城鎮化發展將出現新特征

◎馮 奎

城鎮化發展將出現新特征

◎馮 奎

改革開放以來，中國城鎮化發展迅速，但也開始累積許多問題。尤其是2008年之后的五年，中國城鎮化繼續大步發展，但城鎮化發展的各種矛盾暴露得更加明顯，社會各界的討論更加熱烈，推動城鎮化轉型發展的共識更加明確。2013年中央城鎮化工作會議，對城鎮化的主要問題進行了梳理與總結，形成了推進城鎮化發展的各項基本共識。站在2014新年的門檻，展望未來五年甚至更長一段時期，城鎮化轉型進入了理性推進的新階段，有望迎來重要的新一輪黃金期。

2008年全球爆發金融危機，中國經濟也深受影響。為了擺脫困境，城鎮化再次被推到宏觀決策的前沿。這一點很容易促使人們想起1997年亞洲金融風暴之后，中央提出“小城鎮、大戰略”。城鎮化在拉動內需，增加投資上確實出手不凡，發揮了巨大作用。但另一方面，在一些地方，城鎮化作為救急藥方、應急藥品的特點也非常明顯。

回顧過去幾年，城鎮化被一些地方領導看成是經濟發展之因，而不是經濟發展之果。城鎮化被等同于城市發展、城市投資，甚至等同于工業和房地產項目，偏離了以人為本、促進農民與農民工市民化這一核心要義。城鎮化被看成是可以畢其功于一役的政策，而不是一個長期的歷史過程。城鎮化被主要看成是一項經濟領域的增長政策，而它在解決“三農”問題、推動區域協調發展、促進產業升級等方面更重大的作用沒有被充分認識到。不少地方以城鎮化為名，“下猛藥”的投資行為，“生拉硬扯”的拆遷行為，重表不重里的建設行為，只顧眼前不計長遠的規劃行為等等，屢見不鮮。其結果，城鎮化深受“內傷”。

2013年11月首次由中央召開的以城鎮化為主題的工作會議，對城鎮化的過程、城鎮化質量增長、城鎮化的核心、城鄉發展一體化，以及城鎮化過程中的政府職能等重大問題，都進行了理性的全面思考與總結，十分及時、十分重要。如果沒有一個理性的、全面的總結，在少數地方城鎮化持續發熱，最終可能要燒出難以挽回的毛病。有了理性思考，我們才能真正促使中國城鎮化可持續、健康發展。因此，我們有理由相信，我們正在努力避開那種外表富麗堂皇而內部問題重重的城鎮化發展模式。

展望未來，城鎮化在若干方面將會呈現一些新特征：

1.城鎮化的溫度。

有人說城鎮化已經走冷了，不再那么熱了。這種說法片面。

一個人不能持續高熱，甚至高燒，城鎮化亦然。這樣來說，在某些地方城鎮化要降點虛火并不為過。但降點虛火，并不意味著要變冷。中國城鎮化率已經超過50%，剛剛步入以城市為主體形態的社會，中國城鎮化起碼要在快速發展的軌道上還要持續二三十年。未來，國家經濟、社會發展的重心在城市，城市只有實現可持續發展，以城帶鄉、城鄉一體化的目標才能實現。一句話，城鎮化在中國未來的發展過程中，始終是與工業化、現代化相伴相依。

所以，更準確的說法應當是，城鎮化是一個自然歷史過程，是一個長期的歷史進程，是我國發展必然要遇到的經濟社會發展過程，是現代化的必由之路。因此，在未來相當長一段時間，從全局的范圍來看，城鎮化不會那么虛熱，但絕對不會變冷。城鎮化將保持相對恒定、有利于健康的那種熱度。

2.城鎮化的速度。

有質量的速度將是未來城鎮化速度的基本特征。

城鎮化的數量增長是過去三十多年來城鎮化發展的核心特征。追求數量增長、以數量增長為榮，是普遍的執政心態。所謂數量增長，主要表現就是城鎮統計人口增長較快、高樓大廈建設較快、支撐這種城鎮發展的傳統產業增長較快、城鎮面積往外擴張較快。我們經常自豪地宣稱，我們用三十多年的時間，走完了歐洲國家二百年、美國一百年、日韓七八十年所要經歷的城市化道路。

數量增長必不可少，但是數量增長如果沒有質量作為其內涵要求，就必然帶來有后遺癥的增長。中國城鎮化數量增長全球矚目，但質量問題堪憂：

一是城鎮統計人口增長快，但與市民一樣享受基本公共服務的戶籍人口比例并沒有同比上升。二是大城市鋪得太大，一些小城鎮、農村出現凋敝。三是資源利用效率不高，二氧化碳排放強度大。一些大都市，污染常常超標1～3倍；單位GDP耗水量甚至達到發達國家的10倍。四是生態不安全，森林、湖泊、濕地等綠色生態空間比重不斷下降。一批淡水源的水體面積嚴重縮小，有的比三十年前縮小了將近一半。五是環境特別是空氣質量惡化，多個城市長時間被霧霾籠罩。500多座城市中大氣質量達到一級標準的不到1%。有關方面統計，每年因環境污染造成近百萬人過早死亡，近千萬人患支氣管炎，國家每年為此開支數百億美元。六是城鎮發展對歷史文化有較大沖擊，多地的歷史文物被城鎮化大潮所卷襲。

造成質量問題的原因有很多，其中一條是沒有處理好數量與質量的關系，出現了只要數量不要質量的傾向。一些地方干部上任伊始，就宣布一堆數量增長的宏大數字，而把帶有后遺癥的質量問題留給后任去解決。未來五年，對城鎮化速度的調強將會弱下來，對于質量的重視將會明顯加強。

3.城鎮化的角度。

要從見物不見人，轉變成為真正做到以人為本的城鎮化發展。

過去幾年中，地方看待城鎮化，多半是從城市建設的角度去看的。表現在行為上就是大造新城、大建新區、鋪開攤子、大干一場。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心對12個省會城市進行調查顯示，全部要建新城新區，例如沈陽要建13個新城，武漢要建11個。根據《2012年中國城市統計年鑒》數據，抽查的12個省平均每個地級市建成區面積為115平方公里，相當于現有城市面積的一半多。

另一方面，在城市建設用地大幅度增加的同時，城鎮人口并沒有同比例增加。并且，在增加的城鎮人口數量里，有相當一部分是“半城鎮化”人口。前面幾年，城鎮化發展速度每年增長1.3%以上。2012年底，城鎮化率達到52.3%，但戶籍人口只有35%。中國7.1億城鎮化人口中，有2.3億農民工的問題沒有得到很好解決。展望未來，新區盲目擴張的勢頭將受到遏制，而人的城鎮化問題將會有時間、有進度、有考核地擺上議事日程。2013年12月23日至24日中央農村工作會議在北京舉行。會議強調，到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化。這就把農民工市民化等問題真正量化、變成了限期必須完成的任務，成為以實實在在以人為本的城鎮化。

4.城鎮化的力度。

政府在城鎮化發展過程中，其職能將更加清晰、集中。如果是其分內的職責，政府將責無旁貸。另一方面，市場的力量將會顯著增強，在投融資等領域將會有一些重大突破。

在過去城鎮化的過程中，政府“失位”、“缺位”、“錯位”并存，干預過多和監管不到位等問題交織在一起。究其原因，就是政府的職能沒有界定清楚。展望未來，政府職能主要集中在五個方面，分別是創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理。

截至目前，農民、農民工、企業家、社會組織參與城鎮化的道路并不完全通暢，社會資本還被種種制度因素攔截在城鎮化的大門之外。未來幾年，將要建立透明規范的城市建設投融資機制，地方政府將可以通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，社會資本可以通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。促進城市基礎設施、住宅發展的政策性金融機構將可能破冰。

政府與市場是不同的力量，它們各有各的受力面。受力面的問題解決之后，政府與市場力度加大的結果必然就是壓強的成倍增加。據此，我們可以預期，關于城鎮化的一系列針對性政策將要出臺，各種市場化主體參與城鎮化的熱潮將會涌起。

歸結起來，展望未來，中國的城鎮化仍將持續向前推進，我們有信心從城鎮化發展中獲得巨大的紅利。但這種紅利，將是在一個較長過程中獲得可持續的紅利；將是通過提升城鎮化質量，獲得沒有后遺癥的紅利；將是以人為本，獲得的可以看得見、摸得著、實實在在落在人頭上的紅利；將是通過體制機制創新，能夠進一步從改革中獲得的紅利。

作者單位：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心