英美慈善概念的緣起、發展及其啟示

謝家琛

英美慈善概念的緣起、發展及其啟示

謝家琛

近年來，我國慈善事業快速發展。但關于慈善事業的概念長期沒有形成一個明確的定義。科學界定慈善事業概念，對于當前慈善事業法起草工作和慈善事業深入發展有重要意義。本文通過對英美歷史上慈善事業概念的緣起、發展進行考察，探討英美的經驗對我國界定現代慈善事業概念的啟示。

一、英美慈善概念的緣起與發展

英國是世界上最早出現慈善事業的國家之一。英國的慈善傳統源于古代基督教文化。根據基督教教義，慈善是基督教神學三大美德（信仰、希望和慈善）之一。中世紀的英國，教區建立了許多由修道院直接和間接管理的救濟所、醫院、麻風病院和慈善機構，提供濟貧等慈善服務。 由于這些慈善活動對受助者的幫助是直接的、個人的和具體的，有的西方學者把這種慈善活動稱之為charity式的慈善。

1601年，英國國會通過了世界上第一個規范慈善事業的法律 ——《1601年慈善用途法》。這部法律的序言部分第一次用羅列的方法概述了慈善事業的范圍， 將慈善事業的領域從對困難群體的救助延伸到了興辦教育、修建橋梁、碼頭、海堤、道路等為公眾利益服務的事業。

18世紀，英國發生了工業革命，隨著生產關系的變革，一種被稱之為Philanthropy的慈善活動發展起來，其特點是：（1）組織化地開展慈善活動。在集中個人捐贈資金的基礎上，成立志愿性的慈善組織；（2）注重慈善救助的長期效果。它對窮人的救助是提供給他們自我發展的手段，使他們過有尊嚴的生活。 由于philanthropy慈善不同于早期的charity慈善，有的西方學者把charity慈善概括為是授人以魚，把philanthropy慈善概括為是授人以漁。

美國是在北美13個英國殖民地的基礎上建立起來的。當時的北美殖民地，教會和社區遵循著英國的模式，承擔著為需要幫助的人提供食物、飲料等救濟責任。 18世紀中葉以后，隨著工商業的發展，philanthropy式的慈善開始在北美殖民地出現，眾多為公眾利益服務的志愿組織紛紛成立，業務活動領域涉及濟貧、衛生、教育、助殘、濟孤、宗教等。 法國著名歷史學家托克維爾認為，美國公民是通過建立各種慈善組織來構建社會。進入20世紀后，以洛克菲勒基金會和卡內基紐約公司的創立為代表，以各種基金會、非營利公司等為載體的現代慈善在美國發展起來。

二、英美現代慈善概念

英國是世界上第一個通過制定法律來明確慈善概念、管理慈善事業的國家。2001年，為了解決現有法規中關于慈善的定義不能準確反映當代英國慈善事業現狀等問題，英國政府建議修改慈善法。2006年11月，英國議會通過了《2006年慈善法》， 第一次以成文法律條文的形式對慈善事業下了定義。該法第一部分第2條規定，只有從事一項或多項具有慈善目的的事業并且是為公眾利益服務的才能被認定為是慈善事業。關于具有慈善目的的事業，《2006年慈善法》第一部分第2條第2款把它歸納為以下13類：扶貧和防止貧困發生；發展教育；促進宗教；促進健康和拯救生命；促進公民意識和社區發展；促進藝術、文化、歷史遺產保護和科學；發展業余體育運動；促進人權、解決和調和沖突、促進不同宗教與種族之間和諧、促進平等與多樣性；保護與改善環境；扶持需要幫助的青少年、老年人、病人、殘疾人、經濟困難者或者其他弱勢群體；促進動物福利；提高皇家武裝部隊、警察、消防、緊急援救、醫療救護的效率；其他符合相關法律規定的慈善事業。關于“公眾利益”的含義，英國慈善委員會根據慈善法的要求制定的《公眾利益指南》指出，“公眾利益”包括兩個方面，一是有益性，二是公眾性。有益性是指：（1）慈善事業必須給公眾帶來可證實的益處；（2）這種益處可以量化或測量；公眾性是指：（1）慈善活動的受益人必須是整個公眾或者是足夠數量的公眾（如一個社區、地區的居民；老年人、殘疾人、孕產婦、少數民族等受保護的群體；從事某一職業的人群等）；（2）慈善活動帶來的任何惠及私人的利益必須是附帶的，即這種私人利益是從事慈善活動后必然帶來的副產品；（3）低收入群體不能全部被排除在受益人之外。根據《公眾利益指南》，任何從事具有慈善目的的事業的組織要成為慈善組織，都要滿足有益性和公眾性這兩個要求。

美國是當代慈善事業最發達的國家之一。與英國不同，美國沒有專門的和獨立的關于慈善的法律，有關慈善的規定和條款主要體現在稅法和公司法中。雖然美國法律沒有對慈善事業下定義，但《國內稅收法典》通過對慈善組織從事的業務和免稅資格進行規定，對慈善組織進行了明確界定。《國內稅收法典》501（c）（3）條款明確慈善組織是服務于“宗教、教育、慈善、科學、文學、公共安全測試、培育業余體育競賽愛好者、預防虐待兒童和動物”的組織。此外，根據《國內稅收法典》107（b）（1）（A）（i）到（v）關于公共慈善機構的規定，提供醫療、護理服務或醫學教育的機構是慈善組織，可獲得公共慈善機構資格。慈善組織要獲得免稅資格必須滿足以下六個必要條件：（1）從事《國內稅收法典》相關條款列舉的一項或多項活動；（2）為了非營利目的而成立；（3）主要圍繞非營利目的開展活動；（4）禁止分配利益；（5）不得參與競選，即不支持或反對任何公職候選人；（6）不得進行實質性的游說活動，即不得對立法進行實質性的支持或反對。 由于美國稅法對慈善組織進行了界定，而慈善組織是專職從事慈善事業的機構，因此，實際上美國稅法也對慈善事業進行了界定。

三、對我國界定現代慈善事業概念的啟示

1. 現代慈善事業的外延既包括幫助困難群體，還包括教、科、文、衛、體、環保等為社會公眾服務的事業

在英美歷史上，慈善事業概念有一個從狹義的以扶貧幫困為主的慈善向廣義的慈善發展過程。在早期的charity慈善時期，一些人就擔憂慈善可能會強化其試圖消滅的社會環境，甚至會讓受助者“被貧窮”。他們認為給那些可以自食其力的人以救濟，會使其輕易地放棄工作。通過對施舍式慈善的反思，人們認識到慈善不能只是“授人以魚”，而要“授人以漁”。對于慈善事業來說，比起允許一個人依賴別人，我們更應該重塑他的行為；比起緩和某一社會問題，我們更應當阻止這一問題的發生。 為了達到這樣一個目的，慈善的領域就不能囿于對困難群體的救助，還要促進教科文衛體等事業的發展。根據有關組織在上世紀90年代做的調查，英國和美國非營利組織就業主要活動領域在教育、健康和文化領域。目前，我國慈善界對慈善事業概念的看法有狹義和廣義兩種。狹義的概念認為慈善事業是指賑災、幫困、扶老、助殘、濟孤等幫助困難群體的事業；廣義的概念認為慈善事業不僅指幫助困難群體，還包括教科文衛體環保等事業。筆者認為我國可以借鑒英美的經驗，將現代慈善事業概念界定為廣義的概念，即將慈善事業的外延從扶貧幫困擴展到教科文衛體環保等事業。這樣一種界定既符合國際現代慈善理念，也符合我國當前慈善事業發展實際情況。根據基金會中心網統計，2012年底，全國3009家基金會中有1243家基金會的業務活動涉及教育領域，占全國基金會總數41%，其他涉及較多的活動領域依次為科學研究、醫療救助、文化和扶貧幫困等。從民辦非企業單位的類型看，情況也基本如此。

廣義的慈善事業概念與公益事業的概念相近，因此，有學者認為慈善事業就是公益事業。筆者認為目前我國的許多公益事業是由政府利用國有財產舉辦的事業單位運作的，這與由民間非營利組織運作的慈善事業是有區別的。因此，慈善事業是公益事業的一部分，但公益事業不全是慈善事業。

2. 現代慈善事業的內涵是為公眾利益服務的非營利的民間志愿事業

在英美歷史上，早期的慈善事業概念聚焦于慈善活動的領域，現代慈善事業則把慈善看作是消除社會問題產生的根源，推動社會進步，增進人類福祉的事業，該理念的核心是為公眾利益服務。在英國，扶貧濟困、發展教育、促進宗教等事業長期被公認為為公眾利益服務的慈善事業。但后來人們發現即使是被公認為是慈善領域的事業也會存在違背公眾利益的問題。比如老人護理院、學校、私立醫院、劇院等通常是收取服務費用的，但如果收取的費用過高，低收入人群無法承擔而被排除在收益人之外，這個組織就不是為公眾利益服務的。 因此，英國《2006年慈善法》規定，要認定13類具有慈善目的的事業是慈善事業，必須經過“為公眾利益服務”這一標準的檢驗。美國稅法實施條例也規定，慈善組織不能只是為了個人受益成立或運營。《國內稅收法典》501（c）（3）項特別要求“私人股東或個人均不能從慈善組織的任何凈受益中獲益……”。關于慈善事業必須為公眾利益服務的法律規定和檢驗標準，對我國的慈善事業很有借鑒意義。首先，明確這一規定和標準，有利于劃清慈善與非慈善的界限。近年來，我國慈善事業出現不少受到公眾質疑的事件，這些事件從本質上看都是違背了為公眾利益服務這一慈善宗旨。因此，看一個事業是不是慈善事業不能只看活動的領域，還要用是否為公眾利益服務這把尺子對從事的活動及其結果進行衡量。其次，明確慈善為公眾利益服務的規定和標準，有利于劃清慈善組織與非慈善組織的界限。如目前我國的民辦非企業單位中有的主要以營利目的開展活動，有的把低收入群體排除在受益人之外，這些組織更像是商業組織而不是慈善組織。

英美現代慈善概念的另一個重要元素是慈善事業是非營利的民間志愿事業。現代英美慈善事業是由各種形式的基金會、慈善公司、社團等非營利的民間志愿組織運作的，非營利的民間志愿組織已成為現代慈善事業的組織載體。英美的經驗給我們的啟示是，民間性和志愿性是慈善事業的本質屬性，只有明確志愿參與慈善活動的公眾和志愿成立的慈善組織是慈善事業的運作主體，才能解放和激發社會活力，調動廣大公眾和社會力量參與慈善事業的積極性，從而開發出更多的慈善資源，為社會提供更多的公共產品和公共服務。同時，由于我國長期存在政社不分的體制，要進一步厘清政府在發展慈善事業中的職能和定位。一方面要劃清政府與慈善組織的界限，減少行政干預和行業壟斷；另一方面要發揮好政府對慈善事業的服務、扶持和監管職能。

（作者系上海市慈善教育培訓中心副主任）