怎樣才能實現真正意義上的“村改居”？

曹傳柳 粘凌燕

怎樣才能實現真正意義上的“村改居”？

曹傳柳 粘凌燕

“村改居”是指按照一定的法律程序，撤銷符合一定條件的村委會，設立社區居民委員會，并按照《居委會組織法》開展相關工作的過程。從這個意義上說，“村改居”應當是農民變市民的過程。但是，現實中的一些村改居，并沒有達到這樣的目的。一些村改居并不是為了讓農民變市民，讓農民享受到一切附著于城鎮戶籍制度上的公共服務和社會福利，只是為了避免村委會的換屆選舉而改居，其實質只是將村委會的牌子換成了居委會的牌子，并沒有實現真正意義上的“村改居”。筆者認為，只有對“村改居”工作進行嚴格系統的規范，才能實現真正意義上的“村改居”。為此，首先要做到條件、改制、程序、管理四規范。

一、規范“村改居”條件，確保不合條件的村不改居

“村改居”要符合一定的條件，只有達到有關要求的村才能改居。2012年7月30日，山東省“兩辦”出臺的《關于加強和改進城市社區居民委員會工作的意見》（魯辦發〔2012〕22號）中明確規定，村改居的基本條件是：第一，擬撤銷的村民委員會所轄區域位于土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模邊界內；第二，集體所有耕地已無法滿足村民生產生活基本需要；第三，所轄區域內三分之二以上勞動力已轉移至非農產業；第四，集體資產、債權債務得到妥善處置，完成資產改制，產權關系明確。因此，村改居的條件應從改居村是否處于城市建設總體規劃的范圍、農業人口或非農人口占總人口的比例、 人均占有耕地面積、村民從事農業和其他產業的比重等多方面因素來考慮。

二、規范改制工作，確保改制工作不留尾巴和遺憾

農業部《關于穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》（農經發〔2007〕22號）規定，農村集體經濟組織產權進行股份制或者股份合作制改革時，原則上可設置集體股、個人股。集體股是按照集體資產凈額的一定比例折股量化，由全體成員共同所有的資產，集體股所占總股本的比例由村集體經濟組織成員大會討論決定，也可以根據實際情況不設立集體股。個人股按集體資產凈額的總值或一定比例折股量化，無償或部分有償地由符合條件的集體經濟組織成員按份享有。既然集體股屬于全體成員共有的資產，那么就有股權怎么行使、怎么監管、怎么保值增殖的問題，如果處理不好這個問題，就會留下隱患。筆者認可采取不設集體股的做法。從個人股的定義看，個人股可以分為無償股和有償股兩種。考慮到股權分配的科學性與合理性，筆者認為可以將無償股分為人口股和農齡股兩種，人口股由戶口在本村的村集體經濟組織成員平均享有。農齡股按村集體經濟組織成員，戶口在村里的時間計算（最高不超過60年）。有償股或稱為風險股（職務股），由公司領導班子成員按照股權價格出資購買，以增強其風險意識，確保公司資產和股民的利益不受到損失。各股所占總股本的比例既要科學又要合理，既要保證村集體經濟組織成員能夠享受到合理的股權分配，又要保證公司領導班子成員承擔相應的責任風險，特別是村集體資產量化要徹底，做到不留尾巴和遺憾。改制后，要轉變村民的戶口性質，讓農村戶口變成城市戶口，使其真正享受到只有城市戶口才能享受到的公共服務和社會福利，只有這樣，才能實現真正意義上的村改居。

三、規范改居程序，確保改居工作符合法律要求

“村改居”必須符合民主、公開、合法的程序，一要依照《村委會組織法》撤銷擬改居的村委會。按照《村委會組織法》的規定，村委會的撤銷由鄉（鎮）的人民政府在廣泛征求群眾意見和民主協商的基礎上提出方案，經村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準，由當地人民政府組織實施。二要依照《居委會組織法》設立社區居委會。按照《居委會組織法》的規定，居委會的設立，由不設區的市、市轄區的人民政府決定。在改居過程中，必須把握好以下幾個環節：一是要從實際出發，因地制宜，在認真調查研究的基礎上，制定科學合理、符合實際的改居方案，不能搞“一刀切”；二是要充分尊重群眾的意愿，按照法定程序進行操作，大多數群眾不同意的不能強行實施。在改居前，要召開村民會議或村民代表會議，做耐心細致的思想工作，把政策講清楚，讓村民吃下定心丸，主動配合做好改居工作；三是實現干部的平穩過渡和工作的平穩交接。村委會改為居委會后，原村黨支部和村委會相應撤銷，要按照便于服務管理、便于開發社區資源、便于社區居民自治的原則，并考慮地域性、認同感等社區構成要素，科學合理地劃分社區，并按照擴大民主的原則，依法建立健全社區黨組織和社區居委會。新的居委會產生后，街道辦事處要指導新老居委會做好工作交接工作，確保新的社區居委會產生后，能夠有效地開展社區工作。

四、規范“村改居”管理，嚴格按城市社區管理

農村村委會的管理對象主要是戶籍人口，其辦公服務用房、工作經費、人員報酬由村集體負擔。村改居后，要嚴格按照城市社區進行管理。一是將社區辦公服務用房、工作經費、人員報酬等納入財政預算，確保每百戶居民擁有的社區綜合服務設施面積不低于20平方米標準，確保社區居委會工作經費在2006年每千戶每年1萬元的基礎上，有所增加，使之與經濟發展水平相適應，保證居委會日常辦公需要；確保社區居委會成員和社區專職工作人員報酬不低于上年度當地平均工資水平，并按國家規定為其繳納“五險一金”。二要把外來務工人員和流動人口納入管理服務范疇，實行全員額、無縫隙的管理與服務。三要完善社區治理結構，形成社區黨組織領導，社區居委會主導，社區公共服務機構、社區社會組織、業主組織、駐區單位和社區居民多元參與、共同治理的格局。推動“社區、社團、社工”三社聯動，建立以社區為平臺、社會組織為載體、專業社會工作人才隊伍為支撐的運行機制。四要圍繞社區網格化管理、社會化服務，建立面向社區全體居民和流動人口的社區公共服務綜合信息平臺，探索實現社區公共服務綜合信息平臺與企業或社會組織創辦的便民利民服務信息平臺、志愿互助服務信息平臺有機融合的方式和辦法。加強多種網絡接入手段間的結合和轉換，大力發展各類信息服務載體和信息服務終端，為社區居民提供“一網式”、“一線式”的綜合服務。完善社區服務信息推送機制，主動及時地為社區居民提供各類公共服務信息和生活服務信息，不斷提高服務質量和管理水平，切實提升居民群眾的使用率和滿意度。

（作者單位：山東省煙臺市民政局 煙臺市委學校）