中央水利事業單位預算管理制度建設存在問題及改進建議

張杰

中央水利事業單位預算管理制度建設存在問題及改進建議

張杰

中央水利事業單位是指水利部所屬的各級事業單位。部門預算改革以來，經過10多年的探索，中央水利事業單位按照財政部、水利部的規定，較好規范和加強了預算編制、審核、匯總、上報、下達以及執行、驗收和績效評價等工作，初步建立了適應部門預算管理要求的管理體系，較好地服務了水利事業的改革和發展。但從實踐工作的需要，用發展的眼光，當前中央水利事業單位預算管理還需要進一步加強，尤其在制度建設上還存在一些不足，要及早研究解決。

一、制度建設中存在的主要問題

1.制度分散未成體系

目前中央水利事業單位出臺的關于預算管理方面的制度，內容上主要是對上級規定要求的細化，形式上既有專項制度也有制度轉發時一并提出的貫徹意見。這種做法的優點是針對性強，但從制度建設布局上，還不成體系，不夠全面。

2.“拿來主義”偏多

一些制度在內容和要求上，對上級的“拿來主義”部分較多，本單位管理個性的要求還不夠深刻。從制度規范的內容看，財政部、水利部的管理規定針對的

是全國的管理實際，而中央水利事業單位則具體和微觀得多，以流域機構為例，有些流域機構跨七八個省、預算級次四級、職工兩三萬人，而有的流域機構零星分布一兩個省的省界處、單位人數兩三百人、預算級次也只有兩級，這些個性的情況，都應當在制度制訂工作中深入考慮。

3.一般性規定偏多

近年來各級中央水利事業單位雖然加大了制度建設的力度，但專項辦法、一般性的要求多，預算管理全流程管理、重點環節規范管理要求的少。一些辦法的條款泛泛而談，管理思路不夠拓展，管理的重點和方向沒有得到突出。

二、制度建設中問題的原因分析

1.認識不夠深刻

一是對國家、財政部、水利部出臺的制度條款學習不夠，沒有掌握實質要求，依葫蘆畫瓢，最后結合實際不夠、沒有形成切合單位實際的管理規定，二是對預算管理工作在全局工作中的定位認識不夠深刻，預算只有與業務工作科學有機的結合，才能發揮其預計（測）、相機調整、修正業務開展的作用。反之，相關的制度條款就顯得生硬和不易執行。

2.制訂的方法不夠科學

一是制訂過程中征求意見的廣度、深度不夠，基層單位沒有被征求意見或意見不夠重視，制度條款在執行層面考慮不夠全面；二是個別制度制訂中，沒有遵循制度建設本身的規律，制度規定沒有實現閉環管理，存在斷鏈和盲點。

3.不同制度之間存在抵觸的條款

實際執行中，不同部門和不同時期出臺的預算管理制度的一些要求與實際脫節，部分條款過細過于繁瑣，甚至條款之間還存在相互矛盾的現象，造成各級中央水利事業單位預算管理制度執行和建設的困擾。

三、抓緊構建預算管理制度體系

各級中央水利事業單位預算管理制度體系的構建，要協調好制度建設全面覆蓋與重點突出的關系，抓好制度體系的建設。

1.制度體系構建的原則

預算工作具有很強的政策性，涉及單位的方方面面，在單位預算管理制度體系建設上，要格外慎重，注意把握以下七項原則：一是合規性原則，中央水利事業單位預算管理制度必須嚴格保持與國家層面、財政部門層面、水利行業主管部門層面政策、制度的一致性。二是要求統一的原則，預算管理各項制度的要求，之間要統一，不能相互抵觸。三是閉環管理的原則，制度體系的設計要實行閉環管理。四是持續改進的原則，制度要與時俱進，結合實際不斷完善。五是兼容性原則，專項制度之間要留有“接口”實現兼容。六是全員參與的原則，因為預算涉及到單位所有人的工作及切身利益，要注意制定過程中人員參與的普遍性。七是簡便性原則，制度出臺后要利于執行。

2.制度體系建設的內容

中央水利事業單位預算管理制度的內容,要注意四個方面的融合：從預算管理參與的主體上，應囊括單位所有部門和全部職員，除了預算部門外，還應將房管、資產、人事、科技以及建管、規劃計劃等部門納入其中，如將房管部門納入住房改革預算編制工作中，將人事部門納入工資津補貼預算編制中，將科技、規劃、建管、防辦納入項目預算編制中；從資金的來源上，要將所有資金都納入預算編報中，既包括財政專項資金，也包括建設性資金，既包括財政撥款，也包括單位創收的自有資金，體現全額的特征；從預算管理的流程上，應側重于全程覆蓋，既包括預算編制，更包括預算執行、績效評價和監督管理；從單位內部管理全局看，不僅僅是預算管理自身，更要注重預算與業務工作的有機結合，尤其注重發揮預算對單位內部管理的牽引作用，通過加強預算管理，來全面提高單位管理水平、管理效率的提高。

3.制度體系建設當前任務

當前中央水利事業單位預算管理制度體系建設要關注三個重點：滾動預算、績效預算和全面預算。按照財政部、水利部滾動預算管理有關要求，切實加強各中央水利事業單位中長期事業規劃、項目規劃以及項目儲備的工作，對重大項目課題要做好歷煉工作，充分論證，遴選，集中財力辦“大事”；加大預算績效管理工作的力度，在績效評價試點項目管理制度的基礎上，對單位整體績效評價試點管理進行制度探索和研究；從基本人員數據庫和項目庫兩方面，主動積極做好本單位預算庫建設工作，開展全面預算管理制度的研究工作，適時可以開展試點。

具體工作上，要堅持全面和重點兼顧：一是著眼于預算管理的全面性和對單位內部管理的牽引作用，抓緊制定涵蓋單位全員、管理全程、資金全口徑和全面工作的預算管理制度，當前應重點抓好本單位的《基本支出預算管理細則》《預算項目管理細則》《預算管理工作規程》《預算監督管理辦法》等制度制訂，以此帶動和提高單位整體管理水平。二是突出對重點和薄弱環節管理的加強，做好預算項目規劃、業務頂層設計、預算項目儲備和預算績效管理工作，抓緊制定《預算庫管理辦法》《預算項目評審管理辦法》《預算支出績效評價管理辦法》等制度辦法，提高預算管理重點環節的科學和精細管理。

4.扎實做好前期準備工作

一是加強對現有制度的梳理，尤其是管理內容、管理要求的梳理，對該廢止的廢止、該完善的完善、該建立的建立，加快建立完善符合當前單位預算管理最新制度要求和工作實際的制度體系。二是盡快找到預算管理對單位內部管理整體工作牽引的“抓手”，以豐富制度落實的措施，要深刻領悟和靈活把握財務預算管理在資金保障、內控安全和績效評價方面的職責，以服務單位各項事業發展為目標，主動積極推進預算管理與業務管理的有機結合，優化內部管理，提高單位管理水平■

（作者單位：淮河水利委員會233001）