永壽縣依托農發水保項目探索“治理+發展+效益”新模式

王海生,趙鶯歌,席曉宇

(陜西省水利廳農發辦，陜西 西安 710004)

永壽縣是陜西農業大縣，距省會西安98 km，處于西安1小時經濟圈內。永壽縣轄11個鎮，總面積889 km2，人口20.3萬人，境內地形地貌復雜，山、川、塬皆有，溝壑縱橫，有891條支毛溝，水土流失嚴重，生態環境脆弱，干旱、冰雹等自然災害頻發，農業基礎條件差，屬國家級貧困縣。近年來，永壽縣委、縣政府圍繞“提速進位、奮力跨越”的主題思路，緊握全省農發水保項目快速發展的機遇，依托農發水保項目推行土地流轉模式轉變，走出了一條“治理+發展+效益”的新路子。

1 強基固本，美化環境，為發展提供良好平臺

永壽縣以2009年國家農業綜合開發水土保持項目實施為契機，以項目實施區域為中心實施水土流失綜合治理，并向周邊輻射，著力改善和保障民生，為促進縣域農業增產、農民增收、農村穩定奠定了基礎。

國家農業綜合開發水土保持項目三岔河項目區(以下簡稱項目區)涉及永壽縣御駕宮、渡馬、馬坊3個鎮(區)16個行政村，目前已累計完成投資1 469.97萬元，治理水土流失面積11.88 km2，項目建設成效顯著。坡改梯工程的實施，減少了坡耕地數量，增加了水平梯田面積；將坡面田間與溝頭防護工程相結合，有效攔截了地表徑流，控制了土壤侵蝕；機械深耕和土壤改良，提高了土壤保水率和土地產出率；實施的林草措施，發揮了蓄水保土、減輕災害、調節氣候的作用。經初步計算，項目區坡耕地治理程度達到99.76%，水土流失治理程度達到85.04%，年平均蓄水量34.7萬m3，年平均攔泥保土8.95萬t，年新增糧食產量130.70萬kg。項目的實施，有效改善了當地生態環境和農業生產條件，使農業綜合生產能力顯著提高，為促進農民增收、農村經濟繁榮起到了積極的推進作用，加快了農民脫貧致富奔小康的步伐。

2 提速進位，解放勞力，為發展提供強力支撐

為適應以大農機、大水利、大科技為主要內容的現代化大農業的發展要求，永壽縣樹立“寸土寸金”的發展理念，以項目區為試點，推行土地流轉模式轉變，使機械化耕作得到實施，大量勞動力得到解放，讓當地群眾親身感受到了現代農業和土地流轉帶給他們的諸多好處，老百姓從項目建設中嘗到了甜頭、得到了實惠，從而實現了治理與效益雙贏的目標。

據統計，永壽縣現有農業人口18.25萬人，60%～70%在外打工，土地耕作仍以手工耕作和簡單農機耕作為主，基本上采取的是一家一戶或戶組、村組結合的形式，農民不愿意增加農業投入，生產效率和實際效益一直處于較低水平，每逢農忙季節，還要讓外出打工的子女回來幫忙，費時費力又費財。隨著現代農業的發展，老百姓要求改變這一現狀的愿望也更加強烈，而項目的實施正好迎合了老百姓的現實需求。以馬坊鎮為例，2012年3月初該鎮啟動實施了農發水保項目坡改梯治理工程，通過現代化作業，短短40 d左右就平整土地580 hm2，僅此一項就解放出勞動力近1 000個，轉而從事其他生產，可明顯增加農民收入。同年6月，該鎮又將平整后的580 hm2坡耕地以5 250 元/hm2的價格流轉給陜西大統公司，建成了優質核桃示范區和育苗中心，就近解決農村剩余勞動力150多個，每戶年增加收入均在1萬元以上，僅2012年該鎮就實現農民增收600萬元。

3 以點帶面，助農增收，為發展提供后續動力

永壽縣依托農發水保項目推行土地流轉模式轉變，實現了“治理+發展+效益”，使土地流轉達到“一份土地、兩份收入、三份兼顧”的效果，促進了當地產業結構快速調整，帶動了龍頭企業、特色產業的迅猛發展，也為招商引資增添了動力，為統籌城鄉發展奠定了基礎，推動了全縣農村經濟可持續發展。

(1)以項目為基礎，實現增收。以項目區實施的坡改梯工程和植物護埂措施來說，目前已分別累計完成1 089.2 hm2和15.52 hm2。據初步分析，按每公頃增產1 200 kg小麥計算，新修梯田年直接增產小麥1 307.04 t，每公斤小麥售價2.40元，則所修梯田年可增加經濟收入313.69萬元；地埂花椒5年后掛果，按每株產花椒0.50 kg計算，年產花椒6.30 t，每公斤售價20元，則年直接產值126萬元。

(2)以土地流轉為保障，招商引資。在項目區進行試點的基礎上，為更好地實現土地資源優化配置，永壽縣研究出臺了《永壽縣農村土地承包經營權流轉管理辦法(試行)》，健全了土地流轉價格評估機制，強化了勞務輸出管理，正確引導和鼓勵群眾進行土地流轉。截至2013年底，永壽縣累計流轉土地7 100 hm2，為招商引資提供了可靠的用地保障。永壽縣先后引進陜西多維、陜西大統、陜西立信美原、北京宏源京輝等8家現代農業龍頭企業，投資金額高達50億元。

(3)以模式為突破，發展產業。在進行招商引資的基礎上,永壽縣按照“政府推動、項目支撐、財政扶持、基地培育”的發展思路，在不改變承包地權屬的前提下，由政府進行集中規劃，將農戶的耕地承包經營權以出租、轉包等形式流轉到專業合作社、生產經營大戶，用于發展特色產業，增加農民收入。同時，采取典型帶動、行政推動和獎勵驅動三者相結合的方式，全面推行“基地+農戶”、“企業+合作社+農戶”等經營模式，大力進行優質核桃基地建設、現代果業示范園建設、PIC生豬一體化養殖及“一村一品”特色工程建設。截至目前，已累計建成現代農業示范園區13個，國家、省、市、縣四級蘋果示范園107個，規模養殖場197個，發展養殖戶3 560戶、省級“一村一品”示范村60個，新增農村專業合作社18個，新增種植玉米1 400萬hm2、地膜西瓜146.67 hm2、中藥材280 hm2、蔬菜106.67 hm2。

4 深入研究，積極探索，確保長遠發展

永壽縣在依托農發水保項目推行土地流轉模式轉變的實踐過程中取得了明顯成績，但也出現了一些新問題值得我們思考和研究。

(1)資金整合來源問題。推行土地流轉需要大量資金的投入,永壽作為國家級貧困縣，資金短缺問題就顯得更為突出。如何在國家政策允許的范圍內，實現涉農資金使用效益最大化？筆者認為，一是要建立投入穩定增長的長效機制。以農業綜合開發為平臺，實行“項目+資金”捆綁，將分散的涉農資金加以整合，引導信貸資金和社會資金投入，多渠道籌措落實資金。二是規范項目資金與管理辦法。堅持“四個統一”，即堅持統一組織領導、統一規劃安排、統一實行報賬、統一管理考核，避免項目的多頭申報、重復申報。三是實現資金效益最大化。按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、集中投入、各負其責、各記其功、形成合力”的原則，充分發揮涉農資金整合后的綜合效益。

(2)土地指標運作問題。隨著土地流轉政策的進一步落實，在縣域土地資源面積一定的情況下，如何協調解決土地資源有限與土地流轉供求不均的問題？筆者認為，一是要深入領會文件精神。認真組織學習中央關于土地流轉的政策精神，結合《永壽縣農村土地承包經營權流轉管理辦法(試行)》實施期間遇到問題，制定相應措施，對土地的承包、轉租、使用等相關合同進行明確規范，使其更加完善、具體。二是要明確土地流轉權屬問題。針對該縣土地治理現狀，著眼于土地流轉長遠發展，進一步建立健全相關管理辦法，明確土地指標在縣、鄉(鎮)、村三級的權限界定，使其更加規范。三是要合理規劃后續發展。結合項目規劃發展，充分考慮農村人口居住情況，將分散居住的農民以移民搬遷的形式實行集中居住，并將涉及的原有自留地以同等條件予以置換重新劃定或適當進行補償，完成農村人口與自留地的雙集中，使其更加科學化、長遠化。

(3)綜合效益分析問題。效益問題歷來受到社會各界的普遍關注，如何確保土地流轉持續發揮效益？筆者認為，一是要在三大效益重點問題上下功夫。在項目建設中，必須秉承可持續發展的原則，堅持經濟效益讓位于生態效益和社會效益，當前利益讓位于長遠利益，確保人與自然的和諧發展。二是要在項目產業鏈上下功夫。從農產品的種植、加工、貯藏、配送4個環節入手，運用現代科技，降低生產成本，實現加工一體化工作流程，形成“產—加—運—銷”一體的完整產業鏈條。三是在扶持企業選擇上下功夫。注重對企業管理者和企業團隊社會責任意識、職業道德以及集體榮譽感的培養，慎重選擇扶持企業，防止引發社會問題。