中國經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)和出路

◎陳道富

中國經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)和出路

◎陳道富

陳道富，經(jīng)濟學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所研究室主任

中國經(jīng)濟已到了轉(zhuǎn)折的十字路口。經(jīng)濟增長的邏輯面臨根本的改變，與此相適應(yīng)的體制、機制，也需要全面轉(zhuǎn)變。但路徑依賴、原有資源配置對新結(jié)構(gòu)的制約、轉(zhuǎn)型過程的“破”“立”關(guān)系把握，都給中國經(jīng)濟“脫胎換骨”帶來難度和風(fēng)險。中國需要直面挑戰(zhàn)，充分利用我國擁有的資源和制度優(yōu)勢，承擔(dān)必要的成本和風(fēng)險，深化改革、推動經(jīng)濟完成“華麗轉(zhuǎn)身”，為中國經(jīng)濟增長開創(chuàng)新的時代。

中國經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)：增長、轉(zhuǎn)型和風(fēng)險

中國經(jīng)濟面臨最大的挑戰(zhàn)是轉(zhuǎn)型。以往存在明確的產(chǎn)業(yè)方向，通過政府集中資源辦大事，以生產(chǎn)為中心，“跑馬圈地”式粗放擴張，出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟增長階段基本結(jié)束。民眾需求從生存轉(zhuǎn)向生活，從使用閑置資源轉(zhuǎn)向優(yōu)化配置資源，社會快速老齡化。我國經(jīng)濟需要逐步形成內(nèi)需驅(qū)動，建立以消費者為中心的社會。我國的分工體系將得到拓展，對有助于降低社會交易成本的制度需求強烈，特別是對社會服務(wù)、法制、金融等需求上升。降低成本、提高效率成為企業(yè)競爭的重點。通過激發(fā)活力的單一制度變革，在原有制度體系下的修修補補，已不足以應(yīng)對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。我國需要理念和制度體系的根本轉(zhuǎn)換，需要重塑政府、市場和社會之間的關(guān)系。政府既需要引導(dǎo)這輪偉大的轉(zhuǎn)型，更要實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，彌補社會服務(wù)不足，轉(zhuǎn)向提供社會公共服務(wù)，提供良好的經(jīng)濟和社會秩序。

當(dāng)前較為急迫的挑戰(zhàn)，是資源錯配和體制機制扭曲。當(dāng)前我國經(jīng)濟過度依賴于“土地財政—房地產(chǎn)—影子銀行”循環(huán)，導(dǎo)致各類成本高企。為了把經(jīng)濟保持在較高的水平，應(yīng)對國際金融危機，我國在相當(dāng)長時間內(nèi)過度使用需求刺激政策，延緩了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，原有的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾進一步積累。

適應(yīng)于原經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的金融體系，在利潤壓力和實體經(jīng)濟錯誤信號引導(dǎo)下，源源不斷地將經(jīng)濟資源直接或者間接配置于加強原有結(jié)構(gòu)扭曲的領(lǐng)域，抬升了市場利率水平，惡化了金融體系的脆弱性，擠出了新興的中小企業(yè)資金需求。金融體系的運行，建立在脆弱的政府隱性擔(dān)保和房地產(chǎn)泡沫的基礎(chǔ)上。原有的增長體系和潛在的新增長體系已都在競爭社會資源。在這種環(huán)境下，延緩經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，不僅積累系統(tǒng)性風(fēng)險，還扼殺新的增長點。

基本判斷

1.需求政策空間有限，有效性下降

在缺乏存量調(diào)整和供給側(cè)改革的環(huán)境中，所能允許的經(jīng)濟波動越來越窄，宏觀經(jīng)濟調(diào)控的空間越來越小，總量政策越來越無效，不得不借助部分行政性調(diào)控工具。

進一步通過企業(yè)加杠桿的方式，刺激需求的空間已不大。2008年以來，我國企業(yè)的資產(chǎn)負債率持續(xù)上升，5000戶工業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)負債率已接近62%，各類企業(yè)債務(wù)占GDP的比重已達到166%，處于較高水平。

金融資源的錯配，進一步降低了貨幣政策的有效性。社會融資（扣除股票融資）與規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的負債（扣除應(yīng)收帳款的增加）之間的差距保持在較高水平，大量的社會融資投到非工業(yè)企業(yè)領(lǐng)域。2010年以來，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的負債水平維持在4萬億元左右，但社會融資總量快速上升到12-16萬億元之間，兩者之間相差8-12萬億元。2008年之前，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)負債占社會融資總額的一半左右，2009年以來，則下降到25%-30%左右。

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財政赤字的空間也不大。在實體經(jīng)濟缺乏明確投資方向的時候，財政的帶動作用有限。我國的基礎(chǔ)設(shè)施投資占投資的比重已達到20%以上，具有瓶頸或沒有現(xiàn)金流基礎(chǔ)的基礎(chǔ)設(shè)施投資空間越來越小。我國的財政赤字率已達到2.1%左右，考慮到近期地方債務(wù)的快速膨脹，財政債務(wù)空間也不大。粗略計算，我國政府債務(wù)占GDP的比重已處于40%-60%之間，地方政府的現(xiàn)金流越來越緊張。進一步考慮到快速的老齡化，養(yǎng)老和醫(yī)療等隱性負債嚴(yán)重，我國已不宜為刺激經(jīng)濟而繼續(xù)累積政府債務(wù)。

2.需更注重供給側(cè)改革，重塑政府、市場和社會的關(guān)系

成本快速上升是我國當(dāng)前經(jīng)濟運行的主要特征之一。既有房租等商務(wù)成本、勞動力成本、原材料環(huán)境成本高企，又有社會交易成本（沖突的協(xié)商和信任成本）高企。這與持續(xù)的貨幣投放、原有結(jié)構(gòu)延緩調(diào)整、凍結(jié)過多社會資源有關(guān)，也反映了相對價格的變化，是產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型所必需的。但高成本的背后，也反映了政府過度干預(yù)、壟斷等人為因素，是“供給約束”和“供給抑制”。

3.形成新增長機制，需要啟動適當(dāng)?shù)拇媪空{(diào)整

原有的資源配置已嚴(yán)重影響了新增長機制的形成。一是增長機制的轉(zhuǎn)換，是利益格局的轉(zhuǎn)換。只有通過較充分的存量調(diào)整，才能觸動和改變現(xiàn)有利益格局，才能倒逼相關(guān)領(lǐng)域改革。二是存量和流量問題相互交織。在沒有很好隔離的情況下，歷史上存量結(jié)構(gòu)的責(zé)任問題不解決，將始終制約新機制的形成；過于輕易解決，又易引發(fā)道德風(fēng)險。三是存量問題是個無底洞，優(yōu)先吸收著社會資源。維持存量結(jié)構(gòu)，需要債務(wù)不斷擴張，資源不斷投入。更重要的是，存量和流量之間存在“救火”和“防火”競爭。存量調(diào)整屬于“救火”，其緊迫性高于“防火”，將導(dǎo)致資源的浪費和進一步錯配。

我國上世紀(jì)末的銀行改革提供了一個實驗。當(dāng)時銀行業(yè)已“技術(shù)性”破產(chǎn)，國內(nèi)的爭論集中于先剝離不良資產(chǎn)，還是先建立有效的銀行運行機制。最終證明，只有剝離銀行的不良資產(chǎn)，才有可能建立有效的銀行治理機制。

在資源已較充分使用的經(jīng)濟環(huán)境中，實體經(jīng)濟的“去杠桿”，消除政府不合理的隱性擔(dān)保，是建立市場合理激勵約束機制、實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所必需的。實體經(jīng)濟的調(diào)整，將給金融體系帶來一定程度的動蕩。歐債危機給我們的一個重要啟示是，我國宜借助金融市場的動蕩，理順金融領(lǐng)域中政府與市場的關(guān)系，構(gòu)建多層次、分工合理、界限清晰的金融風(fēng)險分擔(dān)和應(yīng)對體系，促進金融體系向更加市場化的方向演進，推動貨幣調(diào)控和金融監(jiān)管適應(yīng)金融體系變化的轉(zhuǎn)型。

金融不再“加杠桿”，通過行動糾正市場普遍存在的“道德風(fēng)險”，則是破壞“僵尸企業(yè)”存在條件，啟動實體經(jīng)濟“去杠桿”的重要因素。考慮到金融調(diào)整具有自我加速的特點，當(dāng)且僅當(dāng)實體經(jīng)濟已進行不可逆的“去杠桿”，且開始建立起合理的激勵約束機制時，就宜大幅度放松貨幣，隔離金融體系中的不良資產(chǎn)，切斷金融系統(tǒng)的自我惡化對實體經(jīng)濟的不必要損害，使金融系統(tǒng)能正常發(fā)揮作用。

政策建議

（一）大力推動供給側(cè)改革，便利中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型

除自然壟斷外，我國當(dāng)前供給側(cè)的問題，從根本上看，是財政欠賬和權(quán)利保護問題。表現(xiàn)為：一是社會服務(wù)提供不足，如權(quán)利的合理界定和保護，社會保障體系的建立，市場秩序的維持等；二是要素市場化程度不足，如要素市場的準(zhǔn)入和退出、價格的市場化定價等；三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠缺，特別是信息、法制等；四是政府管理能力不足。

為此，一是正確看待我國的財政空間，盡快建立和完善我國的社會保障體系。國際上，從中等收入國家到高收入國家，普遍出現(xiàn)國債負擔(dān)率跳升的現(xiàn)象。如果我國能充分利用潛在的國債空間，以及我國特有的國有資產(chǎn)、外匯儲備，建立適合我國的社會保障體系，則能有效緩解我國的財政約束，有助于推動我國包括戶籍、土地、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域地改革，甚至對高度依賴于社會安全網(wǎng)的金融領(lǐng)域改革也有裨益。二是更加清晰界定公民權(quán)利，激發(fā)企業(yè)家精神，允許土地、資金、勞動力等要素的自由流動和市場定價，釋放市場空間。特別是推動土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)，進而推動《物權(quán)法》等法律制度的完善。保護消費者權(quán)益，推動形成消費社會。三是重塑政府和市場關(guān)系。推動政府行政體制改革，更加透明，強化預(yù)算約束。轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對經(jīng)濟的直接管制，增加政府的社會服務(wù)職能，理順社會管理體制。包括政府對市場準(zhǔn)入的行政審批，對價格特別是要素價格的行政管制，直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營行為，管理企業(yè)的個別風(fēng)險等。政府更加積極彌補市場不足，對技術(shù)創(chuàng)新、中小企業(yè)的稅收支持，如固定資產(chǎn)的加速折舊、中小企業(yè)的擔(dān)保體系和稅收優(yōu)惠等。四是借機推動我國國有企業(yè)改革，特別是壟斷行業(yè)改革。在鐵路、電網(wǎng)、電信、石油、銀行領(lǐng)域，通過適當(dāng)分離（電網(wǎng)、路網(wǎng)分離）、分拆，引入競爭因素。真正實現(xiàn)從國有資產(chǎn)管理到國有資本管理的轉(zhuǎn)變，政企、黨政分開。適當(dāng)降低國有資本比例，將資金更多投向民生領(lǐng)域。

（二）建立必要的社會、經(jīng)濟緩沖

我國的存量已足夠大，新的增長點還不足以替代。在建立新機制、推動市場化的過程中，會加劇原有矛盾和資源錯配的暴露，引發(fā)風(fēng)險的釋放和經(jīng)濟的波動。原有存量問題的最終解決，在紙幣社會，還得借助貨幣發(fā)行和政府發(fā)債，保護易受通脹等收入再分配影響的弱勢群體。這是提高全社會風(fēng)險承受能力的關(guān)鍵。

為此，除了積極培育新的增長點，適當(dāng)維持原有結(jié)構(gòu)中仍具有增長空間的增長點，如城鎮(zhèn)化、全球化等，我國還需要借助我國特有的資源，在經(jīng)濟和社會上為調(diào)整以激發(fā)內(nèi)在增長動力爭取必要的空間和時間。一是通過增加國有資產(chǎn)利潤上繳比例，減持國有資本等方式，構(gòu)建有效的社會保障、救助等安全網(wǎng)，是短時間內(nèi)不引發(fā)較高通脹、提高社會結(jié)構(gòu)承受經(jīng)濟下滑能力的方法之一。二是可通過外匯儲備的運用，結(jié)合人民幣國際化，鼓勵企業(yè)走出去，支持國際新興市場國家加速工業(yè)化進程，客觀上增加對我國的需求，主動構(gòu)建適合我國需要的全球經(jīng)濟發(fā)展格局，平緩我國去產(chǎn)能和去杠桿的速度。三是挖掘我國未被充分使用的財富來源。財富本質(zhì)上是能給人的生活帶來便利的能力總和。當(dāng)前階段，充分利用我國現(xiàn)有的土地（推動農(nóng)村土地的確權(quán)、流轉(zhuǎn)，推動租值上升），國有企業(yè)效率提升（抑制壟斷，提高國企效率，引入混合所有制乃至從競爭領(lǐng)域及時退出），借助網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)等帶來交易便利，打破內(nèi)貿(mào)市場的地方和市場分割等。

（三）實現(xiàn)存量調(diào)整和增量改革的良性互動

當(dāng)前我國的地方融資平臺（土地收入）、房地產(chǎn)和過剩產(chǎn)能、影子銀行的過度膨脹已相互聯(lián)系，成為一個自我維持的系統(tǒng)。房地產(chǎn)、金融領(lǐng)域的調(diào)整，都比較容易引發(fā)三個領(lǐng)域的共振，產(chǎn)生全局性的被動緊縮效應(yīng)。地方融資平臺（包括隱性的）風(fēng)險和過剩產(chǎn)能的漸進調(diào)整，是化解當(dāng)前金融風(fēng)險的核心和源頭，是唯一可能實現(xiàn)軟著陸的切入點。

化解地方融資平臺風(fēng)險的關(guān)鍵，是要建立明確和合理的中央和地方、銀行和政府關(guān)系。當(dāng)前，新的地方融資約束尚未有效建立，制約了中央政府對原有地方融資平臺損失的化解意愿，而原有的融資平臺風(fēng)險尚未有效化解且與新的融資平臺風(fēng)險相互交織，又影響了建立新的約束機制。

為此，一是可允許出現(xiàn)一至兩地的地方政府違約，啟動地方政府債務(wù)的調(diào)整。在風(fēng)險處置過程中，應(yīng)盡快明確“新老劃斷”。確定原有融資平臺邊界和后續(xù)融資等處理方案，明確三方在承擔(dān)最終損失方面的責(zé)任和分擔(dān)機制。對于現(xiàn)有的地方融資平臺的債務(wù)，在經(jīng)濟合理性分類的基礎(chǔ)上，可通過對部分有現(xiàn)金流回報基礎(chǔ)的資產(chǎn)進行資產(chǎn)證券化。同時可允許銀行更大幅度地核銷，對于缺乏現(xiàn)金流基礎(chǔ)、且具有公益性質(zhì)的項目，中央和地方在一定規(guī)模額度內(nèi)，發(fā)行較長期債券進行替換，降低地方政府債務(wù)的利息成本。二是探索地方政府的債務(wù)融資方式。在明確歷史債務(wù)的處理方式、強化地方政府的債務(wù)約束方式以及公開披露政府資產(chǎn)負債表和財政收支基礎(chǔ)上，可考慮試點地方政府在銀行間市場自行發(fā)行債券。三是加快推進財政體制改革，明確中央和地方之間的財權(quán)、事權(quán)關(guān)系。推進政府行政體制改革，清晰政府和市場的邊界。

當(dāng)前實體經(jīng)濟資源的重新配置，產(chǎn)生合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，是金融體系安全的最終、最有效的保證。過剩產(chǎn)能的調(diào)整是金融體系不得不面對的資源重新配置過程。金融體系應(yīng)盡快發(fā)展有助于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的市場和工具。為此，一是鼓勵市場化的兼并重組。可通過財政貼息等方式鼓勵金融機構(gòu)發(fā)放兼并重組貸款，取消政府對兼并重組的不必要前置審批。除少量涉及國家安全的領(lǐng)域外，國家原則上不必對兼并重組進行審批。對于國有企業(yè)，其兼并重組作為重大事件，宜發(fā)揮股東代理機構(gòu)的職責(zé)。二是適當(dāng)降低債券、股票融資的投資項目要求，提供兼并重組的市場化融資來源。適當(dāng)放寬債券、股票融資的“確定投資項目”的限制，允許市場主體在更長時間內(nèi)選擇發(fā)行時點。