淮河流域大型水庫灌區管理現狀及發展對策探索

葉陽

淮河流域大型水庫灌區管理現狀及發展對策探索

葉陽

淮河流域現有大型灌區92處，總灌溉面積5055.62萬畝。大型水庫灌區共35處，占大型灌區總數量的38%，灌溉面積2103.45萬畝，占大型灌區總灌溉面積的42%，主要分布在河南、山東兩省。

一、管理基本情況

淮河流域大型水庫灌區一部分是庫灌統一管理，一部分是庫灌分離、灌區單獨管理,基本采取“統一管理，條塊結合，分級負責”的管理體制，灌區的渠首和跨行政區域（市、縣）的總干渠、干渠工程由灌區管理單位直管，灌區分干渠以下骨干工程由所在縣（區）設專管機構或水行政主管部門管理，支渠以下的渠系工程由鄉（鎮）水利站組織受益村民組群眾建立群管組織進行管理。

2008年水管體制改革后，各水庫灌區管理單位按各自承擔的公益性和非公益性管理功能，將單位管理人員按崗位需要分為管理崗和養護崗，分別報所在政府批復。灌區管理單位公益性人員基本支出由所在政府本級財政全額（或差額）供給，非公益性人員管理費用從征收的農業水費或其他經費中列支，因各地財政狀況不同及政府重視程度差異，差別較大，但基本能到位；公益性工程維修養護經費由各級財政安排專項經費，但一般投入不足。

二、近年來取得的管理成效

1.通過水管體制改革，在一定程度上改善了灌區基層管理單位的面貌

通過水管體制改革，公益性事業人員基本支出經費和公益性工程維修養護經費得到各級財政的重視且得到落實或部分落實，在一定程度上保障了改革的順利進行，緩解了灌區管理單位的經濟困局，為灌區管理單位可持續發展注入了新的動力，穩定了基層管理單位的現有職工隊伍。同時，激發了管理單位的內部深化改革，管理水平得到提高，工程面貌得到改善，工程綜合效益得到較好發揮。

2.通過豐富水源利用方式和提高水費收取率，在一定程度上緩解了經費不足造成的困難局面

一是在保障農業灌溉用水的同時，利用多余水量積極發展城市供水和工業供水，增加灌區管理單位收入。二是采取有效措施，提高水費收取率，積極推行基本水費納入地方財政預算并由政府承擔，有效緩解了供需雙方的水費收繳矛盾，提高了水費收繳率，取得良好效果。三是利用自身資源和優勢，開展多種經營，也取得一定成效。

3.灌區續建配套與節水改造的實施，為灌區農業灌溉用水節水增效提供了重要基礎保障

自1998年以來，大型灌區續建配套與節水改造工程的分期實施，使各灌區大部分骨干工程不同程度地得到改造，灌溉設施的配套率不斷得到提高，基層管理單位生產生活條件一定程度上得到改善，為灌區工程良性運行和農業灌溉用水節水增效提供了重要基礎保障。

三、管理上存在的主要問題

1.管理經費的落實到位普遍不理想

淮河流域在全國屬經濟相對落后區域，同時也是國家當前和今后一個時期水利基礎設施建設的重點。流域內地方各級財政雖受財力不足的嚴重制約，但還是千方百計地增加對水利的投入，落

實重大水利基礎設施建設的資金配套。因目前流域內水利基礎設施建設項目類型多、任務重，且都要求地方各級財政特別是縣級財政落實資金配套，使得捉襟見肘的縣級財政保障能力就更加脆弱。就灌區而言，在縣級層面不僅管理了大型灌區，還管理了諸多中小型灌區，因此，對主要依靠財政轉移支付的縣級財政來說，足額落實大型灌區管理單位“兩費”，目前也就只能停留在具體政策層面。各灌區管理單位的公益性人員基本支出經費基本上能得到落實或部分落實，但大部分灌區職工平均年收入低于當地年平均工資水平。工程維修養護經費落實較差，嚴重不足，有的灌區甚至沒有,管理經費不能足額到位帶來了一些問題：一是灌區灌溉設施老損嚴重、配套不全、工程面貌差，正常運行難以保障；二是不利于灌區管理單位職工隊伍穩定；三是制約灌區管理單位內部改革深化與可持續發展。

2.農業灌溉用水水價偏低，水價形成和調整機制尚未建立

農業水費是灌區管理單位的主要經濟收入來源。近年來，流域內有的地方通過積極推行農業水價綜合改革，實行終端水價，雖在提高水費收入方面有所成效，但也只是在局部推行，尚未全面推開。各灌區管理單位目前執行的農業水價還是多年前按照水利部有關規定核定的水價且一直未進行調整，現已遠低于成本水價，總體低于30%，灌區經常性虧本運行。同時，灌區管理單位還承擔了防洪排澇、生態環境供水等公益性任務，卻未得到相應的財政補償；對城鎮供水企業的水價也普遍偏低且調整困難。

3.管養分離改革尚未真正落實到位

灌區管理單位管養分離改革雖已啟動多年，多數基層管理單位形式上的改革已經完成，但有的基層管理單位尚處在落實過程中。關鍵的制約因素是灌區管理單位職工普遍對管養分離后的企業人員身份、養老保險等問題心存疑慮，對改革的重要性認知不足，參與改革的積極性不高。同時，養護企業的經營效益和工資收入水平偏低，也直接影響了管養分離、人員分流等工作的開展。由于工程維修養護經費到位率低，不能滿足專業養護隊伍運行的最低需求，日常養護仍由管理單位負責，管養分離真正落實難度大。

4.灌區現有的管理模式對灌區正常運行形成制約

直管灌區工程財政投入尚能到位，基本上能保證工程正常運行，但灌區面上的工程維修養護由所在地縣級財政負責，由于各地財政收入水平不同，投入有差異，造成面上的一些渠道工程得不到及時有效的維修養護，對灌區的灌溉直接造成不利影響，極易造成上游浪費水現象較為嚴重，而下游用水緊張甚至用不上水，在干旱年份極易引起用水矛盾。

四、灌區管理及發展對策建議

1.提高認識，營造全社會關心支持灌區發展的良好環境

灌區亦是糧食主產區，關乎國家糧食安全，同時承擔防洪排澇、生態環境供水等任務，綜合效益顯著，對經濟社會發展具有極其重要的意義。要加大宣傳引導，引起各級政府的高度重視，號召廣大群眾積極參與灌區管理，呼吁全社會關注和支持灌區的生存和發展，在政策、經費、輿論上大力支持。

2.繼續加大投入，為灌區正常運行和生存發展提供基礎保障

灌區公益性明顯，但財政投入不足，公益性人員基本支出經費和公益性工程維修養護經費得不到有效保障，直接影響灌區的正常運行和效益發揮，制約灌區的改革發展。要采取政府籌措、財政直補農業水費、扶持補助等綜合措施，加大“輸血”，建立相對穩定的財政投資渠道，從根本上扭轉重建輕管的局面，促進灌區良性發展。

3.理順管理體制，確保工程安全運行和充分發揮效益

目前分割的工程管理體制造成了灌區水資源事實上的分割管理，加大了灌區水資源統一調度的難度，形成了灌區水資源優化配置的體制瓶頸，建立新的工程管理體制和運行機制，對現行的灌區管理進行改革勢在必行。

4.完善經費測算，積極推行管養分離

按水利部定崗標準和養護經費定額，加強對灌區的骨干工程的運行、管理、養護經費的測算，進一步落實2008年水管體制改革的要求，對部分未按標準測算的公益性人員支出經費進行完善。在經費有保障的前提下，積極推行管養分離，提高管理水平。

5.積極推進水價改革，建立完善的水價形成和管理機制

水費是灌區主要經濟來源，是灌區的“造血”關鍵所在。加快農業水價綜合改革步伐，將農業供水各個環節水價納入國家價格管理范圍，推行兩部制水費模式（即基本水費+計量水費）。合理調整農業用水價格，逐步達到保本水平。完善計量設施，提高灌區水費實收率，增加灌區水費收入。在實行最嚴格水資源管理制度下，建立合理的水價形成和管理機制。

6.加強鄉村基層水利組織建設，積極組織用水戶參與灌區管理工作

末級渠系發揮“最后1公里”的關鍵作用，加強末級渠系的建設和管理至關重要，末級渠系的建設和管理主體是鄉村基層水利組織，因此，加強鄉村基層水利組織建設尤為迫切。同時，進一步完善用水戶協會建立、參與、管理等政策制度，建立用水戶協會運行相對穩定的資金渠道，保證用水戶協會良性發展，充分發揮職能。

五、結語

可喜的是，2014年中央一號文件提出完善農田水利建設管護機制,針對農業水價長期低于供水成本、農業水費實收率低等問題，一號文件提出加快落實灌排工程運行維護經費財政補助政策，深入推進農業水價綜合改革，這些舉措必將為灌區的管理與發展注入新的活力■

（作者單位：淮河水利委員會233001）

（專欄編輯：顧 梅）