說的那樣實(shí)現(xiàn)委員的專職化。也就是說，到那個(gè)時(shí)候，我們的人民代表大會(huì)不但有常委會(huì)和專委會(huì)，而且有專職人員組成的常委會(huì)和專委會(huì)，它的運(yùn)行方式和繁重使命之間就可以基本上互相匹配了。應(yīng)該說，通過這樣一種漸進(jìn)的途徑，達(dá)到這樣一個(gè)良好的結(jié)果，是不難做到的。實(shí)現(xiàn)這樣一種格局，就會(huì)使我們的人民代表大會(huì)制度，一方面既有廣大直接生活于群眾之中并與群眾保持最密切聯(lián)系的兼職代表，一方面又有少量專職的常委會(huì)和專委會(huì)組成人員可以專心一意地代表人民履行人民賦予的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，我們的人民代表大會(huì)制度就會(huì)真正成為既具有自己鮮明特色，又能夠出色地?fù)?dān)負(fù)自己使命的人民的代議機(jī)關(guān)。這是我們對(duì)未來人民代表大會(huì)制度的一種不無根據(jù)的樂觀展望。